扬州市生态公益林补偿现状及其机制研究

高 梅

（扬州工业职业技术学院，江苏 扬州225127）

习近平同志在党的十九大报告中指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。生态公益林是具有公益性质的森林类型，在维护生态环境、保持生物多样性以及维持生态平衡方面具有重要作用。持续完善森林生态效益补偿机制，经营好、保护好生态公益林，是践行“绿色发展”理念、建设“美丽扬州”的内在要求。2005年起，国家、省、市逐步建立起生态公益林补偿机制，生态公益林补偿机制的建立一定程度上对保护和发展森林资源起到了积极作用，但随着社会经济的发展，主要由政府财政负担的补偿机制逐渐体现出不完善之处。

一、扬州市生态公益林资源及补偿机制现状

（一）扬州市生态公益林资源现状

1.扬州市生态公益林区位情况

扬州市属里下河和沿江冲积平原，区内河湖密布，地形西高东低，从西向东呈扇形逐渐倾斜。根据资源禀赋特点，扬州市生态公益林呈现网格化特征，除位于仪征市的部分低矮丘陵山区外，主要围绕以沪宁高速、宁通高速、扬溧高速、宁启铁路等重点交通道路“绿色通道”护路林以及长江、京杭大运河、三阳河、新通扬运河、高邮湖、宝应湖、邵伯湖等重要湿地和河湖护岸林分布，生态区位均较为重要，对保护湿地生物多样性、涵养水源、构建交通屏障、净化空气等方面起到了不可或缺的作用。

2.扬州市生态公益林面积情况

根据扬州市森林资源二类调查结果，扬州市全市共有生态公益林面积为31523.22公顷，其中国家级生态公益林面积为445.65公顷、省级生态公益林面积为12757.04公顷、市级生态公益林面积为6004.50公顷、县级生态公益林面积为12316.03公顷。从有林地面积来看，扬州市全市生态公益林有林地面积为25683.17公顷，其中国家级生态公益林有林地面积为438.03公顷、省级生态公益林有林地面积为10916.68公顷、市级生态公益林有林地面积为5193.62公顷、县级生态公益林有林地面积为9134.84公顷。总的来看，扬州市森林资源面积总量为83636.11公顷，全市生态公益林占森林面积的比例为37.67%，其余部分为商品林面积。

3.扬州市生态公益林蓄积量情况

从生态公益林蓄积量上看，25683.17公顷的有林地中，森林蓄积量大于等于150立方米/公顷的面积为11135.04公顷，50～149立方米/公顷的面积为5154.47公顷，小于50立方米/公顷的面积为9393.65公顷。

4.扬州市生态公益林使用权属情况

从生态公益林林地使用权属上看，国有权属公益林面积为2822.07公顷，占公益林面积比例为8.95%；集体权属公益林面积为13600.50公顷，占公益林面积比例为43.14%；个人权属公益林面积为14913.06公顷，占公益林面积比例为47.31%；其他权属面积187.59公顷，占公益林面积比例为0.6%。由此可见，集体和个人使用的生态公益林地占有较大比例。

（二）扬州市生态公益林补偿机制现状

1.补偿主体

从现行补偿主体来看，主要是由国务院、江苏省人民政府和扬州市人民政府三级政府部门承担了生态公益林的补偿财政支出，县区级政府暂未建立补偿机制，除此之外也没有其他的补偿主体。

2.补偿范围

从补偿范围来看，当前纳入补偿的主要是国家级、省级和市级生态公益林的有林地部分，县级公益林并未纳入补偿范围，纳入补偿的面积为17049.30公顷，占生态公益林总面积的54.08%。

3.补偿标准

当前生态公益林补偿标准省级以上生态公益林与市级公益林不尽相同，省级以上公益林为30元/亩（1亩≈666.67平方米，下同）。市级公益林市辖区25元/亩，宝应县、高邮市和仪征市10.8元/亩。

4.使用范围

当前生态公益林补偿资金的使用需严格按照财政部门确定的资金使用办法规定，只能用于生态公益林管护和保护等方面的支出。

二、扬州生态公益林补偿机制存在的问题分析

（一）补偿范围不科学

一方面是补偿面积不足。目前纳入补偿的生态公益林并未包含所有的生态公益林面积，主要为市级以上生态公益林的有林地部分，面积为17049.30公顷，占生态公益林总面积的54.08%，占生态公益林有林地面积的66.38%。另一方面是界定的公益林范围不科学。当前扬州市公益林主要范围为大江大河两岸以及高等级公路两侧，但由于公益林划定时间较早，受规划因素、人为因素及当时科学技术手段的限制，出现了农民耕地所有的林木、建设用地上的林木等部分不符合规划或区位要求的林木被划入生态公益林。

（二）补偿标准偏低

生态公益林以发挥森林的生态效益为主要目的，一定程度上需要牺牲林木的经济效益，尤其是集体和个人所有的林木，纳入生态公益林管理后，无论是采伐用于木材生产，还是改作其他生产经营用途，都会受到一定程度的限制，带来的经济损失也是必然的。从补偿标准看，扬州市目前省级以上公益林执行30元/亩的标准，市级公益林市辖区部分执行25元/亩的标准。横向比较来看，省内部分发达地区补偿标准已提升至200元/亩以上，从实际来看，公益林经营主体每年林木管护投入远远高于30元/亩，因此扬州市补偿标准明显偏低，更不用说宝应县、高邮市和仪征市的市级公益林补偿标准仅有10.8元/亩。

（三）补偿资金使用难度偏大

当前生态公益林补偿资金的使用需严格按照国家、省、市制定的补偿资金管理办法。从管理办法上看，补偿资金仅能够用于公益林管护方面，此外，领取补偿资金需要与地方政府签订管护合同，明确护林员，并且留存资金使用明细和巡查记录备查，程序较为复杂。这样的程序要求下，很难将公益林补偿资金发放至个人所有者手中，而集体所有者也积极性不足，多地出现了集体组织不愿意领用生态公益林补偿资金的情况。此类现象的出现是与生态公益林补偿机制建立的初衷相违背的。

（四）动态调整较为滞后

生态公益林的范围并非一成不变的，因公益林调整、建设项目占用以及合规的林木采伐等行为，都会带来公益林面积和位置的相对变化。生态公益林补偿理应跟随公益林的变化而变化，但当前，生态公益林的补偿与日常管理未能完全接轨，动态监测也未能完全到位，导致生态公益林的补偿不能及时调整。

三、扬州生态公益林补偿机制存在问题的原因分析

（一）公益林规划成果落后

现有生态公益林规划和区划小班仍是沿用2004年的规划落界成果，2004年，一方面由于公益林界定由林业主管部门牵头开展，在此期间与国土、规划等部门的沟通协调不够，会办机制也不完善，导致规划界定的生态公益林位置存在不合理之处，存在与基本农田、一般耕地、水利用地、建设用地等重叠的区域。另一方面由于当时调查技术相对落后，界定的生态公益林在图斑面积和具体图斑勾绘上存在一定误差，导致区划界定的公益林面积不够准确。这些基础数据上的问题给公益林补偿机制的建立带来一定的不利影响。

（二）补偿主体单一

公益林补偿标准偏低，这与政府作为单一投入主体是相关的，政府财政具备一定的局限性，受财政收入的影响，不同地区对生态公益林标准的制定就不尽相同，如果补偿标准设定较高，则政府财政收入低的地区财政压力就较大。从省内来看，生态公益林补偿标准较高的均为省内经济较强、财政收入较高的地区。同时，财政资金的支出和使用是必然需要满足一定程序并且要严格监管，防止出现一些不规范使用甚至违规使用补偿资金的行为，保证生态公益林补偿资金能够真正地促进生态公益林的建设和保护，达到资金绩效目标。

（三）信息化应用不够

从当前信息化发展的水平看，生态公益林的界定、生长、变化和调整等基础信息以及公益林补偿范围、补偿标准等动态调整信息是能够实现互融互通的，但就现状来看，生态公益林的营造、抚育等经营行为与生态公益林的采伐、占用、调整等管理行为由林业主管部门负责，但都存在分条线管理情况。经营管理都有不同的管理平台，未形成一体化体系。补偿资金的设立和下达则由财政主管部门负责，不同部门间信息共享机制不够健全，生态公益林补偿的动态调整就很难满足时效性。

（四）公益林动态监测不到位

当前公益林补偿形式也呈现单一性特征，由基础信息可以看出，扬州市生态公益林蓄积量上有所不同，同时，公益林的树种结构、林下植被覆盖度等情况也是不尽相同的，同时随着公益林的生长，其蓄积量等各项植被也会产生变化，公益林所发挥的生态效益也就处于动态变化中，想要制定科学的动态补偿机制，就需要有一套成熟的动态监测机制作为保证，但目前还未能实现这种程度上的动态监测。

四、完善公益林补偿机制建议

（一）更新公益林区划界定成果

生态公益林补偿机制的建立和完善，首先需要一套科学系统的生态公益林界定基础数据。2018年国家启动机构改革，扬州市将国土、林业、规划部门合为一体，形成“山水林田湖草”齐抓共管的自然资源系统。这给生态公益林的合理区划带来了一个新的契机，应充分利用最新地理信息系统与最新遥感影像成果，充分结合即将完成的国土三调及国土空间规划成果，开展新一轮的现状调查，对原先的生态公益林界定成果进行一次系统的更新，确保生态公益林真正落在“林地”上，保证更新过的生态公益林数据具备准确性和有效性。

（二）完善投入和使用机制

一方面，需要建立多元化的生态补偿投入机制，实现投入主体的多元化是完善生态公益林补偿机制的必要条件，政府投入的单一性决定了补偿标准很大程度上依赖于政府的财政状况，其定价方式也就相对单一，从扬州市财政收入状况看，扩大补偿范围、提高公益林补偿标准所带来的财政负担较大，短期内很难实现。因此要让生态公益林的建设和保护从政府行为逐渐过渡到政府、社会及公众的一体化行为，从市场领域、公益领域、金融领域等多方面提供投入渠道，才能保证补偿资金的标准得以提升。另一方面，需要改革补偿资金管理办法，生态补偿的初衷是纳入公益林管理后，对林木经营者造成的经济损失进行生态补偿，当前过多地使用限制给林木经营者的资金使用带来不利影响，容易降低林木经营者的积极性，因此需要进一步改革资金管理办法，使补偿资金的领取与使用更加简便可行，做到真正意义上的生态补偿。

（三）加强动态监测

生态公益林动态监测的不足一定程度上影响了生态公益林补偿机制的完善。一是要及时调整变更，通过档案处理、遥感监测等手段及时掌握生态公益林的消长和变化情况，并及时变更到位。二是要开展精细化调查，根据生态公益林立地条件、树种、生长年限的不同，测算其郁闭度、蓄积量、腐质层厚度以及其附属的生物多样性等指标，获取基础数据，以此核算不同林分发挥的生态效益程度。三是开展年度监测。根据自然生长、森林抚育、病虫害等因子变化，开展每年度的生态效益动态监测，以科学的监测体系为支撑，不断完善并最终实现科学的补偿机制。

（四）建立生态公益林信息化平台

解决现有生态公益林从建设、使用到资金下达的脱节情况，需要政府各主管部门充分发挥职能，应用现代科学技术手段，依托地理信息系统开发建立生态公益林信息一体化平台。通过该信息化平台，既能够反映现有生态公益林的区位、面积等基础情况，又能够及时反映生长变化、森林经营等公益林发展情况。同时，生态公益林补偿资金也能在此平台落实到每一处小班地块上，并根据公益林的动态变化数据动态调整。

生态公益林补偿机制的建立，在一段时期内对于生态公益林的建设和保护起到了积极作用，促进了生态公益林生态效益的提高。但随着社会经济的发展，现有生态公益林补偿机制呈现出补偿范围不足、补偿标准偏低、补偿资金使用难度大以及动态调整不到位等诸多问题，这与生态公益林的规划不科学、监测不到位、信息化应用不足以及投入主体单一等因素息息相关。因此，保证生态公益林的健康可持续发展就需要多措并举，通过更新完善公益林区划成果、完善投入和使用机制、加强动态监测以及建立生态公益林信息化平台等多方面措施持续完善生态公益林补偿机制。