浅析预算绩效管理全过程链条构建

卢山

摘 要：《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国预算法实施条例》实施以来，预算绩效管理作为预算管理的一个重要组成部分，贯穿预算执行全过程，全面推进预算绩效管理工作已成为深化财税改革的重要举措。随着预算绩效管理工作的逐步实施，一些问题也开始暴露出来。针对绩效管理过程中遇到问题较多的全过程管理链条建设进行分析，提出具体的构建建议，以期促进绩效管理的逐步推广。

关键词：预算绩效管理;绩效目标;绩效评价指标;评价标准

中图分类号：F812.3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）28-0116-03

全面实施预算绩效管理是中共中央、国务院对推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，是推动党中央、国务院重大方针政策落地见效的重要保障。自2018年中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《实施意见》）出台以来，各级政府、财政部门、预算单位高度重视预算绩效管理工作，逐步建立全方位管理格局、全过程管理链条、全覆盖管理的预算绩效管理体系，在实施过程中取得了一些成就，也遇到了一些问题。基于此，本文主要集中在全过程管理链条构建方面进行一些探讨。

一、全过程预算绩效管理链条的内容

政府预算绩效管理建设目标是建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。经过财政部门的努力和预算单位的配合，目前我国预算绩效管理体系已经涵盖所有政策和项目收支预算以及部门和单位整体收支预算，已基本构建起全方位预算绩效管理格局。绩效管理已实现涵盖“四本”预算资金（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算），涉及预算资金的政府投资基金、政府和社会资本合作、政府采购、政府购买、政府债券项目也纳入到绩效管理中来，基本实现全覆盖的预算绩效管理体系。现阶段遇到问题较多的是关于全过程预算绩效体系的构建。

构建全过程预算绩效管理链条是指要逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理链条。全过程链条包括建立事前绩效评估机制、强化绩效目标管理、做好绩效运行监控，以及开展绩效评价和结果应用等内容。

（一）建立事前绩效评估机制

各部门、各单位应结合预算评审、项目审批等项目申报管理工作，对新出台重大政策以及项目开展事前绩效评估。事前评估相对于整体绩效评估，更加侧重于论证项目政策立项的必要性、投入的经济性、绩效目标的合理性、实施方案的可行性、筹资的合规性等问题，解决“该不该干，计划怎样干”的问题，事前绩效评估将成为申请项目预算的必要要件。如果一个项目在技术上已经落后，在实施方案上已经存在更好的替代方案，在事前审批过程中就应该提出建议调整方案或者予以核减的建议，如果一个项目在技术路线上存在重大不确定性，应先进行项目预研，取得一定技术积累和进展后，再申请项目资金，可以有效避免无效或低效投资。

（二）强化绩效目标管理

绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果。绩效目标的设置应至少包括产出、成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等方面指标，指标设定需要指向明确、可量化、可取得、可考核并与项目相匹配。绩效目标的设定要符合国民经济和社会发展规划、部门履职职能等要求，并与相应的预算支出内容、范围、方向、效果等紧密相关;从产出、效益、满意度等方面进行细化，尽量进行定量描述;采用定性描述的也应具有可衡量性;目标设定要科学合理，不奇高不奇低，是符合客观实际的，经过努力可以在一定期限达成的。

做好绩效目标管理，设定好绩效考核目标体系，才能为做好绩效运行监控提供抓手，才能为绩效评价做好准备，为提高财政资金使用效率和效果提供衡量标尺。

（三）做好绩效运行监控

各单位、各部门应对项目绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，尤其是对社会关注度高、影响力大的重点政策、项目实施财政绩效监控，重点监控项目目标偏离情况和风险控制情况，及时对问题严重的项目暂缓或停止预算拨款，并督促及时整改，落实整改措施，提前发现问题、解决问题。在项目、政策执行中发现问题，及时纠正、及时调整、及时止损、控制风险，确保绩效目标如期保质保量实现。

对于重大项目、政策实行绩效运行监控，在项目实施期内展开绩效监控，重点分析项目实施过程中是否偏离项目目标、是否存在无法完成的风险、是否存在严重超出预算风险。分析目标偏离情况：如果是因为发现更新更好的方法，向好的方向偏离的可以调整项目绩效目标;如果是项目进行中由于不可抗力原因發生偏离，可以分析原因，判断是否继续进行项目或是终止，是否采取调整项目绩效目标、预算等措施;如果是项目实施单位原因导致项目偏离目标，需要实施单位整改的，实施单位整改后判断是否继续实施，不断监控，及时控制风险。

（四）开展绩效评价和结果应用

各单位、各部门可以通过单位自评和外部评价相结合的方式，对政策、项目、对部门整体进行预算执行情况、项目实施效果等展开绩效评价，评价结果报送本级财政部门。财政部门建立健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，做到“花钱必问效”“无效必问责”。

各级财政部门已经建立重大政策、项目预算绩效评价机制，并将其纳入部门决算报告体系中，目前正在逐步开展部门整体绩效评价。财政部门已出台《从事绩效评价第三方机构监督管理办法》，为引入第三方机构参与绩效评价提供了抓手。

二、构建全过程预算绩效管理链条目前的主要难题

随着2018年9月中共中央国务院《实施意见》的发布执行，经过三年多的建设，绩效管理的作用逐渐被社会公众所关注和认可，财政绩效管理初步建成部门、单位、政策和项目全方位预算绩效管理格局和“四本”预算全覆盖的绩效管理体系，逐步建立全过程预算绩效管理链条。在建设全过程预算绩效管理链条的过程中，遇到了以下几方面的问题。

（一）绩效评价指标的内容制定不科学

绩效目标管理首先就是要建立一系列的绩效评价指标，怎样设立绩效评价指标体系就成为亟待解决的问题。绩效评价指标设立其实并不难，一个项目设立10个、100个甚至1 000个指标都可以，但是这些指标与项目绩效目标的相关程度有多大，哪些是直接反映履职能力和项目效果的，哪些是间接反映的，反映程度有多大，哪些指标是红线指标，哪些指标是底线指标都应明确，指标的设置还要考虑到成本因素，如要易于取得等等。目前很多项目绩效目标是财务人员代编的，绩效目标的相关性较差，指标比较单一;一些项目目标虽然是项目负责人编制的，但由于自身本位主义影响，导致指标设置较低，留有较大余地，导致绩效考核结果不客观。如何建立一个体现“SMART”原则的科学合理的指标体系，目前正处于积极探索、逐步积累的过程中。

（二）绩效指标考核标准难以确定

绩效评价指标建立后，也不能说已经解决了评价问题，指标建立了，但评价标准是多少？就像考试题出了，答案是什么？分值为多少？例如，扶贫资金满意度指标是95%以上满意算考核合格，还是100%满意算考核合格？基本医疗保险覆盖率是90%合格，还是95%合格？满意度指标占总指标的比例为多少合适？相较于指标的制定，评价标准和权重的制定更为艰难。如何建立一个共性绩效指标结合个性绩效指标（分行业、分领域）的指标体系和评价标准？如何确定哪些指标为核心指标？这项工作仅依靠财政部门恐怕很难实现。

（三）绩效考核结果未得到充分应用

目前绩效考核结果未能发挥出真正的作用，应用不够充分。财政部门没有压实各部门、各单位在绩效管理中的责任，绩效自评得分普遍偏高，自评结果可信度不高;评价结果与预算安排挂钩关系不明确，预算绩效考核评分与预算安排相关性不明确;反馈整改意见建议落实不到位，尤其一些重点项目，即使整改不到位，也无法调整政策，也不能调减预算安排，也不明确项目负责单位和负责人的责任;绩效考核结果不能得到充分应用，这将会导致绩效管理工作得不到重视，从而导致绩效管理工作整体推进不尽如人意，责任不落实到人，绩效管理工作形同虚设。

（四）绩效管理工作职责不清晰

在实际工作中，由于财政预算管理系统一般由单位或部门财务部门负责，导致预算单位主要负责人惯性认为“财政”要求“绩效管理”也由财务部门负责，因而在实际工作中很多项目绩效目标是财务人员编制的，大多数绩效自评也是财务人员完成的。简单地将绩效目标编制、绩效目标监控、自评等专业性工作归口于财务人员，会导致指标设置不科学、相关性差等问题，会弱化绩效管理的实施效果。

三、构建全过程预算绩效管理链条的建议

（一）明确责任体系

权责不明确工作将很难落实和取得成绩。对于绩效管理工作而言，项目负责人对项目预算绩效工作负责，实行重大项目的责任人对项目绩效实行终身责任追究制，单位、部门主要负责人对本单位本部门预算绩效负责。因此，无论是项目绩效还是单位绩效管理都不仅是财务部门的责任，绩效目标和项目实施的责任主体是一致的，“谁申请资金，谁设定目标”，财务部门仅仅是财政系统的使用管理部门。项目申报时项目负责人不但要对项目预算负责，同时要对项目绩效目标负责，上报预算的同时上报项目绩效目标。“谁分配资金，谁审批目标”，财政部门分配资金的由财政部门审批目标，其他部門分配资金的由各自部门审批目标，财政和部门要明确职责，指定专业人员进行绩效目标审核，绩效目标审核是部门预算审核的有机组成部门，财务部门要对目标的完整性、相关性、适当性、可行性进行审核，不合格的要进行整改、完善，直至审核合格后方可进入预算编审流程。“谁批复预算，谁批复目标”，各级财政在批复预算同时批复绩效目标，因此调整绩效目标也应按照调整预算相关程序进行，绩效目标一经批复不得随意调整。“谁支配资金，谁自评绩效”，项目负责人年度终了进行项目绩效自评工作，形成项目自评报告，对报告真实性负责。

（二）建立评价指标体系

绩效指标是绩效目标的细化和量化描述，把抽象绩效目标分解为一系列反映目标的具象的可量化的可考核的指标，从而进行评价考核分析。绩效评价指标是把抽象的绩效目标与具体工作成果连接起来的桥梁，让评价变成可能。

如何建立一个指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配的指标体系，仅仅依靠财政部门力量是不够的。绩效评价指标分为共性绩效指标和个性绩效指标，对于共性绩效指标建议由财政部门牵头，部门与预算单位配合，可以适度引进各领域专家、学者等绩效评价第三方，不断讨论、修改，形成一个不断改进的绩效评价共性指标体系，以指导、引导各单位、各部门的绩效管理工作。对于个性绩效指标，则由各单位、各部门应针对自身履职特点、项目特征设定个性指标，适用于不同部门或项目的绩效管理评价，报财政部门进行审核，解决部门、单位 “实然”与财政、政府“应然”的差距问题。由于所站角度不同，部门和单位对于自身和项目的定位与认知与政府、财政对其定位与认知可能会产生差异，对同一项目实施得效果评价可能截然相反。例如，某科研项目，项目组认为该项目属于其他研制内容的子项，未指定具体目标，各年度目标均为根据主管单位下发的年度研制任务确定，如完成两轮系统联合试车，通过？菖？菖实验，达到？菖？菖结果这样的目标。而财政认为该项目的目标应为带动国内相关行业发展，形成设计、试验、研制和客服体系，完成该？菖？菖研制。很明显单位“实然”与财政“应然”差距还是很大的，这就需要单位与财政部门充分沟通，正确确认绩效目标。在整个指标体系中，要考虑成本效益原则，适当选取几个核心指标，赋予指标科学合理的权重分值，明确评价标准，建立评价指标体系。

（三）解决考核结果运用问题

绩效管理工作面临的最大的问题就是考核结果运用的问题。《实施意见》中规定，“健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用。”但是怎样运用未与说明。民生项目、国防项目等必须投入的项目即使预算绩效考核评价分值很低，资金使用低效无效，也不能予以消减或者取消;项目执行周期很长的项目、科研项目，年度或中期绩效考核可能评分较低，但不能认为项目效果就差，这样的项目如何与预算挂钩;有些项目绩效评价得分很好，但由于项目绩效目标定立时过低或技术已过时，这样的项目也不应予以优先保障甚至可能取消;有些基础科研研究项目，失败也是一种成果。因此，应细化绩效评价结果应用，不能一刀切。绩效管理监督问责机制怎样建立，怎样落实到项目负责人有待进一步探索。

（四）解决制度保障问题

各单位、各部门要加强对本单位本部门预算绩效管理的组织领导工作，配备具有相应能力的人员实施绩效管理工作;制定预算绩效管理制度和实施细则，健全绩效管理制度建设;建立专家咨询机制，提高绩效管理水平：加快预算绩效管理信息化建设，打破“信息孤岛”利用信息手段建设绩效管理;采取各类保障措施保证预算绩效管理工作的有序进行。

自2018年《实施意见》出台以来，地方预算绩效管理制度和组织体系初步建成，截至2021年初已有31个省份出台了相关制度以贯彻实施意见，北京、上海、广东、浙江等地方正在试点实施预算绩效管理，我国预算绩效管理已经取得显著成效，在实施过程中也暴露出一些问题，通过财政、部门、预算单位、专家学者以及其他第三方等通力协作，不断解决问题，逐步建立以“结果为导向”的预算绩效管理体系，提升财政资金配置效率和使用效率，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。

参考文献：

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[2]  胡亚菊.行政事业单位如何加强预算绩效管理[J].中外企业家，2017，（11）.

[3]  粟小聪.探析我国行政事业单位的绩效管理[J].财经界：学术版，2009，（9）.

[责任编辑 马 学]