《民法典》背景下土地经营权物权化助推乡村振兴战略的实施

■兰细贤

（宁德职业技术学院，福建 福安 355000）

具有数十年历史的家庭联产承包责任制，在当前经济持续发展，尤其是城镇化步伐日益加快的时代，显现出了一些问题。如农业机械化发展等问题显著存在，与此同时，农业人口的减少、土地大规模与集约化经营形式的普遍出现，都对原有的土地经营权提出了挑战[1]。通过实际调查了解到:现有些地方的农村土地承包经营权在应用时问题明显，尤其是涉及到土地流转内容时，处理的难度很大。本文正是以这些问题为出发点，以重点对应的策略，提出了比较详细的分析及解决思路，希望能够给有识之士展现出一些有价值的参考。

一、土地经营权物权化的沿革

从1978年安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”，开创家庭联产承包责任制的先河，到1993年宪法修正案将家庭联产承包责任制写入宪法，1999年宪法修正案明确提出“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，再到2003年3月1日开始施行的《农村土地承包法》确立国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，并明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，由此形成了农村集体土地所有权和承包经营权的“两权分离”模式[2]。但基于传统土地承包经营权主体强烈的身份性色彩，2008年《物权法》虽将土地承包经营权列入用益物权范畴，但在土地承包经营权的流转方式上只认可了转包、互换、转让等方式。2018年修订的《农村土地承包法》第九条规定“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”并在该法第二章专设“第五节土地经营权”，由此正式确立了农村土地集体所有权、土地承包权和土地经营权的“三权分置”的新型模式（见图1）。

图1 “三权分置”的新型模式

但因新《农村土地承包法》没能完全对接《物权法》，使得土地经营权仍然缺乏物权性特征的法律依据，无法完整体现其流转、担保、融资等交换价值。《民法典》吸收了新修订《农村土地承包法》的立法目的，在物权编中规定了土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式将土地经营权从承包经营权中剥离出来向他人流转，流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记，未经登记，不得对抗善意第三人。还规定通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。因此，土地经营权物权化特征具备了完整的法律依据，充分体现了农村土地“物尽其用”的价值。

二、土地经营权物权化的内涵

（一）土地经营权的剥离

在土地“三权分置”之下，所有权、承包权和经营权既有整体效用，又有各自功能，当前实际情况需要将实施“三权分置”重点置于放活经营权方面，由图1可知，即基于用益物权视角，对经营权与承包权单列，其核心要义就是明晰赋予土地经营权应有的法律地位和权能。

关于土地经营权这一概念，强调了应用市场流转土地形式的土地经营权人，对农村土地的直接占用，以及基于此土地作出农业生产等行为而获利的权利。基于对土地经营权的基本认知，可以认为土地经营权主体，可不必完全局限于狭隘视野的农村集体经济组织成员，而是需要适当扩大范围，将林业、种植业等方面生产经营的自然人、法人，以及相关经济组织纳入进来。

《民法典》在既有的法律规定的房屋所有权、土地使用权之外，又新增了一项新型的用益物权——“居住权”。受此影响，同样需要做出承包权与经营权的剥离，在此基础上，对于土地经营权的客体，也应当有更加科学的认知。如图2所示，用益物权部分中的土地承包权、宅基地使用权、地役权等存在交叉，便属新的认知范畴。另外，依《物权法》所提出的基本原理，将不动产作为标的物是用益物权的基本特征，而农业生产经营等行为所涉及到的土地，显而易见可归纳至不动产的范围，因此完全可以认为土地经营权的客体可涵盖不同类型土地，包括耕地、草原、森林、滩涂、水面等，均可因用益特权而视作客体。

图2 土地承包经营权在物权中的位置

（二）土地经营权的特点

实际应用中，土地经营权可能涉及到多项内容，如使用权、收益权和处分权等，均可纳入到视域范畴之内。这些内容的存在让土地经营权具有如下特点:（1）土地经营权从本质上讲，是从承包者在特定土地中所设置承包经营权关联基本权利中产生；（2）独立性与排他性是其显著特征，在该权利设定之后，物权效力因之形成，从而能够使他人受到对抗，即使享有承包权者也在受对抗范围之内，而在出现土地承包经营权变动时，若有人出现阻碍土地经营权行使情况，则经营权人能够立即行使物权请求权，以便更迅速地获得相应救济。通过这两方面论述，可以愈加清晰地看到土地经营权的基本概念与基本特点。据此，笔者认为土地经营权完全符合用益物权的特点，土地承包者完成土地流转行为，将自己承包土地，以合法化手段转移到其他经营主体，且该经营主体的农业经营意愿与农业经营能力被认可，则经营主体能够享有包括占有、使用以及收益获得等方面的新型用益物权，此种新型用益物权分离于原有的土地承包经营权，可以新样态进入到市场交易环节，且使用价值与交换价值进一步显现出来。

三、土地经营权物权化助力乡村振兴的价值体现

（一）破除土地经营权主体门槛

非身份性和平等性特点，会因土地经营权的取得，让行为主体有效避免一般性范围限制。此前，这种避免作用只发生在村集体经济组织之中，由内部成员享有，如今的种植大户与农业合作社则依法律规范被纳入其中，同样成为经营权使用主体，只是优先受让权依然为村集体经济组织中的成员所有。

（二）土地经营权流转形式更加灵活

《民法典》明确土地经营权流转方式包括出租、入股或其他方式，这同承包经营权的转让与互换方式阐述有明显不同，且在法律中还规定通过招标、拍卖、公开协商等方式取得土地经营权又依法登记取得权属证书后，流转方式还有抵押[3]。这些均显现出了土地经营权流转形式更加灵活的一面。

（三）新增土地经营权的融资功能

根据法律规定，承包人即农民可以用承包地进行融资，向金融机构作融资担保，即若农民想把农地变为果林或树林，然而缺少足够资金，便可以以土地证贷款，从而获得资金。承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。

（四）“四荒”土地真正实现“物尽其用”

四荒是指农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，这些土地原本的发展与利用受限，农村土地经营权物权化之后，它们将因承包经营的用益物权形式变化，而拥有更大的价值，其价值既可体现在本身功能上，也可体现在流转附加潜能上，从而达到物尽其用的理想效果。

（五）物权化在乡村振兴战略下的价值

在未来我国城乡综合发展的状态下，农地权利制度如何抉择问题非常值得深入思考，显然走农村土地经营权物权化之路是明智的选择，可以认为农村土地经营权物权化，从原有的视土地承包经营权为单纯的身份象征意义中解脱出来，从而更能从根本上确保土地经营权主体的权利，与此同时让土地利用效率进一步提升。图3所示为宁德市耕地转包收益对比情况，直观地说明了物权化带来的益处。具体讲，其价值集中体现在几个方面:（1）物权化的变革，能够让我国在农村土地经营权方面的概念得到法律层面的认可与漏洞弥补，给接下来制定更详细的土地经营权立法，并提出对应的司法解释奠定基础，使它们拥有足够的法理支持；（2）物权化的变革，可以使经营权从物权角度完善应用程序，从而确保有关各方权益得到保障，这将对农村经济发展有益；（3）如果考虑到风险防范问题，则物权化的变革能够对抵押体系的完善起到推动作用，这将避免操作风险增加，让农民创新与乡村振兴拥有足够的保障；（4）当进行农村土地经营权物权化的制度设计后，一些地区原本存在土地抛荒之类问题会有更多处理机遇，恰当的规模经营形式、有利的抵押融资做法，都会极大地提高农村土地资源利用率。

图3 宁德市耕地转包收益对比

四、农村土地经营权物权化理想制度

在《民法典》背景下，探索土地经营权物权化助推乡村振兴战略的具体做法，离不开制度设计的支持，而制度设计并非简单的针对性调整，而是需要同原有的整个权利体系发生关联。所以，完成制度设计工作，有必要对同土地相关的所有权、承包权和经营权，以及三者之间可能存在的关系逻辑进行梳理[4]。若我们视土地承包权为一般化的身份性财产权，那么便会得出承包权和经营权之间的并列关系结论，这是由于这两项权利衍生于集体土地所有权。而在实践操作过程之中，还需要意识到单一的农户协调效率不如直接集体协商效率，因此有意进行农业生产经营的行为主体采取后一种办法，与农业规模化发展及乡村振兴要求相统一。这一特点也使得土地经营权物权化的关系逻辑产生变革必要性，并明确其合理路径可以为:基于原有的集体土地所有权而形成的以身份性财产权为基础的，同时兼具用益物权特征的土地经营权。理想化制度的具体确立分析如下。

首先，要对集体土地所有权加以明确，这会起到优化“三权”关系的作用，也就是说若想出现较好的土地经营权物权化理想效果，便一定要有清晰的形成基础认知作为支持，原本存在的集体土地所有权主体虚化情况，有必要从法律层面给予及时解决。当需要解释“集体”概念时，不同学者的观点有所区别，总有说、成员共有说、集体组织所有说、集合共有说等均具有合理性，且各有拥趸者，这些观点的主要区别在于对于所有权主体的具体化还是抽象化认知方面。笔者的观点是:若想对集体土地所有权进行巩固，使之更加清晰，有必要从法律层面让“集体”呈现出具体化和特定化的特点。在新公布的《民法典》中，已经确立了农村集体经济组织的特别法人地位，因此完全可据此认为它可成为农村集体所有权主体，该观点不同集体所有权所具有的公有制性质相冲突，同时也有益于权属变得更加清晰。在明确主体的前提下，可以更进一步深挖集体土地所有权之中的一些具体内容。按照一些学者的观点，它的内容上同时兼具公权与私权两种性质，而笔者则认为:若想准确理解集体土地所有权在内容方面的特点，应当走“权利”性认知之路，而不是“权力”性认知之路，也就是从主体视角出发，关注组织成员的利益诉求。具体到所有权权能问题，则可涉及到管理权与监督权等，接下来的占有、使用、收益以及处置等均将受此影响。在清晰梳理“三权”后，当经营权脱离于所有权时，可出现主体的短期对土地占有与使用失效情况，而经营权转让期满后，原有权利将完整回归。再者作为土地所有权权能中必要组成部分，收益权问题值得说明，当出现土地经营权流转情况时，部分流转收益的取得是合情合理的，这部分收益用于日常管理的维持，以及对有可能发生的二次分配给予支持等，都有必要性。这部分处分权能有其必要性，但应当避免对土地公有性质造成损害。

其次，要对土地承包权进行明确，因为所有、承包、经营几种权利的纠葛，土地承包权的份额化、身份性财产权特点彰显出来，在理想的农村土地经营权物权化制度范围之内，农民能够因成员身份受益，从而依照法律规定享受份额化清晰的土地承包权。这样的法理出发点，可不对农民利益造成损害，也不同土地承包关系稳定的国家政策相冲突。具体的制度设计要点如下:第一，作为一种特定的身份性财产权，土地承包权有特定的资格要求，即要符合农村集体经济组织成员资格，只有满足此项要求，才能让土地用途合理化。同时给集体成员意愿以足够的尊重，在此基础上的人地关系必要调整，也才能彰显出合理的平衡利益作用。第二，关于土地承包权权能问题，若流转土地主体在认真思考之后，仍然认可农业生产经营行为同自身利益相符的结果，则可依然从土地承包权出发，提出承包经营申请。第三，当处在土地经营权流转状态时，因为几种权利的关系逻辑，土地经营主体权利的取得，通常需要集体经济组织依法律规定授予，所以农民会同步享有流转收益，因承包权确认所形成的份额。另外，农民还能够使土地承包权的全部或者部分出现变化，使之向其他集体成员处转变，这也是未从本质上转变土地承包权身份性的前提下，确保其拥有一定的处分权能。在当前时代背景之下，我们注意到乡村振兴战略同城镇化发展进程是高度相关的，因此有农民退出集体的现象出现，而集体则可以在此期间对土地承包权做出回购，这是身份转型的保障。此时在确保人口变化不影响土地数量的前提下，可在制度层面允许土地承包权的财产权特点被显现，也就是使之拥有被继承的功能，且在集体土地征收时，保障农民对于征收补偿的获取。

最后，要对土地经营权给予放活，从制度层面确保农村土地经营权的物权化实现，可让土地流转激活成为可能，并进一步带动农业的现代化发展。为实现此效果，须对权利主体范围进行调整，以政府部门提出的新型农业经营主体培育政策为前提，避免过分的土地承包经营权身份限制，使集体组织成员范围之外的自然人、合作社、公司等民事主体同样拥有土地经营权。而关于权利如何设立与如何变更的问题，则需要注意调整土地承包经营权的生效制度，从依合同生效转变为依登记生效，并使与之相对应的权属证明及时发放，这样的做法同《物权法》中所提及的物权公示原则相一致，与此同时，它也有效对应了土地经营权对于农业及农村市场化方面的交易安全需求[4]。关于权能，对于经营者保障需从土地经营权出发的土地改良、技术变革，以及突出现代化农业生产等方面进行，特别值得重视的是土地经营权的流转灵活性要受到保障，这将让市场化配置的功能得到展现。整个过程中，因为避免了过于严格的土地经营权身份限制，所以它的担保价值会增加，因此将使之隐含的抵押融资权能展现出来，土地经营权主体用权利入股，还将达到权利多样化应用的效果。对于对土地经营权给予放活的议题，一个不能忽略的关键点是农地的非农化利用情况规避，也就是在实际制度设计中，给农村土地经营权设置一定限制。例如，硬性要求农村土地经营权主体的行为，必须指向农业生产经营活动，如果违犯法律变更用途，需要承担违约或违法责任，已经享有的土地经营权将被收回。同时，可建立黑名单制度，当出现严重违反本规定的情况，或者多次违反本规定的情况，可禁止其再次获取农村土地经营权。

乡村振兴战略的基础包括乡村的生产、生活以及生态的全面健康发展，而这些方面的发展，需要使“人”“地”“业”几个方面相互协调。若想做到这一点，农村土地是关键所在。然而伴随农村土地承包经营权所出现的流转必要性及新情况出现，原有的制度性障碍、流转利益分配不够均衡等情况屡屡出现，一些非农化和非法化的现象更是给我们敲响了警钟。在这些情况之下，以因地制宜的原则、统筹整合的态度、以民为本的做法，同时在规划层面完成协调，在机制层面完成建设，做好土地应用诸多环节的监督与管理有其必要性。