枢纽型社会组织参与社区治理实践的研究——以Z市D社会组织发展服务中心为例<br/>

枢纽型社会组织参与社区治理实践的研究——以Z市D社会组织发展服务中心为例

2021-11-13刘小红

太原城市职业技术学院学报 2021年10期

■刘小红

（韩山师范学院，广东潮州 521041）

一、概念界定与问题提出

（一）枢纽型社会组织与社区治理

枢纽型社会组织，又称支持型社会组织，属于社会组织概念范畴。2009年北京市《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》中首次指出“枢纽型”社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织[1]。枢纽型社会组织是广泛概念，在各领域发挥着桥梁或纽带功能的社会组织都属于枢纽型社会组织。彭善民根据枢纽型社会组织在各地的实践形态，把枢纽型社会组织划分为三类:一是政治性人民团体，多是政府基于服务需要按人群特征成立的，如共青团、残联等；二是行业性协会或联合会，具有行业特征或互益性特点，如科学技术协会、经济发展协会；三是综合性社会组织联合会或社区组织服务中心，具有较强社会服务性[2]。依据上述定义和分类，Z市区构建的各镇街社会组织支持性平台属于第三类枢纽型社会组织。换言之，本研究讨论的依靠区政府推动、依托街道办成立的，统筹培育辖区社区组织，促进社区治理的枢纽型社会组织是更小范围的、针对性更强的枢纽型社会组织类型。

社区治理概念的出现与当前国家社会治理理念转变、社会治理重心向基层下移等政治形势相联系。社区治理是治理理念在社区层面上的运用，是在社区范围内多元主体依据正式的法规及非正式的约定，通过协商谈判共同对社区公共事务进行有效管理，从而增进社区成员福利，增强社区凝聚力，提高社区自治能力，推进社区经济和社会进步的过程[3]。治理思维最重要的应用体现就是发挥多元主体作用，通过抓住社区社会组织服务中心、社会组织联合会、社区基金会等枢纽型社会组织以及慈善信托等“关键少数”，引导其他社会组织参与社区治理[4]。

枢纽型社会组织是社会治理的重要参与力量，是我国实现治理能力和治理体系现代化的策略，也是我国特有的一种社会组织形态[5]。枢纽型社会组织以扶持培育社会组织、激发社区活力、促进社区治理为目标，是阶段性存在的。当现代社会治理体制形成、公民社会成熟时，枢纽型社会组织的使命最终完成[5]。

（二）问题提出

改革开放以后我国城市化进程加快，传统熟人社区由于人口流动急剧瓦解，人们物质和精神需求日益复杂多样，加上政府传统工作模式难以适应居民快速变化的需求，这都让社区日益成为社会矛盾的集聚点和治理着力点。党的十九大报告指出社区是国家治理的基本单元和关键环节，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[6]。党的十九届四中全会提出，加强和创新社会治理，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建立社区治理共同体[7]。为进一步提高社会建设水平，党的十九届五中全会要求加强城乡社区治理和服务体系建设，要发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径[8]。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体是转变社会治理模式、建设现代化国家治理体系的重要途径，是党和国家在新时代社会治理的重要发展政策。

顺应国家治理现代化和社会治理重心下移趋势，Z市区政府纷纷开展加强和创新社会治理的探索和实践，开展构建党建引领为核心的社会治理体系、五社（社区、社会组织、社会工作者、高校社团、社会力量）联动的社会治理模式，构建各镇街社会组织支持性平台，设立社会建设创新专项资金等行动[9]。在宏观政策倡导和具体开展社会治理创新实践需要的背景下，Z市区依靠区政府推动、依托街道办成立的枢纽型社会组织应运而生。

枢纽型社会组织作为新的社区治理探索和尝试，相关研究主题众多但缺乏深入和具体。我国有关枢纽型社会组织的研究主要从其背景[10-11]、发展现状[12-13]、功能作用[14]、未来发展趋势[5，10]以及如何管理社会组织等角度进行阐述，较少聚焦于枢纽型社会组织的拓展领域。即使有研究涉及在社区治理中推行社区组织联合式管理[4]，却未将枢纽型社会组织与社区治理具体实践深入结合。因此，研究枢纽型社会组织在社区治理的实践具有重要现实意义，枢纽型社会组织是社区治理的重要参与力量，是推动社会治理重心向基层下移的重要途径，对枢纽型社会组织参与社会治理实践进行分析与研究，有助于枢纽型社会组织相关理论的进一步发展与成熟，推动社区治理发展和创新。

本研究以社会协同理论和优势视角理论为指导，采用参与式观察法、无结构访谈，结合三个月的枢纽型社会组织发展服务中心专业实践经验，综合梳理笔者的实习日志、对机构主要成员（总干事YY、宣传部长YL、同事小X、小K、YF）的访谈、相关活动文书和工作报告，开展枢纽型社会组织参与社区治理实践的研究。研究期望通过介绍枢纽型社会组织成立背景、发展现状、组织架构，梳理并阐释其2610X运营模式，分析参与社区治理的产出与成效、处境、策略、困境，进而提出参与社区治理的建议，以此促进枢纽型社会组织更好参与到社区治理实践，打造共建共治共享的社会治理格局。

二、理论基础

（一）社会协同理论

协同治理是在治理理论的基础上，强调不同主体间合作治理的协同性，是政府、企业、社会组织、公民等主体为解决共同社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，共同承担责任的过程[15]。社会协同即发挥各类社会组织的作用，整合社会资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络[16]。多元主体、协同联动是社会协同理论的主要逻辑框架[17]。

社会协同理论应用于社区治理实践，要求枢纽型社会组织应整合社会资源，培育各类社会组织，推动完善多元主体参与机制和社会协同机制，搭建连接多元主体参与社区治理的平台，将党组织、政府、社会组织、社区自组织和企业等多元主体力量整合，形成社区多元共治局面。

（二）优势视角理论

优势视角理论是社会工作专业理论。理论批判传统的问题视角和缺陷模式，强调个人、团体和社区都有优势，环境充满资源并需要积极挖掘寻找，优势凸显后需要进行正常化和资本化[18]。优势导向的干预将希望视为工作过程中的重要动力，相信希望力量可以刺激人们做出改变行为，与环境积极互动。优势视角理论在干预过程中，注重启发案主内部动力和连结外部资源，通过采取实现目标的行动，帮助获得生存技能和更为丰富的资源[19]。

优势视角理论在枢纽型社会组织参与社区治理的实践中，主张枢纽型平台应充分挖掘自身和社区的优势与潜能，将优势正常化和资本化；帮助社区自组织设定希望目标，给予社区不同主体及成员资格、赋予参与治理权利，以使社区组织、居民、企业单位等主体对社区有参与感和归属感，最终达到为社区负责、推动社区自治的目标。

三、D社会组织发展服务中心概述

（一）成立背景

D社会组织发展服务中心成立于2015年11月，由S街道办事处独立法人成立，是街道为扶持、培育社会组织发展而建立的街道级枢纽型社会组织平台。机构服务领域涵盖街道下辖10社区，以服务为本、整合资源、指导扶持、促进发展为理念，以促进社会组织发展提升为目标，提供能力建设、咨询辅导、资源链接、服务评估等服务，旨在推进街道社区治理和服务创新，营造可持续发展的社区治理共同体。

（二）发展现状与组织架构

1.发展现状

目前，D社会组织发展服务中心共有9位工作人员，全职人员包括总干事、副总干事兼项目部长、宣传部长、财务部长共4位，兼职会计1位，实习生4位。中心自成立后人事经历较大变动，自2019年10月笔者实习至今，机构三位全职人员辞职，新招募副总干事一位，招募实习生轮换4批。

2.组织架构

D社会组织发展服务中心有较为完善的组织架构，组织架构如图1所示。在仅有4位全职人员的机构中，为维持中心合理运转，全职人员多身兼多职，如小X身为项目部部长，同时又是综合管理部、研发部、人力资源部部长。

图1 D社会组织发展服务中心组织架构

（三）运营模式

1.2610X运营模式

在优势视角理论指导下，D社会组织发展服务中心结合成员优势充分挖掘平台潜能，将参与社区治理实践经验进行正常化和资本化，归纳出2610X运营模式，2610X运营模式如图2所示。其中，2指业务主管单位街道办事处和专业指导团队（特邀专家、顾问、督导等），6指社会组织发展服务中心、社区营造中心、社区发展创新学院、人才资源中心、志愿服务平台、公益文化传播中心六个平台，10指十个社区资源共建共享，X指多元、动态的各领域资源。

图2 D社会组织发展服务中心2610X运营模式

2.六大平台各司其职、协同合作

六大平台是D社会组织发展服务中心组织架构重点部门的突出和扁平化呈现。社会协同理论强调协同合作理念，在总干事这一核心人物带领下，六大平台各司其职、协同合作。其中，社会组织发展服务中心是实体组织，其余均为虚拟平台，各平台主要职责如下。

社会组织发展服务中心主要承担独立法人身份与统领角色，负责法务交税、项目申报、创投规划和执行等事务；社区营造中心主要关注S街道“人文地产景”的特色打造，现有S小美、S老街活化、加装电梯、社区邻里节等特色项目，且中心在2019年成功打造S街道吉祥物形象“小狮山山”并完善了相关知识产权保护；社区发展创新学院旨在培养和提升社区参与主体能力，通过邀请专家和督导人员针对社会组织专业化提升开展课程学习，如“项目迎评策略与技巧”“有效沟通”“党建引领下社会工作介入社区治理实践”等培训与讲座；人才资源中心则是分别针对机构专业化水平不高、规模小人手不足的劣势，通过专家资源库和人才资源库建设，储备社会工作及相关领域专家资源、社会工作专业及相关专业实习生，为顺利开展工作提供“智囊团”“工作辅助”的支持；志愿服务平台主要是对以往参加过活动的志愿者和有志愿服务意愿的人进行统一的联系和管理；公益文化传播中心重点在于宣传，对机构活动、街道辖区社会组织的活动进行推广宣传，着重挖掘S街道人文故事，打造文化品牌，有特色活动S人物、S故事等。

四、D社会组织发展服务中心参与社区治理分析

（一）产出与成效

D社会组织发展服务中心2015年成立，已承办了四届公益创投，第五届创投由于疫情原因延期至2021年11月底启动，四届创投情况见附表1。优势视角理论注重启发社区内部动力、挖掘社区需求，中心针对当年社区治理具体情况设置创投侧重点，第一届注重项目覆盖范围的广泛性，第二届则注重在青少年、老年人、残障人士、单亲母亲等领域的投入，第三届按人文地产景分“以人为本、文化赋能、和谐自然、特色产出、公共空间营造”五个维度，第四届则分“特色社区营造类”“长者友好型社区发展类”“社区社会组织赋能类”“宜居社区美化类”“自主设计类”五个项目类型。

社会协同理论强调不同主体间合作治理的协同性，注重连接多元主体参与社区治理，中心积极引入社会组织、高校社团、爱心单位、社区社会组织四类主体，积极推动“五社联动”社会治理体系的构建，激发居民和社区治理活力。至2020年10月，中心累计支持39家社会组织的54个项目落地，打造多个品牌项目，有针对儿童的DFC孩童创意行动，针对单亲妈妈的“爱·陪伴”——ZHFIA2017年康乃馨妈妈帮扶计划，有党建引领居民改造社区公共空间的S小美等等。在优势视角指导下，中心依据各个社区特点、资源、社区能人，协助成立并培育出4家社区自组织。

除了可视化的产出，中心常态化为街道社区和各入驻项目开展督导和服务、项目评估、培训和咨询辅导、资源链接、财务托管等服务。在社区资源开发整合、进驻社区的社会组织专业化提升、社区项目经费的规范化使用、推进街道社区治理和服务创新，营造可持续发展的社区治理共同体方面发挥着重要作用（见附表1）。

附表1 D社会组织发展服务中心承办的四届创投情况

（二）处境

D社会组织发展服务中心由于其依托S街道办事处成立的特殊背景，在行政体系中处于一个较模糊的地位。总干事YY说“我们不是纳入行政体系中的事业单位，但算是半个编制。街道办是主管单位，机构算是街道办的‘半个儿子’，虽然这两年审批的经费总体在减少，从30几万到10万，未来怎么样还不知道，但总不会不管我们，只要街道办在，总还有我们的一口饭吃”。D社会组织发展服务中心依托街道办的行政关系，与街道下辖的十个社区居委对接，得到了社区书记和社区工作人员的工作支持。

（三）策略分析

模糊的行政地位带来便利的同时，也使得枢纽型平台功能发挥存在制约和依附性[20]。D社会组织发展服务中心以“2610X”运营模式为基础，充分利用政府支持的空间和机会，同专家学者、社区组织、同行机构、居民/居委会建立良好的社会关系网络。研究发现，D社会组织发展服务中心参与社区治理具体策略如下。

1.发挥孵化培育功能，培育社区治理参与主体

社会组织是社会协同治理中社会主体的重要组成部分，孵化培育社会组织使其发挥积极作用，才能完善社会协同治理主体培养，实现高效科学的公共管理[16]。为培育社区参与主体，D社会组织发展服务中心借助公益创投，以项目招标的形式，引导四类社区参与主体在社区开展服务，协助切实符合居民需求的活动和服务落地，激活社区居民自治活力，实现社区自治。

除了引导相关主体参与，基于优势视角理论，中心充分挖掘社区需求，培养社区领袖，发挥社区能人潜能，协助扶持本土的社区自组织。目前，S街道十社区已培育出旨在维护社区美丽秩序的N家园护管队、发扬义工奉献精神的N义之家、宣传S街道传统美食的美食一家亲、培养居民兴致情操的S书画联盟等4家社区自组织。中心积极提供社区自组织实践成长的机会，鼓励社区自组织申报项目，并提供项目书撰写指导、咨询辅导、财务审批托管等“保姆式”服务，期望社区自组织通过活动自我发展，通过开展自己喜闻乐见的活动，增加对社区的参与感和归属感。

但是，笔者在实践中发现社区自组织存在参与意愿不高的情况。总干事YY说“社区自组织申报意愿不高，一方面是由于能力有限，对付不了文书工作；另一方面也是申报项目需要接受监管，从他们的层面是受到了约束（社区有剩余的活动经费）”“我们也算是为社区自组织操碎了心，这就和养儿子似的，得手把手地带”。

2.发挥资源整合功能，整合内外资源注入社区

优势视角强调环境充满资源并需要积极挖掘寻找，一方面，中心挖掘社区潜能和优势，整合资源，推动专家资源库、人才资源库、社会组织资源库、社会资源库等“四库”建设。专家资源库是基于社区公共空间营造、社区治理等事务需要而成立的类智囊团队，包含各领域专家、资深人士；人才资源库则是完善搭建“政校合作”体系，通过S人才资源中心平台，在街道社区、高校、社会组织间架起沟通桥梁，引入高校专家和学生资源，发挥高校参与社区治理优势；社会组织资源库是通过系列培训、公益创投、公益伙伴日、参访交流等活动，促进社会组织参与社区治理；社会资源库以开展社区资源盘点与需求调研活动为基础，形成资源档案与数据库。

另一方面，中心积极链接多方资金资源，发展社区基金会。S街道位于市行政中心区位，行政单位多，企业单位少，资金筹措困难。中心通过引入第三方公益基金项目、企业等社会力量为社区筹措金额，如恩派交行·汇丰颐乐行动计划、上海真爱梦想公益基金会、慈善总会、同存教育公司。其中，恩派交行·汇丰颐乐行动计划也是S街道第四届公益创投承接项目，项目专项基金加上公益创投资金共22万元，在S街道两个社区试点推行社区基金会，目前已组建社区理事会并开展社区公民培力服务[21]。社区基金会受2017年中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》推动而发展，作为区域性的慈善组织，聚焦于小范围基层民众需求，是集聚与运行社区资源、拓展社区居民与单位参与渠道、促进社区居民需求的有效满足、开启政社关系新篇章的综合性平台[22]。

3.发挥能力建设功能，提升社会组织参与社区治理能力

针对社会组织发展规模不一，从业人员资质和能力参差不齐的情况，中心通过S社区发展创新学院这一平台开展系列能力建设培训，以提升社会组织专业水平、帮助其服务实现提质扩面。在项目申请、项目设计、项目执行、项目管理、活动策划、活动宣传、经费使用等方面开展培训，让社区社会组织的服务更有针对性，也更加精准有效，逐渐引导其往“专业化”方向发展。此外，在优势视角理论指导下，中心注重启发社会组织内部动力和连结外部资源，协助社会组织完成活动，通过采取实现目标的行动，帮助社会组织提升专业认同感，获得生存技能和更为丰富的资源。

4.发挥规范保障功能，持续推进社区治理和服务创新

一是建立社会组织服务管理体系。完善制度文件，中心已建立街道社会组织《评审管理制度》《评估管理制度》《督导管理制度》，促进了街道社会组织规范化良性发展。

二是发挥桥梁作用，初步搭建政府与社区组织沟通协商机制。D社会组织发展服务中心凭借其官方背景，成为连接体制内政府部门与体制外社会组织的桥梁[23]，邀请主管单位、社区书记或工作人员、社区居民代表等其他社区治理参与主体一齐参加项目申报交流和对接会，提供多元主体面对面交流、项目需求对接、协商进驻的机会。

三是确立项目3+2评审会制度。优势视角理论强调社区成员资格，通过3+2评审会制度给予社区不同主体及成员资格，赋予其参与治理权利，参加公益创投的项目需经过由街道代表、社区居委会代表、居民代表、专家代表（两位）等共同组成的评审团打分，得分高的项目才能中标，从项目得分来看项目对社区需求的切合程度。

在社会协同治理理论和优势视角理论指导下，通过上述策略的运用，中心不断完善多元主体参与机制和社会协同机制，搭建连接多元主体参与社区治理的平台，将政府、社区社会组织、社区自组织、企业、基金会、高校等多元主体力量整合，构建党建引领+“五社联动”的社区治理模式，推动社区治理发展与创新。

（四）参与困境

依据笔者的实习观察及访谈所得材料，发现D社会组织发展服务中心存在如下参与社区治理的困境。

首先，自身定位困境。本质上讲，枢纽型社会组织有独立法人，与街道办在资源、信息或者活动上有着较紧密联系，是指导与接受指导的关系。由于成立的官方背景，又缺少权责清单，中心与政府之间权责边界不清晰，常常变成“领导与被领导、管理与被管理”的关系[24]，成为政府的“伙计”。在具体参与社区治理的实践中，中心需要更多发挥主观能动性，为自己争取社区治理空间。枢纽型社会组织既是社会组织的管理者，又是社会组织的代表者，可以凭借其凝聚性力量的优势，促进政府与组织之间良性合作，达成治理现代化的目标，从而换得行政资源和政策支持，以解决其生存与发展的需求[25]。

其次，决策困境。枢纽型社会组织通常为小团队协作模式，理事长由前街道办主任挂名，无实际指导支持功能，理事会形同虚设导致中心缺乏合理决策结构，多靠核心人物决策。此外，机构仅三位专职人员为本科毕业，其余为大专毕业且经验浅薄，机构总体专业能力和决策能力都有待进一步提升。

第三，人才困境。机构员工工资由街道办财务处发放，全职人员任职需经过街道办审批，中心专职人员配备不足，常出现加班情况。人才流失率高，2019年10月至2020年11月，机构有三位全职人员辞职，累计招募15位实习生。专职人员资质导致中心重管理、轻实务的服务风格，机构仅副总干事兼项目部长有实务经验，其余人员为财务、机械工程等非相关专业或社会工作实习生，实务经验浅薄。

第四，资金困境。机构资金来源渠道单一，主要依靠政府购买。以中心过去一年收入为例，资金来源由街道办运营项目、区社会建设创新项目、科学技术协会科普项目构成，前两者是主要资金来源。其中，街道办运营经费用于枢纽平台维持运行，区社会建设创新资金用于支持开展公益创投项目。由于其平台运营经费来自街道办，客观上造成中心需要接受街道监管并为其服务，出现两者意见相左时对行政意见屈从的行政性依赖情况。

第五，社会组织服务与管理困境。由于社会组织专业性和专业认同度的问题，中心实际提供社会组织服务时，社会组织专业提升成效有限。社会组织参加能力建设培训时常出现玩手机，开展活动只是完成指标，专家意见执行度不高等情况。项目部小X说“（他们）不是专业的，T社区组织小Z是理科男，之前那份工作不好做，还压力大，反正工资差不多，当社工也没什么不好，他又是本地人，混日子的”。实际进行社会组织管理时，由于街道范围大、机构人员有限，只能通过文书、每月活动资料收集来保证大部分社会组织项目开展，实际质量监测效果不佳。宣传部YY说“理想的情况是开展活动时我们能及时跟进，我们有要求（社会组织）他们每月做活动预告，这样我们可以不定时参与过程监督，但是D本身也有大量工作要做，大活动基本都会出席，小活动没办法（全部）兼顾到”。

五、枢纽型社会组织参与社区治理的建议

枢纽型社会组织自身发展困境、与政府建立的“伙计”关系、社会组织能力提升困境、其他参与主体社区治理能力和动力困境都是导致社区治理进程缓慢的原因。因此，笔者提出促进机构专业化、提升项目品牌化、开展服务实务化、融资渠道多元化建议，以此促进枢纽型社会组织更好参与到社区治理实践中，打造共建共治共享的社会治理格局。

（一）促进机构专业化

首先，活化专家资源库。通过签约、外聘专家、名誉理事等方式，与高校社工老师、实务界督导、财务和法律界精英建立良好的长期合作关系。其次，内部实施适当的鼓励与竞争机制，如考证加薪、项目专人负责、设置员工KPI等方法，提升机构成员项目管理和开展活动实务能力。最后，优化志愿团队管理，盘活志愿资源。根据志愿者的意愿和特长，实现志愿者能力和机构需求的有效对接，提高机构工作效率。

（二）提升项目品牌化

项目品质是解读社会组织核心竞争力的钥匙孔，品牌项目是组织综合实力活的标本[26]。品牌塑造能够帮助枢纽型社会组织应对资金、公信力不足等障碍，提升枢纽型社会组织外部信任度，并创造新的募资工具[27]。枢纽型平台应提升专业能力，充分挖掘社区人文地产景资源，深化品牌项目打造，提高社区参与的资本。同事LF说“政府在社会领域的激励机制就是不出事儿，想要做一点不一样的事情是有风险的，除非百分之百的好项目，不然都很难得到领导同意和支持，（领导）要项目有成效、有特色”。

（三）开展服务实务化

D社会组织发展服务中心的服务更多停留在理论和管理层面的指导，较少提供直接服务。中心项目部对社区居民的需求了解主要通过社区书记和居委工作人员，需求难免夹杂“政绩诉求”，社区真实需求有待挖掘。此外，中心对社区了解度不够高，难以准确识别社区资源。通过居委工作人员了解社区可用资源，绘制社区资源手册，但手册上更多是场地、地图、人口、联系电话等平面内容，挖掘缺乏深度。长期以往，脱离居民需求的实践只会事倍功半，出现上面投入大量人财物激发社区治理动力，而居民无动于衷的情况。D社会组织发展服务中心应发挥项目部社会工作者的专业能力，了解居民真实需求，开展居民喜闻乐见的活动，调动居民这一社区治理主体参与的积极性。

（四）融资渠道多元化

枢纽型社会组织资金来源单一，多靠街道办行政资金发放和政府购买服务，自我造血能力差。社会组织中立性与其如何保持自造血功能及资金来源的多元性有很大关系，受资金制约，组织发展难免存在政府依赖和行政化倾向[27]。枢纽型社会组织应链接社会多元主体资金，如企业、社区居民、公益基金、其他社会组织，使机构资金来源多元化，真正实现“财务自由”，从而提升社区治理专业性。