新形势下对基层央行大型维修改造项目的审计探析

刘栋

摘 要：大型维修改造项目是基层央行内部审计监督的一项重要内容，随着2020年5月7日《中国人民银行大型维修改造项目管理办法》（以下简称《办法》）的出台，大型维修改造项目出现了不少新特点与新情况。在此背景下，立足基层央行大型维修改造项目发展的新形势，以审计实践视角为切入点，从审计常用方法、关注重点及发展建议三个维度进行探析，以期对基层央行大型维修改造项目审计实务工作有所帮助。

关键词：新形势;基层央行;大型维修改造项目;审计

中图分类号：F239        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）28-0092-03

一、针对大型维修改造项目常用的审计方法

（一）调阅档案资料

調阅档案资料是开展大型维修改造项目审计的常见方法。基层央行的大型维修改造项目档案资料主要包括被审计单位制定的维修改造内控制度、岗位职责及分工、基建领导小组会议纪要、项目立项审批资料、招投标采购档案资料、设计、施工及监理档案资料，项目验收及竣工决算相关档案资料等。通过调阅档案资料，审计人员可以还原整个项目的具体过程，从而发现审计重点和疑点。

（二）开展数据分析

在大型维修改造审计项目中运用数据思维有助于提高审计发现的质量和效率，如重点对可行性研究报告、时间进度数据、财务预算数据进行统计分析，挖掘数据背后的原因。一是将可行性研究报告中的工程时间进度与项目立项后的实际进度情况进行对比，分析差异原因。二是对相关领导小组会议纪要进行梳理，统计具体决策及上报党委会或行办会次数，为组织管理分析提供数据支持。三是对可行性研究中的财务数据与项目实际财务数据进行对比分析。

（三）进行多方座谈

大型维修改造项目涉及的利益主体多，为充分了解情况，可以采用座谈会的方式，邀请编制可行性研究报告的单位、项目招标代理单位、项目施工单位、项目监理单位、项目管理单位、基建办等多个不同主体进行座谈。通过座谈听取各方面的意见，结合调阅档案资料及数据分析进行综合分析研判。需要注意的是，座谈会可以视具体情况邀请多方利益主体一起参加或者采用一对一的形式进行。

（四）深入工地走访

一般情况下，大型维修改造审计项目是在工程竣工验收后开展的，在这种情况下不存在深入工地走访的情况，但是也有部分审计项目是在工程尚未完工时开展的。对于尚未完工的项目，审计人员应深入施工现场，对工程进展情况进行实地了解。一是实地了解工地施工状况与可行性研究报告之间的契合程度。二是通过察看施工现场的安全生产情况，发现组织管理中存在的薄弱环节。三是通过调阅书面资料进行比对，验证相关资料的真实性。四是通过现场与施工人员的交谈，听取一线工人对工程项目的看法。

二、对大型维修改造项目的审计关注的重点

（一）从源头入手关注可行性研究

可行性研究是大型维修改造项目的源头，如果可行性研究没有做好，会对后续的项目进展产生诸多不利影响。新出台的《办法》中，明确提出了项目申报所需要提供的材料。项目可行性研究报告、项目建议书或项目前期论证报告，包括项目的必要性、可行性、拟实施方案的合理性及经济性等。在审计实践中，会发现某些大型维修改造项目可行性研究报告的实施进度计划与实际差异较大。例如A行可行性研究报告中项目工程从前期准备到竣工验收的全部建设期预计为12个月，根据A行报送的《基建维修项目工程进度统计表》，该行实际维修改造工程已实施19个月，但仅完成项目50%的进度。经过分析，审计人员发现导致工程项目进展缓慢的一个重要原因是当时的可行性研究风险分析不到位。一是未考虑历史遗留违章建筑风险因素。可行性研究在风险分析部分未考虑A行两处历史遗留下来的违章建筑因素，导致后期为解决该合规性问题投入大量时间和精力，在一定程度上延缓了整个工程的进度。二是未考虑抗震设计规范政策调整风险因素。《建筑抗震设计规范》GB50011-2010（2016版）自2016年8月1日起实施，A行所在城市新建建筑公共设施抗震等级从六级提升到七级。建筑抗震等级的调整对工程造价加固部分影响很大，但是A行报送的可行性研究报告并未考虑抗震等级调整的政策，导致后期因需符合当地抗震等级调整政策要求出现了资金缺口，从而延缓了工程进度。

（二）从组织管理入手关注内部治理效能

对于大型维修改造项目而言，组织机构健全、职责边界清晰、人员分工明确，有助于发挥治理效能，提高工作效率，反之则会出现推诿扯皮，效率低下，效能不彰的情况。以B行为例，审计人员以组织管理为切入点，发现在内部治理效能方面存在不少问题。一是基建项目管理办公室成立不及时。B行自大型维修改造项目批复后，未及时成立维修改造项目管理办公室，时间间隔长达57天，造成在此期间没有专门人员负责项目具体工作的情况。二是基建项目管理办公室人员分工不明确。B行虽然制定了基建项目管理办公室主任职责和基建项目管理办公室工作人员职责，但是未制定具体到人的岗位分工表，存在人员分工不明确的问题。经统计，项目开展期间基建项目管理办公室工作日志共记录具体事宜206次，其中基建项目管理办公室主任出现187次，两名副主任分别出现8次和5次;三名成员分别出现175次、18次、2次，从统计数字中可以看出，人员之间存在分工失衡现象。三是基建领导小组会议纪要缺少明确议题，个别参会人员名单与实际情况不符。B行基建领导小组会议纪要未按照一事一议的形式进行记录，缺少明确议题和具体审议内容，抽查发现存在参会人员名单在考勤表中显示在外省出差的情况。

（三）从施工现场入手关注安全生产

安全生产是当前央行总分行高度关注的重要事项，在大型维修改造项目中，不仅要关注安全生产相关的制度建设、应急预案及惩罚措施，更要深入施工现场，实地审计安全生产情况。以C行为例，审计人员深入施工现场，发现存在工地高层临边悬空处未设置安全防护栏和在施工电梯内私接线路给电瓶车充电的现象。未设置安全防护栏、电瓶车在施工电梯内充电均存在安全风险隐患，究其原因，一是部分施工人员安全意识淡薄，未按照施工安全管理的规定进行施工作业。二是内部监督检查不到位，施工安全检查效果不明显。鉴于工程尚未完工，审计人员就发现问题并及时提示C行应督促施工单位加强安全教育，同时会同项目管理、监理及施工方加强安全检查，对检查发现的问题，要在一定范围内进行通报，并建立责任追究机制，确保安全生产落实到位。

（四）从涉密项目入手关注保密管理

基层央行大型维修改造项目不少因为涉及发行库，可能会存在涉密项目，但是往往会存在重定密、轻管理，招投标前定密、建设过程不保密的问题。因此，对于涉密项目，一定要对整个项目建设过程中的保密管理情况进行关注。以D行为例，审计人员紧盯涉密项目的保密管理情况。一是发现未明确保密期限和知悉范围。D行维修改造项目因属于涉密项目采取邀请招标方式，但在相关档案资料（如工程立项报告、工程图纸、施工方案等）均未明确保密期限和知悉范围。不符合《中国人民银行保密委员会关于印发〈中国人民银行国家秘密定密管理暂行规定〉的通知》第24条“单位对所产生的国家秘密事项有定密权的，应当依法确定密级、保密期限和知悉范围。没有定密权的，应当先行采取保密措施，并立即报请有定密权的上级单位确定。没有上级单位的，应当立即提请有相应定密权限的业务主管部门或保密行政管理部门确定”的规定。二是未明确相关保密管理措施。D行未就涉密项目成立专门机构、制定保密管理方案、与相关主体签订保密协议及涉密采购合同等，也未按保密管理要求保管相关资料，不符合《涉密政府采购管理暂行办法》的相关要求。

（五）从材料检测入手关注工程质量

对于大型维修改造项目，施工材料的质量对整个工程质量起着非常重要的作用。以往的审计对材料检测的关注较少，存在一定风险。以E行为例，审计人员通过调阅施工日志和部分入场材料记录，发现一是存在部分重要材料先施工后送检的情况。根据《施工日志》记录，E行办公楼维修改造项目中的卫生间水管安装已经完成，但是水管管材的检测报告日期迟于安装完成日期，存在先施工后送检的情况。二是发现监理公司履职不到位。E行聘请的监理公司虽然发现进入工地的角钢、方管及龙骨材料在未收到第三方检测报告就已用于工程施工的情况，但仍配合施工单位在《工程材料、构配件、设备进场使用报审表》上签字，未发挥监理公司的监督职责。角钢、方管、龙骨均属于维修改造工程中的重要材料，其质量的高低对于整个工程的质量安全具有重要影响，按规定应先经过第三方检测机构确认合格后才可以用于工程施工。因监理工作专业性较强，监理单位作为受托方，应运用专业知识切实履行好对施工单位的监理职责，确保工程质量安全。E行为委托方，应当加强对监理单位的监督管理，防范监理单位不作为、乱作为的情况。

（六）从项目评审入手关注招投标管理

大型维修改造项目的一个重要环节就是采购管理，其中的核心在于招投标管理。在审计过程中，紧盯项目评审，可以发现招投标环节中存在的问题。以F行为例，一是发现评审前保证金超时交纳的单位参与投标且中标。某公司晚于招标文件约定12个小时交纳投标保证金，但仍参与投标，且最终中标，不符合《投标人须知》。二是发现评审报名资料审核不严。在F行的某大型维修改造施工单位采购项目中，中标单位报名资料缺少《投标邀请书》中要求的申请书（含联系人电话、传真号码）、有效的企业营业执照副本、资质证书、安全生产许可证复印件、法人身份证复印件等资料。三是发现个别招标代理公司选取评标专家重复率较高。在F行的13个由招标代理公司负责的采购项目中，有3名评标专家重复出现12次，重复率较高，未体现在评审专家库中随机抽取评审专家的规定。

（七）从资金收支入手关注财务管理

在大型维修改造项目中，财务管理历来是各类检查的重点，其中的重中之重是资金收支管理。在实际审计中，应当重点从资金收支入手关注大型维修改造项目的财务管理情况。以G行为例，在审计中发现一是未收取项目管理公司的合同履约保证金。二是工程款项支付审核不严，支付工程进度款项证明资料中缺少详细报价书、工程进度单等资料，不符合合同专用条款中关于进度款支付的约定。履约保证金是项目管理公司履行合同义务的保证，如果项目管理公司不能全面、适当履行合同义务，则基层央行有权从履约保证金中扣除所遭受的损失。对工程进度款项的支付审核是把控工程投资控制的重要关口，应严格根据合同约定，对付款资料的全面性和真实性进行审核，防范出现因审核不严引发的财务风险。

三、对大型维修改造项目审计发展的建议

（一）加强审计人才培养

大型维修改造项目审计是基层央行内部审计的一个难点。尤其是对于金额较大的大型维修改造项目而言，由于专业性强、程序复杂，工期较长，往往也是领导关心、群众关注的焦点。而《办法》的出台，又对大型维修改造项目提出了许多新的要求。在这种情况下，必须加强对审计人员的培养。一是通过培训加强理论基础。通过央行网院、远程培训平台、内审业务培训班、内审工作简报等多种载体，介绍新形势下大型维修改造项目的相关要求，提高审计人员的知识储备和理论基础。二是通过实战提高审计能力。通过交叉审计、抽调审计等方式实地开展大型维修改造审计项目，让审计人员在实战中发现问题、解决问题，从而提高审计业务能力。

（二）提高审计项目质量

《办法》提出总行及副省级城市中心支行以上分支机构具有委派有资质的中介机构对大型维修改造项目进行竣工结（决）算的职责，在外部第三方审计的介入下，基层央行内部审计应当注意提高自身审计项目的质量。一是要明确审计的重点。不同于外部第三方审计主要聚焦竣工结（决）算审计方面，内部审计的审计范围和内涵都更加广泛，从制度建设、内部控制、组织治理到采购管理、施工管理等，都是审计的对象。应当树立风险导向的理念，在审计中紧盯风险点和管理控制的薄弱环节。二是要提高审计的质量。加强对审计质量的管理，提高审计的高度，拓展审计的深度，加大审计的力度，真正揭示大型维修改造项目中存在的风险隐患，通过审理、复核等方式，切实提高审计项目的质量。

（三）加强审计成果运用

对大型维修改造项目开展内部审计不是为了查找问题，而是为了促进项目规范安全开展。因此，要加强审计成果运用，督促审计发现问题的整改落实。一是通过发送审计建议书、风险提示书促进被审计部门规范履职。例如对于施工安全的风险提示，应从源头注意加强安全生产意识教育，建立责任追究机制，确保严格执行制度，防止在维修改造过程中发生安全事故。二是通过设立问题台账，建立整改销号机制，加强跟踪审计力度，督促被审计部门积极整改。三是加大问责力度，起到震慑作用。对于审计发现的问题，进行深入剖析，对于因履职不到位而造成的问题，该通报的通报，该问责的问责，起到审计一个，规范一片的作用。

参考文献：

[1]  林永军.关于央行基建标准化管理的思考[J].金融纵横，2018，（1）：11-14.

[2]  劉栋.审计视角下基层央行基建维修项目财务管理中存在的问题及对策[J].时代金融，2018，（6）：30-35.

[3]  陆静.基层央行维修改造工程管理的风险及审计对策[J].管理观察，2018，（26）：178-179.

[责任编辑 马 学]