深度剖析我国34个省级行政区的新发传染病预防控制能力

李程跃，施培武，沈群红，张朝阳，陈 政，蒲 川，徐凌忠，胡 志，马安宁，龚朝晖，徐天强1，王磐石1，汪 华1，郝 超1，皇甫慧慧，俞沁雯，周庆誉，郝 模

(1.复旦大学卫生发展战略研究中心，上海 200032；2.浙江省医学科学院，浙江 杭州 310012；3.清华大学公共管理学院，北京 100084；4.国家卫生健康委员会项目资金监管服务中心，北京 100044；5.中华预防医学会公共卫生管理分会基层公共卫生管理学组，上海 201800；6.重庆医科大学公共卫生与管理学院，重庆 400016；7.山东大学公共卫生学院，山东 济南 250012；8.安徽医科大学，安徽 合肥 230032；9.济宁医学院，山东 济宁 272067；10.致公党中央医药卫生专业委员会，北京 100011；11.上海卫生健康委员会监督所，上海 200031；12.上海市卫生健康委员会，上海 200031；13.江苏省预防医学会，江苏 南京 210009；14.常州市疾病预防控制中心，江苏 常州 213003；15.健康风险预警治理协同创新中心，上海 200032)

2019年底，一场突如其来的新冠肺炎疫情让人类社会再一次陷入困厄，也让全世界的目光别无选择地再次聚焦在了公共卫生。在过去50年中，全球新发埃博拉、新冠肺炎等52种传染病，我国有29种，平均1～2年一种。新发传染病的发生与流行，考验着各个国家(地区)的新发传染病预防控制能力[1，2]。一个国家(地区)新发传染病预防控制能力的高低将很大程度上决定其能否有效应对疾病发生或流行的风险，确保公众健康安全[1，2]，稍有不慎将严重危害国民健康、社会稳定、国家安全。当前，全国34个省级行政区(包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区)的能力究竟如何，备受关注。围绕新发传染病预防控制能力有针对部分地区的评价研究，但从全国范围进行系统评价的尚未见报道。本文旨在依据课题组构建的适宜公共健康体系评价标准[3]和动态信息收集平台，系统评估我国34个省级行政区常态下新发传染病预防控制能力的基本状况，深度剖析既有的优势与存在的短板，为各地完善新发传染病预防控制能力提供科学依据。

1 资料与方法

1.1 适宜公共健康体系评价标准

课题组依据健康系统宏观模型，论证并明确了适宜公共健康体系应具备8个要素和63个定位，并构建了相应的评价标准，包括一级指标8个、二级指标31个以及三级指标44个，各方认可程度94.1%～100.0%[4，5]。83个评价指标的量化计算过程与思路参见课题组前期发表的系列文章[6-15]。

1.2 资料收集方法

围绕适宜公共健康体系评价标准的8个要素83个指标，主要收集以下3类资料。

①政府公开发布的各类政策文件：通过政府/业务主管部门/专业机构等官方网站、法律及规范性文件汇总网站等多种途径，系统收集34个省级行政区所有涉及传染病预防控制工作相关的政策文件(如法律法规、规划、实施方案、规范、指南等)，据此可获得社会环境支撑、组织体系、管理运行、功能服务、关注公众需要等要素的指标值。

②公开发布的信息与报告：通过政府/业务主管部门/专业机构等官方网站，系统收集34个省级行政区传染病预防控制相关的白皮书、蓝皮书、绿皮书、报告、公报、统计报表、新闻等信息资料。

③研究文献：以“中国知网(CNKI)”和“Web of Science”作为中、英文文献检索平台，系统收集涉及34个省级行政区传染病预防控制的资源配置、服务公平性、监测信息利用等方面的研究文献与学位论文。基于第2类和第3类资料的整理与分析，可计算资源配置、把握公众需要、把控健康风险因素、社会环境支撑等要素的指标值。

为确保数据收集和摘录的一致性，课题组采用不同成员分别阅读和摘录同一批政策文件的方式进行重复测量，8个要素重测信度的区间值为0.829～0.997，表明收集的资料具有较高的可信度。

1.3 数据分析方法

所有资料使用Excel 2010进行摘录、整理并建立数据库；运用SPSS 16.0进行分析，主要包括描述性分析、聚类分析。

依据评价模型量化评估得到的各指标适宜程度值与现实标杆进行比较后获得适宜度评分(满分为1000分)，据此系统评价34个省级行政区新发传染病的预防控制能力。形成的排行榜包括反映2002年以来适宜度进步幅度的“进步榜”和反映2019年适宜度水平的“现状榜”。

2 结果

2.1 34个省级行政区新发传染病预防控制能力整体水平分析

表1是我国34个省级行政区新发传染病预防控制能力的适宜度评分现状及提升幅度的排行榜。从现状榜可见，2019年我国34个省级行政区适宜度评分平均766.0分(满分1000分)，有29个地区评分超过700分(约占85%)；上海、北京、台湾位居前3位，适宜度评分超过900分；山东、浙江位居第4、5位，评分超过800分。聚类分析显示，第一集团包含3个地区，平均评分944.4分，分别是上海、北京和台湾；第二集团包含山东、浙江、安徽等10个地区，平均评分808.5分；第三集团包括四川、广西等16个地区，平均评分737.7分，其中湖北列第29位；近期进行疾病预防控制机构改革的辽宁，评分仅652.4分，列倒数第2。以上结果提示，新发传染病预防控制能力相对较高，不同地区间相对均衡；湖北的整体水平处于中等偏后。

从进步榜看，2002年以来各地区均有明显改善，整体提升了187.8%，其中西藏、甘肃的增幅分别达到366.0%、302.7%，位列前2位。湖北提升幅度为178.0%，位列第14位。总体上17年来各地稳步、快速增长。

聚焦现状榜和进步榜排位均靠前的地区，山东、宁夏、四川、云南、上海、安徽、陕西、浙江等地属于增幅大且现有适宜度水平较高的8个省份，通过高速发展，新发传染病预防控制能力取得相对领先优势。上述地区“又好又快”的经验值得学习和借鉴。

2.2 34个省级行政区新发传染病预防控制不同要素的状况分析

8要素的适宜度评分及提升幅度如表2所示，主要表现为：社会环境支撑中法律规制体系的健全程度最高，适宜度842.3分，主要是“法律-法规/地方性规章-规范性文件”的框架基本完备(完备程度765.2分)，明确规定了传染病预防控制的地位和目标，清晰界定了各方的权责关系(地位法定程度1000分)。然而，刚性约束方面与适宜标准仍有26.6%的差距。以上结果表明，我国新发传染病预防控制已具备了依法防疫的法律基础，但刚性约束不足，这意味着有法必依难以落地。

表2 2019年我国34个省级行政区和湖北省新发传染病预防控制8要素适宜度评分状况

把控新发传染病风险的程度属于提升较快且现状较好的要素，适宜度平均678.2分，较2002年提升了204.7%，主要得益于完善了传染病监测网络(完备程度1000分)，逐步建立了传染病信息定期发布制度，也带动了动态把握公众健康需要的能力提升了399.6%。然而风险预测与预警、风险防控的作用几乎没有发挥(开展程度仅17.8分)。可见，我国疾病风险监测虽已具备了基本的硬件基础，但如何消灭“僵尸信息”、及时预测预警、支撑科学决策仍是需要重点改进的方向。

34个省级行政区新发传染病预防控制的组织体系较为完善，适宜度评分628.0分。其中，覆盖政府、专业机构、其他相关部门的组织架构基本建立(健全程度932.0分)，有26个地区超过900分，湖北915.0分。然而，体系中各部门的职责依然不够明确(适宜度493.2分)，仅山东、甘肃、广东、陕西、上海等5个地区超过600分，湖北仅497.5分；各部门间无法有效协调(权威程度仅172.6分)，超过90%的地区(32个)低于300分，湖北仅111.8分。这表明联防联控的组织基础虽已基本完备，如何确保各部门“职责明确”和“高效协调”仍是亟需解决的关键难题；这两个问题在湖北新发传染病预防控制日常工作中更为突出。

人财物等资源配置是现状差、提升幅度相对缓慢的要素。从现状看，资源配置的适宜度仅467.4分，超过70%(24个)的地区低于500分，湖北仅为491.7分；其中，人力、财力、物力配置的适宜度仅450.8分、549.5分和509.0分。从提升幅度看，人力、财力、物力配置的适宜度仅分别提升了33.3%、23.7%和27.5%，且这些进步大多发生在2010年之前(图1)；湖北的物力资源配置适宜度甚至还下降了11.5%。这表明资源配置远未能满足工作开展的需要，将严重制约能力的提升。

图1 我国34个省级行政区新发传染病预防控制人财物配置适宜度评分变化趋势

管理运行机制仍需进一步完善，整体适宜程度虽然提升了302.5%，但目前平均仅474.5分，仅上海超过了600分。近年来各地高度重视机制建设，各方面内容基本涉猎(完备程度970.4分)，但由于前述的各部门职责明确，使得各项机制难以切实落实。例如：已有的工作协调机制主要落脚和依赖卫生健康行政和专业机构，使得“各方配合”又成了“卫生部门”一家的事情(适宜度仅247.9分)；由于缺少明确的责任主体，无法有效追责，使得监控机制的落实几乎“形同虚设”(落实程度仅259.2分)。湖北新发传染病预防控制日常工作的管理运行水平在全国相对落后(比平均水平低19.1%，排位第32)，尚未有效建立起以公众健康水平为目标导向的考核、评价和激励机制(分别比平均水平低52.4%、21.8%)。

3 讨论

3.1 系统评价我国各省及港澳台地区新发传染病预防控制能力的意义重大

本文基于公开的公共健康信息，以健康系统宏观模型为指导，首次全面、系统评价了我国34个省级行政区新发传染病预防控制的整体水平及8个要素的状况，明确了既有的优势和存在的不足，弥补了该领域的研究空白。以评价结果为基础，形成了新发传染病预防控制能力排行榜，客观反映了各地对新发传染病预防控制的重视程度和治理能力，揭示了各地适宜公共健康体系建设的实践经验，具有重要的现实意义。

评价不是目的，更重要的是问题诊断和持续改进。通过新发传染病预防控制能力的系统评价，能够协助决策者、组织者、提供者把握所在地区的总体状况，定量明确当前现状与适宜标准之间的差距，前瞻分析发展趋势和进步潜力；还能协助科学对接能力建设的发展目标，引导形成加强能力建设的氛围，从而推进区域健康治理能力的现代化。

3.2 我国34个省级行政区新发传染病预防控制能力不断提升

我国历来高度重视传染病预防控制工作，一直稳步推进。在8个要素相互作用下，34个省级行政区的新发传染病预防控制能力不断提升，已具备了较好的防疫能力，这与已有的研究结论一致[16，17]。在实际应对新发传染病疫情中，我国的表现亦可圈可点：例如2013年应对H7N9禽流感时，政府及时地向社会、向世卫组织及相关国家和地区通报疫情，积极采取一切可能的断然措施把病情封杀在疫点，采取了关闭活禽交易市场等措施，有效地阻止病毒向人群传播，被世界卫生组织认为应对过程“堪称典范”[18]。再如，本次新冠肺炎疫情防控中，在党中央的高度重视和决策部署下，我国在较短的时间内就遏制了疫情的蔓延，控制住了整体局面，取得抗击新冠肺炎疫情斗争的重大战略成果。这些均是我国新发传染病预防控制能力提升的有力佐证。

如前述研究结果显示，新发传染病预防控制能力的提升与我国具有依法防疫的法律基础、联防联控的组织基础、疾病风险监测的基本硬件基础等优势密不可分。并行分析也提示，法律规制健全程度每提升1%，可带来新发传染病预防控制能力提升1.26%；组织体系完善程度每提升1%，可带来新发传染病预防控制能力提升1.32%。因此，在今后完善体系的进程中应将上述优势继续巩固和发扬光大。

3.3 解决资源配置不足、管理机制落实不到位等突出问题

若能对标适宜公共健康体系的标准，持之以恒地巩固优势、弥补不足，我国新发传染病预防控制能力必将再上新台阶，为国家、社会、老百姓提前筑好传染病预防控制的马奇诺防线，以沉着应对可能发生的新发传染病疫情威胁。

一是重点补齐资源配置不到位的短板。2002-2019年，我国GDP总量增长幅度达710.5%，而新发传染病预防控制的人力、财力、物力资源配置水平的提升幅度仅30%左右，与高速发展的社会经济水平、不断增长的公众健康需要间的差距日益扩大。从近期频繁提及的“疾病预防控制人员流失、现场流行病学调查人员短缺”等报道[19]中可以看出这一问题的严重性。究其原因：一是与新医改十年以来，对公共健康整体的重视和投入不够有很大关联；二是随着高血压、糖尿病等慢性非传染性疾病的防控成为公共健康工作的重点[20]，大量的经费、人员等投入也向这方面倾斜[21]，从意识上对传染病防控有所放松[22]。香港的人财物配置是全国的标杆(适宜度评分885.5分、819.5分、900.2分)，主要得益于香港政府确立了3年为一个周期的投入增长机制[23]、对卫生的投入稳定增加，严格专业人员准入条件、实行固定薪酬制[24]以稳定专业队伍。因此，借鉴成功的经验和做法，逐步改善资源配置水平，确保拥有稳定高素质的专业队伍、适宜和有制度保障的投入机制，应是政府重视公共健康最直接、最有效的体现。

二是重点解决职责不明确导致机制难以落实的难题。归因分析显示，职责不明确主要体现在2个层面：一是疾病预防控制机构、基层卫生机构等业务部门的职责虽基本清晰(平均75%以上)，但落实不完全，例如虽然明确规定了医疗卫生机构上报法定传染病的职责，但日常工作中基层卫生机构并未严格执行，传染病报告不及时、漏报率高[25]的现象依然存在。二是卫生专业条线外的其他相关部门的职责基本不清晰、不可考核，例如对财力保障部门的职责通常界定为“逐步增加经费投入”，但并未明确增加投入的总量、时间期限等，导致了工作任务难以落地与做实，也造成了部门间统筹协调存在障碍、管理机制执行不到位等，进而对人财物等资源配置、功能服务的有效提供也带来影响。并行研究结果显示：职责明确程度每降低1%，将会带来统筹协调程度下降1.19%，也会带来功能服务满足需要的程度降低1.27%。因此，亟需明确界定各方在新发传染病预防控制中的职责和任务分工，建立明确的约束条款、明晰的考核机制和严格的法律惩罚措施，强化“有法必依”的意识，狠抓“最后一公里”落实到位。

3.4 早期重视不够、各方职责不明确和协调不到位是湖北疫情蔓延的重要原因

新冠肺炎疫情在湖北的暴发和蔓延，固然与防控早期缺乏合理决策有关，但结合上文分析提示的常态下湖北新发传染病预防控制能力相对滞后，尤其是各方职责不明确、机制不完善，不难理解为何在疫情早期湖北会有如下的应对和表现：

在2019年12月已有一线临床医生上报病例并且有聚集倾向的时候，由于湖北相关各方对“保障公众健康、减少疾病发生”缺乏足够重视，心存侥幸，认为新冠肺炎“不会人传人”或仅是“有限人传人”，错失了将其遏制于萌芽阶段的最佳时期。疫情发生后，在缺乏中央政府强势主导的早期，由于职责不明确、缺乏有效协调，湖北相关各方没有形成“防患于未然”的合力，未能坚决贯彻“控制传染源、切断传播途径、保护易感人群”传染病预防控制的三大原则，社区疑似病人筛查、提醒老百姓做好防护等防控措施执行不到位，加大了疾病传播的风险，使得疾病很快从散发、走向局部暴发、最终演变成流行。

由此可见，任何时候只要处置不当，都有可能使得已有短板充分显露，从而引发多米诺骨牌效应。因此，警钟长鸣，亡羊补牢，任何时候都不晚！

3.5 基于系统评价结果形成的排行榜具有可信度

研究结果显示，基于排行榜能够比较不同时间段、不同地区间新发传染病预防控制能力总体状况、要素、定位的差异，具有较好可比性。排行榜反映出的各地的现状、优势和短板与其他权威报告、研究文献的观点一致，与实践现状基本吻合，显示了上述评价方法和过程的科学性、合理性。排行榜以公开发布的各类政策、文献、报告等为基础，相对客观、中立，具有可操作性。可以认为，以系统评价结果为基础形成的系列排行榜具有可信度。