基于129所本科院校“十三五”规划运行机制的调查及启示

田虎伟,尤 莉

(河南科技大学,河南 洛阳 471023)

2020年,是我国高等学校“十三五”事业发展总体规划(以下简称高校“十三五”规划)实施的决战攻坚之年、收官之年,也是高校“十四五”规划的筹划启动之年。然而,截至目前,仅有极少量对高校“十三五”发展规划进行文本分析[1-2]以及从“十二五”与“十三五”策略比较分析高校发展规划实施的内部结构与影响因素的文献[3];关于高校“十四五”规划编制研究,仅有学科建设要处理好五对关系[4]和地方高校发展规划的发展环境研判[5]等文献;尚未见到相关高校“十三五”规划实施(中期)评估与效果预测及其对“十四五”规划编制启示类的专题研究。笔者认为,虽然各高校“十三五”规划实施成效我们暂时无法得到定论,但是我们可以通过分析各高校实施“十三五”规划运行机制的状态预测其实施效果,同时给“十四五”规划编制和实施提供若干启示。

众所周知,近些年来,在中共中央和教育部的大力推动下,我国高校相继颁布了大学章程,并于2015年底基本实现了“一校一章程”。高校章程是指导和规范学校各项工作的“基本法”,在各高校颁布的章程中均把“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”摆在内部制度体系核心的位置上。[6]由于这一时期与中国特色社会主义进入新时代的起始点基本吻合,故又称中国高校治理进入了新时代。高校“十三五”规划是我国高校组织编制和实施的“十三五”时期最重要的顶层设计活动和执行实践活动,应当充分体现新时代高校章程的基本要求、体现高等教育治理体系和治理能力现代化的要求。在新时代,协调、灵活、高效的高校“十三五”规划运行机制,既是高校内部治理现代化的必然要求,也是高校“十三五”规划活动的内在需要。

为此,本文以中国高等学校治理进入新时代为背景,以高校“十三五”规划编制、任务分解、组织实施与监督评价等活动为主线,以考察其运行机制是否能够正常运转即运行顺畅为前提,从科学化、民主化、法治化3个维度评判其运行成效,开展高校“十三五”规划活动运行机制调查,把握其总体运行状态,预测其实施成效,分析其存在问题,提出对“十四五”规划编制和实施的若干启示。

一、调查方法

1.调查工具。本研究的调查工具是由课题组研发的《后章程时代中国高校目标管理机制研究》调查问卷。该问卷是在对高校章程、大学治理现代化、高校目标管理、高校“十三五”规划和机制等相关文献研究的基础上,结合中国高校管理实际,经课题组集体讨论后形成初步调查问卷,并于2017年5月至6月上旬经过小范围前期测试和修改完善后形成调查问卷文字版，然后借助“问卷星官网”调查平台形成网络版。

该问卷由院校性质与所在部门篇、章程篇、目标管理篇、“十三五”规划篇4个部分43道小题组成。问卷题项设计以单项选择题为主、多选题为辅(在题项后特别注明“多选题”),要求被调查者根据各校实际情况进行相应选择。本文主要对其除目标管理篇之外的3个篇章计21道小题的调查结果进行专题报告。

2.调查途径和调查对象。通过“院校研究与学科发展”“院校研究与学科专业交流”“教育发展规划与战略”“双一流会议”“华科教博”“河南省‘十三五’规划群”“四川省‘十三五’规划群”等全国性或区域性院校研究、高等教育研究与管理专业人员微信交流平台,以及“教育发展规划与战略”QQ群等途径,发送、回收问卷。这些群落内成员主要为高校发展规划、高等教育研究所、教育学院、党政办公室等部门或单位的负责人。每个高校限填一份调查问卷。

3.调查时间。2017年6月28日-7月16日。

4.问卷回收情况。本调查涉及129所普通本科院校,占到同期全国978所普通本科院校(不含独立学院265所)的13.19%,根据问卷登录时IP地址可以得知至少涉及四川、河南、湖北、北京、江苏等25个省、直辖市、自治区(国外4份问卷视为中国高校相关人员在国外填写),具有较好的广泛性和较大的覆盖面。[7]

二、结果与分析

1.基本信息。(1)院校的隶属关系。由图1可知,本次调查的129所院校几乎涵盖了我国部属和地方本科院校的所有隶属类别。

(2)院校的学科性质。综合性大学47所、文科院校9所、师范类院校20所、以理工科为主的院校40所、以医科为主的院校4所、以农科为主的院校4所、艺术院校1所、体育院校1所、其他学科类型院校3所,几乎涵盖了我国高等本科院校的所有学科类型,具有广泛代表性。

(3)被调查者所在部门情况。图2为被调查者所在高校部门的分布情况,其中发展规划处人员占调查总人数的51.94%,是本调查的主要对象。

2.章程编制与实施。(1)参与调查的高校均发布了各自的大学章程。参与调查的129所高校发布大学章程的时间、数量分布情况是:2012年或以前24所、2013年14所、2014年21所、2015年44所、2016年26所,分别占到调查高校总数的18.6%、10.85%、16.28%、34.11%、20.16%。

(2)“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”内部治理体系在43.41%高校“实施得比较好及以上”。对本校章程中提出的构建“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”内部治理结构实现程度的看法的分布情况:“完全得到实施”8所、“实施得比较好”48所、“一般化”45所、“实施得不太好”21所、“完全没有得到实施”7所,分别占到调查总数的6.2%、37.21%、34.88%、16.28%和5.43%。

(3)教授治学、民主管理是大多数高校(本文所说的“绝大多数高校”“大多数高校”“多数高校”分别指超过本次调查高校总数的85%、66.7%、50%高校,下同)内部治理结构中的薄弱环节。对本校章程中提出的“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”内部治理结构实施过程中的薄弱环节(多选题)看法的分布情况:“党委领导”12所、“校长负责”12所、“教授治学”99所、“民主管理”87所、“没有薄弱环节”2所、“其他”9所。

3.高校“十三五”规划运行机制。调查问卷第1-9、10-14、15项分别为规划编制、组织实施和规划活动全过程合规情况的调查项目。以下就规划编制运行机制等四方面略作解析。

(1)“十三五”规划编制运行机制。其一，97.67%的高校在2017年发布了“十三五”规划。本校“十三五”规划的发布时间:2015年13所、2016年87所、2017年26所、2018年3所,分别占到调查总数的10.08%、67.44%、20.16%、2.33%。

其二，75.19%的高校“十三五”规划编制与管理的职能部门是发展规划处。负责本校“十三五”规划编制与管理的主要职能部门分布情况:党委办公室3所、校长办公室11所、党委办公室和校长办公室协同9所、发展规划处97所、高等教育研究所5所、目标管理办公室0所、其他部门4所。

其三，高校“十三五”规划编制起始阶段的情况。表1为高校“十三五”规划编制起始阶段的情况,其中,选项①为“校长或书记提要求、定调(确定总目标)”,选项②③为“校长或书记不定调”,但规划写作班子要“定期向学校规划领导机构、校领导班子或校主要负责人汇报,听取指示,修改、完善”,三项合计占比达81.39%,这体现了学校党委和行政对规划编制过程的全程领导。

表1 高校“十三五”规划编制起始阶段的情况

其四，“十三五”规划目标来源多元化。图3为被调查院校“十三五”事业发展规划(总体)目标任务的主要来源分布情况(多选题)。制约学校长期发展必须突破的一些核心指标、学校原有中长期规划中的指标、国家文件要求指标等成为过半高校“十三五”规划目标的主要来源。

其五，高校召开“十三五”规划编制征求意见座谈会情况。图4为被调查院校“十三五”规划编制过程中由学校规划牵头部门组织召开的专题座谈会情况(多选题)。由绝大多数高校“十三五”规划牵头部门组织召开的征求意见座谈会涉及各个层次、多个类别的教职工生代表参加,其中,职能部门负责人和学院院长专题座谈会的比例均超过85%。

其六，80.62%的高校在“十三五”规划中有专题或专段论述内部治理体系建设情况。本校“十三五”事业发展规划(总体)中关于学校“内部治理体系建设或现代大学制度建设”的文字表述情况:“有专题(专章、专节或专项工程)论述”52所、“有一个整段落的论述”52所、“有个别文字涉及”14所、“根本没有涉及”5所、“不太清楚”6所,分别占到调查总数的40.31%、40.31%、10.85%、3.88%、4.65%,其中前2项的专题或专段论述占到80.62%。这说明大多数高校在编制“十三五”规划过程中比较重视内部治理体系建设,亦即大多数高校章程中的内部治理体系任务被纳入了学校“十三五”规划。

其七，绝大多数高校“十三五”规划有明确的审议发布程序,但经校学术委员会审议的比例偏低。由表2可知,前5个选项均包括“校长办公会→校党委常委会→校教职工代表大会→校党委常委会”4个环节,占到调查总数的88.37%，代表了学校最高层次的行政决策机构、党委决策机构和教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。这说明绝大多数高校“十三五”规划有明确的审议发布程序，但经校学术委员会审议的只有17.83%,明显偏低。

表2 “十三五”规划审议发布程序一览表

其八，62.02%的高校“十三五”规划总体目标与主要指标的科学化程度达到“比较科学及以上”。图5为对本校“十三五”规划总体目标与主要指标的科学化程度看法分布情况。其中,“非常科学”9所、“比较科学”71所，合计占调查总数的62.02%。

(2)“十三五”规划分解运行机制。其一，70.54%的高校“十三五”规划目标任务已分解。本校对“十三五”事业发展规划(总体)中的目标任务分解的情况:“是”91所、“否”5所、“有此安排,但还没有进行”28所、“从无此安排”2所,“其他”3所,分别占到调查总数的70.54%、3.88%、21.71%、1.55%、2.33%。

其二，79.06%的高校“十三五”规划目标任务分解程序是由规划牵头部门通过相关职能部门把任务分解到教学科研单位。由表3可知,①③④选项属于由规划牵头部门通过相关职能部门把任务分解到教学科研单位,占调查总数的79.06%,是高校“十三五”规划目标任务分解的主导模式。②属于由规划牵头部门直接把任务分解到教学科研单位,占比仅6.2%。

表3 “十三五”规划目标任务分解程序

其三，大多数高校“十三五”规划目标任务分解有依据,但各教学科研单位自主申报任务比例较低。由表4可知,大多数高校对教学科研单位分解“十三五”规划目标任务的依据是多维度的、多元化的,但是由“各教学科研单位自主申报任务情况”占比仅为19.38%。

表4 高校对教学科研单位分解“十三五”规划目标任务的依据

(3)“十三五”规划实施运行机制。其一，多措并举,保障“十三五”规划实施。由表5可知,各院校都采取了许多措施推进“十三五”规划实施。

表5 高校保障“十三五”规划目标实施的措施

其二，68.22%的高校把“十三五”规划主要指标纳入了目标管理任务书。本校目前是否已经或考虑把“十三五”规划主要指标纳入目标管理任务书的情况:“是”88所、“否”8所、“有此安排,但还没有进行”24所、“从无此安排”3所,分别占到调查总数的68.22%、6.2%、18.6%、2.33%。

(4)对“十三五”规划的评价。其一，58.14%的高校“十三五”规划编制的民主化程度达到“比较民主及以上”。图6为对本校“十三五”事业发展规划(总体)中制定的民主化程度看法分布情况。其中,“非常民主”13所、“比较民主”62所，合计占调查总数的58.14%。

其二，66.67%的高校“十三五”规划活动全过程程序合规性得到“比较讲程序及以上”。图7为对本校“十三五”事业发展规划(总体)中从制订、发布、任务分解与实施全过程的程序合规性(或法治化程度)看法分布情况，说明大多数高校“十三五”规划的制订、发布、任务分解与实施程序都比较规范,法治意识较强。

三、讨论与结论

一般而言,高校“十三五”规划运行机制包括两个基本方面:一是体制与运行方式,二是制度和运行方式。这两个基本方面在实践中相互影响、相互制约,形成了高校目标管理运行机制的具体运行状态。基于上述调查结果和认识框架,以下主要从高校“十三五”规划运行机制的协调性和效用两大方面进行总结。

1.关于高校“十三五”规划运行机制的协调性。(1)大多数高校“十三五”规划运行机制所需的体制与制度基本健全。大多数高校“十三五”规划运行体制健全。体制包括领导体制、组织职能和岗位责权的调配等。“十三五”规划是高校“十三五”时期最重要的顶层设计,其领导体制必须坚持“党委领导、校长负责”,必须符合大学章程所确立的内部治理体系要求。本调查结果表明,至少81.39%的高校党委和行政给予规划编制过程以直接领导,至少88.37%的高校规划审议发布程序要经过“校长办公会→校党委常委会→校教职工代表大会→校党委常委会”4个环节;高校发展规划处成为75.19%高校“十三五”规划编制与管理的主要组织机构。这说明大多数高校“十三五”规划运行体制基本健全。大多数高校“十三五”规划制度基本健全。大多数高校出台有《“十三五”事业发展规划编制方案》和《“十三五”事业发展规划》等文件,并在各自的规划中从组织保障、经费、服务、执行监督等方面明确了规划实施的保障措施。(2)大多数高校“十三五”规划运行机制基本协调。97.67%的高校在2017年发布了“十三五”规划,其中,已经进行了“十三五”规划目标任务分解的比例达70.54%,已经把“十三五”规划主要指标纳入目标管理任务书的比例为68.22%,这说明超过2/3的高校“十三五”规划运行机制基本协调。

2.关于高校“十三五”规划运行机制的成效。在新时代,建设高等教育强国和率先实现高等教育治理现代化对高校“十三五”规划运行机制的科学化、民主化和法治化提出了客观要求。因此,高校“十三五”规划运行机制的效用不仅包括在一定的时间段内完成了“十三五”规划编制、发布、任务分解、过程监控、目标任务考核等工作任务,还应包括在这一活动过程中组织科学、形式民主、程序规范等社会效用。

2003年1月,时任教育部长周济在教育部直属高校工作咨询委员会做的《谋划发展 规划未来》讲话中对于如何制定和落实学校战略规划提出了两点基本要求:“第一,要广泛发动群众,充分调动广大干部、教师和职工的积极性,把大家的智慧和能量都引导到谋划发展和规划未来中来。第二,要从体制和机制上保证规划的严肃性和有效性。规划初稿形成后,要提交党政领导班子、基层党组织和教职工代表大会进行深入讨论,形成正式的决议,把规划以某种法定的形式固定下来,作为纲领性文件,规范学校今后一段时间的建设和发展。”[8-9]其中,第一点讲的是对规划编制的科学性和民主性要求,第二点讲的是对规划活动程序和法治的要求。由于目前“十三五”规划还在实施进程中,无法对其目标任务完成效果进行评价,所以本部分主要从科学化、民主化、法治化3个维度对高校“十三五”规划运行机制的效用进行总结探讨。

(1)科学化。就高校“十三五”规划编制与实施的科学性而言,本文认为,至少应从“十三五”规划目标论证是否充分、任务分解是否有标准、措施是否有效等方面进行考察。

——多数高校规划目标论证充分。发展规划处成为大多数高校“十三五”规划制订与管理的主要职能部门,规划编制起始阶段大多是由牵头职能部门组织相关职能部门参与论证或组建专门写作班子组织论证,具有专业性;制约学校长期发展必须突破的一些核心指标等成为过半高校“十三五”规划目标的主要来源,具有可行性;62.02%的高校“十三五”规划总体目标与主要指标的科学化程度得到“比较科学及以上”评价。这说明多数高校规划编制主体较为专业,组织论证较为充分,指标来源广泛、恰当,科学化程度高。

——大多数高校规划任务分解程序较为合理，分解依据较为充分。79.06%的高校“十三五”规划目标任务分解程序是由规划牵头部门通过相关职能部门把任务分解到教学科研单位;大多数高校能够依据各教学科研单位的科研平台、师资队伍、学位点等的层次与数量进行任务分解,即“有依据地分解目标任务”。这些做法符合高校内设机构工作职责,也有助于克服部门本位主义和机构惰性,符合高校实情。

——多数高校规划落实措施较为得当。68.22%的高校把“十三五”规划主要指标纳入目标管理任务书,64.34%的高校“把规划目标分解为学校年度目标,并确定责任单位”的组织措施,另有30.23%的高校分别采取了诸如学校办公室(党委办或校长办公室)定期督察督办、学校目标管理牵头单位定期督察督办等督办措施,来保障“十三五”规划目标的落实。

(2)民主化。燕继荣认为,民主化主要是面对民众需求提供制度化供给的过程,即通过有效制度和规则“规制民意”的过程。当代民主理论的核心要义是通过“对话”“协商”“商谈”等形式形成民意,以提高民主质量。[10]下面主要从规划目标编制的民主参与度、任务分解的民主化程度等方面开展讨论。

——多数高校“十三五”规划编制的民主化程度受到认可。绝大多数高校在“十三五”规划编制时能够分层次、分类别召开教职工生代表征求意见座谈会,广泛吸收合理化建议,58.14%高校“十三五”规划编制的民主化程度得到“比较民主及以上”评价。

——绝大多数高校规划目标任务分解环节的民主化程度低。79.06%的高校“十三五”规划目标任务分解是由职能部门依据一定的标准把任务分解至教学科研单位,但由各教学科研单位自主申报任务比例仅有19.38%。这一问题的主要原因可能在于,当今世界各行各业竞争日趋激烈,国家对高校提出的要求也越来越高,高校决策者不得不进行压力传导,这与学术自身成长发展规律产生一定矛盾等因素有关;当然,也与高校决策层民主协商意识不够彻底、动员和发动群众的力度与方式方法不够到位、教职工自身惰性、发展规划的行政性色彩和刚性特点等因素有很大的关联。

(3)法治化。燕继荣认为,法治是相对于人治的治国理论、原则和方法,实行法治的前提是要有完备的法律制度。[11]本文主要从规划中的“内部治理体系建设或现代大学制度建设”表述情况、“十三五”规划审议发布程序的规范性和规划活动全过程的合规程度等方面开展探讨。

——大多数高校比较重视内部治理体系建设。“十三五”规划有“专题(专章、专节或专项工程)论述”和“有一个整段落的论述”内部治理体系建设或现代大学制度建设等方面内容的高校占到80.62%。

——绝大多数高校“十三五”规划虽有明确的审议发布程序,但经校学术委员会审议的比例只有17.83%。规划未提交校学术委员会审议的原因可能在于:绝大多数省属与市属高校的学术委员会采用兼职和挂靠式管理,主任委员、委员均为兼职,秘书处一般挂靠科研处等管理部门,缺乏独立专职的常设机构和工作人员,没有机构和专人为学术委员会主张权利;绝大多数省属与市属高校学术委员会委员大多来自校领导班子成员、职能部门负责人、学院院长、副院长、专任教授等,尤其是大量的学院副院长被当做专任教授对待,导致学术委员会构成虽然符合《高等学校学术委员会规程》(教育部令第35号)的组成规则(“担任学校及职能部门党政领导职务的委员,不超过委员总人数的1/4;不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授,不少于委员总人数的1/2”[10]),但实际上没有行政职务的专任教授比例严重偏低,而具有行政职务的上述成员大都参与了规划编制工作或征求意见座谈会活动,因而被绝大多数高校领导班子成员认为“十三五”规划已经征求过大多数学术委员会委员意见,不需要重复再过一次程序审议等。

——大多数高校“十三五”规划活动全过程程序比较规范。66.67%的高校“十三五”规划活动全过程程序合规性得到“比较讲程序及以上”评价,说明大多数高校在编制和组织实施规划过程中比较重视程序规范。

四、问题与建议

从上述结果可以看出,我国大多数高校“十三五”规划运行机制所依存的体制与制度基本健全,规划运行机制基本协调,但是在规划运行机制效用中的民主化和法治化方面,还存在一些突出问题,急需加以改进。

1.存在的突出问题。一是绝大所数高校“十三五”规划未经校学术委员会审议,属于不合规的问题。教育部2014年3月发布施行的《高等学校学术委员会规程》(教育部令第35号)第三章第十五条第一款规定:“学科、专业及教师队伍建设规划,以及科学研究、对外学术交流合作等重大学术规划”属于高校决策前“应当提交学术委员会审议,或者交由学术委员会审议并直接做出决定”[11]的事务。事实上,绝大多数高校“十三五”总体规划中都包含上述这些重大学术规划内容,因而应当提交校学术委员会审议。然而,本调查表明,绝大多数高校“十三五”规划虽然有明确的审议发布程序,但经校学术委员会审议的比例只有17.83%。

二是大多数高校规划目标任务分解环节民主性有待提升。“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”内部治理体系仅在43.41%的高校“实施得比较好及以上”,尤其是在规划目标任务分解环节,多数高校对教学科研单位采取“有依据地分解目标任务”方式,虽然具有一定的科学性,但对教学科研单位参与任务分解协商的权利保障不足。

三是约30%的高校“十三五”规划实施机制不协调。未把“十三五”规划的目标任务进行分解和纳入目标管理任务书的高校分别占到调查总数的29.46%和31.78,即这些高校的“十三五”规划基本等于没有得到贯彻实施,实施机制不协调。这说明少数高校还存在重视规划编制、轻视规划执行的倾向。这些高校“十三五”规划实施成效势必不理想。

2.对高校编制和实施“十四五”规划的建议。一是高校规划编制应把校外专家论证纳入必备环节,进一步提升规划编制的科学化水平。目前大多数高校比较重视规划编制的专业性和任务分解的科学性,比较重视校内相关部门参与和征求校内各个学院及学科专家意见。由于种种原因,许多高校在规划编制过程中缺少校外行业专家、高教管理专家以及利益相关者校友等意见和建议的征集环节,或者即使一些高校有校外专家意见征集环节,但对校外专家意见重视不够,吸收不多。规划编制中的这种现象已经在一定程度上制约了高校与行业、区域经济发展发展的有效衔接,影响了规划的前瞻性、开放性。因此建议高校在编制“十四五”规划时,应把征集校外专家意见纳入规划编制流程,以进一步提高规划编制的科学性。

二是地方高校应高度重视校学术委员会建设,学术事务应还政于学术委员会审议或决定。高校特别是地方高校,首先应设置校学术委员会独立的办事机构,配备专职工作人员,司职《高等学校学术委员会规程》赋予的各项工作职能;其次要重构地方高校学术委员会,让符合委员条件而又无任何行政职务的专任教授充实到校学术委员会中来;最后高校领导班子主要成员应增强法治意识、规则意识,严格按照“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”内部治理结构体系分工,切实把“应当提交学术委员会审议,或者交由学术委员会审议并直接做出决定”的事务还政于学术委员会。

三是高校领导班子主要成员和规划牵头部门应增强民主协商意识,实施“有标准地协商分解目标任务”方式。推进高校战略规划成功实施的实践证明,“有标准地协商分解目标任务”方式体现了一种有原则的协商式民主,是一种值得推广的规划目标任务分解方式。这对高校“十四五”规划运行机制提出了两方面的要求:一方面，高校决策者在科学制定学校发展目标的基础上,应增强民主协商意识,把民主协商精神渗透到规划编制和目标任务分解环节,通过宣传动员会、征求意见会、问题协调会、任务分解会等形式开展广泛的沟通协商活动,营造上下同欲的组织氛围,激发教学科研单位认领目标任务的积极性。另一方面，要优化学校规划目标管理激励机制,不仅要设置目标任务完成奖,还要设置最快进步奖、重大目标突破奖等;不仅要设置物质奖励,还要在干部选拔任用、荣誉称号等政治待遇和精神激励方面予以体现,以激发二级单位和教职工干事创业的主动性和创造性。

四是高校应强化规划引领发展意识,健全规划任务分解、评估与监督机制,强力推进规划实施。少数高校“十三五”规划实施机制不协调的主要原因在于高校领导班子主要成员重视规划编制、轻视规划执行。为此,高校行政主管部门要把高校发展状况和发展规划落实情况纳入校级领导班子考核范畴,强化外部监督保障；高校领导班子主要成员应树立和强化规划引领学校发展意识,通过把学校规划目标任务分解为校属各单位的年度目标任务以及干部任期目标责任制等形式,确保规划目标任务落地，并建立规划任务定期督察督办和评估等机制,强力推进规划实施。

从发展趋势上看,伴随着新时代我国依法治国进程的推进,特别是我党对高校巡视工作的常态化、制度化,包括“十四五”规划运行机制在内的高校管理科学化、民主化、法治化进程一定会加速推进。