加快城市更新 让人民生活更美好

张明康

城市更新是党中央、国务院为进一步提升城市发展质量而做出的重大决策部署。2020年8月，习近平总书记在长三角一体化发展座谈会上强调：“长三角区域城市开发建设早、旧城区多，改造任务很重，这件事涉及群众切身利益和城市长远发展，再难也要想办法解决。”党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出“实施城市更新行动”，为创新城市建设运营模式、推进新型城镇化建设指明了方向。2021年全国两会政府工作报告提出：“十四五”时期要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。城市更新既是民生工程，也是发展工程。实施城市更新行动，推进一系列城市建设领域的民生项目，有利于充分释放城市的内需潜力，形成新的经济增长点，畅通国内大循环，让城市实现更高质量、更有效率、更可持续的发展，让人民享受到更多城市发展的成果。江苏省城镇化率位居全国前列，目前正处于从工业化后期向后工业化转型的阶段，城市更新需求迫切。作为江苏省经济发达地区，无锡市城镇化率超过77%，土地开发强度超出国际警戒线，面临的各类城市问题比较典型。近年来，无锡市持续深入实施城市更新行动，通过一系列卓有成效的实践与探索，勇做江苏“争当表率、争做示范、走在前列”的“排头兵”。

一、无锡市加快城市更新的实践与探索

城市更新是通过维护整建拆除、完善公共资源等合理“新陈代谢”方式，将城市中已经不适应现代化社会生活的区域和功能进行必要的、有计划的改建活动，对城市空间资源重新调整配置，使其更好地适应经济社会发展实际。城市更新伴随着无锡城市的发展全过程。自2000年开始，无锡实施大规模旧城改造，持续推进危旧房、城中村、棚户区改造，加快建设公共基础设施，累计征收拆迁面积超过2亿平方米，有效改善了城市环境面貌和群众生活品质。自2017年开始，无锡市认真贯彻落实全国城乡改革工作座谈会精神，通过开展城市修补、生态修复，城市基础设施得到进一步完善，环境品质得到进一步提升。

目前，无锡已进入后工业化时期，传统的旧城改造模式受到土地、资金等要素制约而面临着人口密度大、功能承载多、环境容量小等严峻现实，创新发展思路、转变发展方式迫在眉睫。从2020年下半年开始，无锡市认真贯彻党中央、国务院和江苏省委、省政府决策部署，全力实施城市更新行动，切实转变城市开发建设方式，从传统征收拆迁模式向“留改拆”方式转变，向“存量空间”要“增量价值”，推动城市结构优化调整、功能完善和品质提升。市政府整合组建了市城市更新工作领导小组，制定实施了《关于加快推进城市更新的实施意见（试行）》，专门召开城市更新工作部署会议，明确更新方式、分年度目标任务、具体更新单元以及相关政策措施，组织开展了城市更新专题培训。目前，运河湾、贡湖大道、火车站南广场等旗舰型城市更新项目已成立工作专班并积极推进。

二、国内先行地区的成功经验

时代不断赋予城市更新新的方向和内涵，新时代的城市更新囊括经济、社会、生态、文化等诸多方面，成为城市综合品质提升的重要抓手。不仅要着眼于物质性空间的改善，而且应关注城市功能完善、产业转型升级、社区重构、生态改善、文化复兴等非物质性空间的发展。部分国内部分先行地区敏锐地捕捉到了形势变化，并根据地方实际各有偏重、各具特色地开展了城市更新的积极探索，相关成功经验和做法值得系统性研究和选择性借鉴。

深圳市：探索建立城市更新制度体系。2009年，深圳市颁布了全国首部城市更新法规《深圳市城市更新办法》。经过多年来的实践与探索，深圳逐步形成了以城市更新单元为核心的规划编制体系。其规划管理体系主要包括法规、管理、操作指引和技术标准四个层次，更新工作体系主要包括近期规划工作纲领、更新年度计划以及更新单元规划三个部分。城市更新单元规划单独编制并被赋予法定效力，实行预申报制度，全市各区分别提出城市更新单元规划，并报市规划、国土等部门审核后纳入城市更新年度计划，纳入后方可编制城市更新单元规划，编制完成后报城市规划委员会审批。深圳在城市更新过程中不直接进行财政投入，而是视产权情况划定更新单元，结合土地权属特点建立利益分享机制，制定单元内实施主体间的利益平衡方案，通过费用减免和容积率奖励等政策推动土地再开发。

上海市：积极推进城市更新规划“减量化”。2010年开始，上海市积极探索“两规合一”，控制城市建设用地规模，确定了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”土地利用基本策略，并在全国率先提出建设用地“减量化”的目标要求。2015年出臺《上海市城市更新实施办法》，按照“减量规划倒逼创新转型发展”的总体原则，提出“政府引导、规划引领，注重品质、公共优先，多方参与、共建共享，依法依规、动态治理”的城市更新思路，在规划政策、土地政策等方面提供有效支持。该市成立了城市更新领导小组，领导小组办公室设在市规划国土局，并实行区域评估、实施计划、全生命周期管理相结合的管理制度。对存量地区实行分类整治，以工业用地的升级、转型、遗产保护作为存量发展的战略抓手，以低效建设用地作为“减量化”行动的重点区域，构建四级土地整治规划体系，对实施“减量化”的地区给予建设用地规划空间奖励。上海的城市更新资金主要来源于“减量化”后腾挪出的建设用地指标在一级市场的土地出让收入。市级国有平台负责城市更新项目的开发、建设及运营，并与区属平台合资成立区级城市更新公司作为区级城市更新项目的实施主体。

三、无锡市城市更新面临的主要问题

相较于深圳、上海等城市更新先行地区，无锡市新一轮城市更新起步较晚，在具体实践层面因此面临着一些突出问题。

思想观念还不够解放。部分地区、部分领导干部对本轮城市更新内涵的理解，仍然停留在片区改造的原有思路上，尚未突破固有的思维模式，未能完全与前几轮城市建设进行清晰区分，未能站在整体城市系统性再开发的高度认识城市更新的重要意义。城市更新方式选择、内容引导的系统性不足，城市更新综合策略未能得到充分贯彻，城市更新方式仍以旧城改造为主，“零敲碎打”式拆迁仍比较普遍，城市更新内容极偏重于物质环境改善，而对城市功能培育、经济发展、文化传承等多重内涵关注不足。

法规制度尚待完善。市级层面的城市更新规划及相关规范、标准尚未出台，城市更新专项规划的编制方法和体系尚未明确，编制内容和深度要求尚未统一。城市更新规划与国土空间总体规划、控制性详细规划等法定规划的衔接不够、效力不足，对产权、经济影响评价、社会影响评价、公众参与等内容的关注度也有待提高。

政策体系缺乏有效衔接。目前无锡市城市更新受到土地、规划等刚性制约，在现有制度框架下遇到各类城市更新瓶颈：城市更新项目不具备自我造血功能，市场活力得不到有效释放，实施主体的积极性、主动性无法充分调动，城市更新品质难以提升。与城市更新先行地區相比，无锡尚没有明确的土地政策、规划政策支撑城市更新行动，这也是影响城市更新的关键因素。

城市更新协同不够。在地块征收拆迁、棚户区改造、老旧小区改造、基础设施建设等方面，缺乏统筹安排;不具保留价值的棚户区、城中村仍有一定存量，征收拆迁压力大;城市更新项目市场化运作程度不高，财政压力较大;城市“微更新”工作力度不够，建筑美化、立面修缮等方面有待提升。

四、加快新时代城市更新

实施城市更新行动，是在新发展阶段坚持以人民为中心发展思想的重大举措;是贯彻新发展理念、转变城市建设方式的必然要求;是提升城市功能、构建新发展格局的重要路径。“十四五”时期，“摊大饼”式的城市发展模式已难以为继，改变传统外延扩张式的城镇化模式已迫在眉睫。无锡将通过城市更新优化城市空间结构、提升城市功能、改善城市人居环境，通过城市与产业的同步更新，探索出一条具有无锡特色的内涵提升式城市更新之路，实现经济、社会、生态、人文等领域的融合共赢，让全市人民生活更美好。

提高思想认识，准确把握城市更新内涵。近年来，无锡用地增速数倍于城镇人口增速，已迈入存量发展阶段。在新发展阶段，城市更新是推动用地模式转型、产业结构升级的迫切需求，是补齐基础设施短板、强化城市功能的必由之路，是改善环境质量、治理“城市病”的重要手段。新时代城市更新，要着重由外延式扩张向内涵式发展转变，着重优化城市内部空间、推动城市紧凑发展、提高国土空间利用效率，摒弃“大拆大建”等传统手段，结合城市空间环境修补、城市功能完善等适度开发、适度干预，以满足城市内涵提升为最终目标。

健全工作机制，全面加强工作推进合力。构建市、区两级城市更新工作体系。市级层面统筹城市更新重大政策制定、重大问题协调、城市更新规划和重点更新单元实施方案审核等重要事项;区级层面具体负责城市更新项目实施、建立相应工作机构、落实专门人员、确定区级国有平台、制定工作措施、细化实施办法和目标任务，统筹负责本区域内城市更新工作。设置城市更新项目“绿色通道”，简化立项、规划、用地、建设等审批手续，优化审批流程。建立完善城市更新工作协调机制和容错纠错机制，研究制定城市更新相关政策制度，针对城市更新过程中遇到的各类矛盾问题完善目标考核机制，定期对项目进展情况检查通报，并将考核内容纳入市对区年度考核目标任务，确保城市更新高效推进。

构建城市更新规划体系，科学指导城市更新实践。依据城市自然环境、资源条件、历史沿革、现状特点等，统筹确定城市更新的规模和方向。综合安排城市存量土地和空间，区分更新空间层次，构建“城市更新对象—城市更新片区（包括重点更新地区）—城市更新单元”的空间体系。按照“契合空间体系、对接法定规划”的原则，建立相应的城市更新规划体系，探索出台相关规划导则和技术规范，明确城市更新规划编制要求、内容和深度。分别从整体层面、中观层面和微观层面实现对城市更新的规划引导，实现对城市更新实践的科学指导和管控，实现规划的“减量化”。

推动存量发展，逐步实现城市转型升级。改变过去以增量扩张为主导的用地模式，挖掘存量空间，通过对土地的再循环、再利用提高用地效能。优化城市空间结构，合理配置城市空间资源，引导工业企业高效利用土地、提升产业能级、推动产业升级。聚焦城市战略发展远景，对综合服务节点区、战略性开放空间、交通枢纽、历史文化街区等特定地区超前谋划、整体布局、综合改造，通过功能复合、地下一体化等规划手段，推动土地、能源、资源的集约利用。提升低效地利用率，对布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理的居住类、工业类和服务类低效建设用地识别划定区域，通过腾地退让、整合利用等手段，积极推进转型开发、盘活存量，实现经济社会高质量发展。

以宜居宜业宜行为导向，分类实施城市有机更新。结合建筑质量、风貌和更新需求，对城市更新的各类要素进行分类梳理，通过“拆除、改造、整治”三种方式统筹推进片区综合有机更新。对环境恶劣、存在重大安全隐患、无保留价值的建筑，仍应列入征收拆迁计划、加大征收拆迁力度，尽快改善环境面貌、消除安全隐患。细化城市生态、生活、生产空间中的更新要素，实现生态环境、交通秩序、市容市貌、公共服务、城市功能的整体提升。在推进城市更新过程中，充分引入海绵城市、绿色建筑、装配式建筑、城市设计等城市建设理念，整合美丽宜居住区、街区、小城镇建设以及城市特色空间塑造、历史文化保护等内容。通过制定行之有效的技术标准，探索建立适合无锡实际的城市更新标准体系。按照重点更新单元、一般更新单元、城镇更新单元和微更新单元的划分和建设时序，确保到2025年实现建成区城市更新的全覆盖。

加强政策引导，有效激发城市更新市场活力。探索土地混合使用管理政策，在环境相容、公益保障、结构平衡、景观协调的前提下，划定土地混合使用区域，明确具体使用条件，规定居住、工业、商业服务业用地等单一性质用地混合使用的适建用途和功能比例。探索差别化供地政策，对优先发展且用地集约的项目以及研发、设计、信息、文创、养老等生产性服务业和民生项目给予支持和倾斜。探索低效地腾退、零星国有建设用地利用、批而未用土地消化、存量产业用地盘活等机制。探索多种供地模式，改变单一收储模式，完善回购出让制度，试点协议出让、先租后让、弹性出让等制度。探索产权管理及利益分配相关政策，理顺产权关系，完善利益分配机制，尝试引入容积率转移等办法，保障城市更新实施主体利益，激励重要存量空间更新。强化产业扶持，对保障战略性新兴产业、先进制造业和创业创新项目以及涉及产业转型升级的更新项目，在财政、税收、信贷、审批、容积率等方面给予支持和倾斜。鼓励多元融资方式，加强政府与社会资本间的合作，创新金融信贷方式，提升金融服务。鼓励自发性城市更新，通过补贴、以奖代补等形式，激励以“自下而上”形式实施自主更新。加快设立城市更新专项资金，积极筹集城市更新基金，保障城市更新重点项目的资金来源。

保障公共利益，积极倡导市民参与城市更新。坚持以人民为中心的发展思想，遵循民生优先的人本意识和务实惠民的行动准则，从满足“人”的需求出发，加快解决住房困难群众的居住问题，完善公共服务配套，切实改善群众居住条件，提升城市宜居品质。充分尊重城市更新相关区域居民的知情权和参与权，将人民群众所思、所想、所需作为重中之重，广泛收集城市更新意愿和需求，引导广大居民理解、支持和参与城市更新，探索采用居民签约比例法推进城市更新。优先保障公共利益，在城市更新规划中明确公益保障要求和措施，优先保障公共服务设施的建设。对承担重要公共保障功能且实现资金平衡较为困难的城市更新项目，可通过区域平衡的方式与周边单元捆绑实施。

突出人文特色，保护活化历史文化遗存。健全分类保留保护的管控机制，强化历史建筑保护和历史风貌保护，留存城市记忆，延续历史文脉，维护城市历史风貌和天际轮廓，保持原有空间肌理，传承营建工艺、民间工艺。探索制定分类保留保护技术导则，敦促分类保留保护要求在项目规划、建设、运营等全生命周期管理的各领域、各环节落地。汇聚无锡特有的历史文化资源，整治公共环境，改善河流水质，增加绿色空间，提升城市景观艺术，彰显无锡的深厚文化底蕴和特色风貌。复兴崇安寺、惠山古镇等历史文化街区、历史地段、历史建筑和工业遗产，鼓励历史空间的创新利用，开展与保护相适应的特色文化经营活动，探索功能置换、兼容使用等激励措施，引入精品文化产业、创意产业和小型特色商业，秉持“互联网+”等新理念发展体验式文化产业，打造与现代文明相融合的历史文化活力商区。

（作者系无锡市人民政府副市长）

责任编辑：刘志刚