创新扩散理论视角下重庆水利政务数据资源共享问题及对策研究*

徐一，陶宇

1.重庆科技学院；2.重庆市水利信息中心

在政务大数据的推动下，各级政府部门之间的政务数据共享往往不是单纯的技术问题，是同时具备技术层面与社会层面的复杂现象[1]。清华大学数据治理研究中心于近日出版了《中国数字政府发展研究报告（2021）》,在省级数字政府发展指数排行榜上，重庆市仅排在15名,还有很大的进步空间和研究必要。本文以重庆市水利政务数据为研究对象，运用管理学领域的创新扩散理论，探讨政务数据资源共享的问题及对策建议。

一、创新扩散理论视角下的政务数据共享特性分析

创新扩散理论（diffusion of innovation theory）美国学者E.M.Rogers于20世纪60年代提出[2]。当一个创新具有优势性、相容性、易懂性、可试性、可视性的时候，它们会被更快地采用和推广。

现阶段，我们可以把政务数据资源共享工作看做是一种创新。从其特性来看，很多普遍存在的问题都会制约政务数据共享应用的发展。比如，当各政府部门交出了手上的独有数据资源，那么可能认为本部门优势性不再；各政府部门甚至是行业内部数据标准不统一，相容性出现困难；部分数据应用场景专业化，影响了易懂性；部门业务分工明确，以结果为导向，容错机制不完善，缺乏可试性；数据信息服务于具体业务，多数缺乏空间数据关联，除地图外的其他可视化场景呈现手段也相对缺乏，限制了可视性发展。

二、重庆水利政务数据发展现状

（一）行业数据现状

水文监测方面，全市已建成5000多个水文、水位、雨量、墒情等各类监测站，实现全市大江大何、中小河流防汛测报有效覆盖。水质监测方面，已构成1个市级中心+35个区县的两级监测体系，对1000多个河流（水库）水质代表断面进行监测。水资源监控能力方面，已建成1000余户取用水大户和重点灌区的在线监测，10余处水源地水质监测。水土保持监测方面，已建成70多个径流观测小区和4个小流域综合监测站。工程监控与视频监视系统方面，完成380余处水利视频监测，1200余座水库大坝安全监测，实施1100余座水库图文站监视。外部信息采集方面，已接入长江上游局水雨情信息和重庆市气象局雨量站信息等。

（二）跨行业数据共享应用情况

重庆市水利局近年来积极推动跨部门数据综合应用。一是以智慧河长建设为抓手汇集了市规划自然局、市生态环境局、市民政局等部门的涉水数据，用以进行数据分析与展示、提升河长制工作的监管能力和水平，具体数据包括：市区县行政区划、乡镇行政区划、重庆市影像图、重庆市影像注记、重庆市晕渲图、重庆市矢量图、水质自动/人工监测断面、水功能区、地表水环境功能区等。二是和其他市级部门开展丰富的数据资源共享合作，和市大数据局打造智慧城市防汛应急管理场景，和市税务局运用区块链技术实现水土保持费非税划转征收，和市发改委开展长江流域监测信息共享，和市农委开展涉农数据资源整合等。

三、重庆水利政务数据资源共享问题梳理

（一）行业内部数据治理关键问题

重庆市水利信息中心对市水利局内设处室、直属单位，以及区县水行政部门开展了45场调研访谈形成纪要，统计原始需求和问题共419个，对原始问题进行去重、合并、提炼，结合经验洞察判断，最终通过全面拉通关键问题，对其进行研讨、反复碰撞，总结出16个重庆水利数据治理的关键问题。笔者按创新扩散理论的五个特性对这些问题进行了分类。16项关键问题中，涉及相容性问题7个、易懂性问题4个、优势性问题2个、可试性问题2个、可视性问题1个。（见表1）

表1 重庆水利数据治理关键问题表

（二）跨行业数据共享应用普遍问题

跨行业的数据共享应用问题，笔者根据工作中与其他市级部门交流整理。因现有数据共享机制缺陷，不少政务数据不会用、不能用、不好用，一定程度上产生的“信息饥渴”现象[3]。

一是数据脱敏的标准性问题（相容性和可视性问题）。比如高精度地理信息资料涉密、生态环境原始监测数据敏感、人口相关数据涉及公民隐私。涉密数据需要由国家保密行政主管部门和相关国家部委联合制定具体脱密规则；敏感数据需要由相关国家部委根据不同应用场景制定脱敏规则，或者允许地方政府自行试点制定脱敏规则；涉及公民隐私的数据可以由数据使用部门或者集中共享平台管理部门通过完善技术和管理手段实现数据可用不可读。

二是数据共享的时效性问题（优势性问题）。因网络传输方式受限，接收存储单一，集中共享模式下数据路径的中间环节较多，制约了实时调度类场景应用发展。以水文数据共享到市政府政务数据共享平台为例，要经过前段采集点、目标系统数据库、市水利局数据共享前置数据库、共享平台前置数据库、共享平台数据资源池等环节，数据正常延迟半小时左右。农村饮水数据按水利部要求均为年报数据或不定期更新数据，暂未建立实时的监控体系。

三是数据出处的归口性问题（相容性问题）。以水文监测站网为例，数据来源包括市级水文部门、长江上游水文局、区县水文部门。其中长江上游水文局是水利部长江委的下属机构，数据能否由市水利局进行二次共享还需进一步协调和完善使用机制。以水利部各种直报系统为例，相关数据由区县水行政部门直报水利部，市水利局可以汇总共享，但数据的管理、更新、解释等权利责任应在区县水行政主管部门。

四是数据质量的责任性问题（可试性问题）。按以往的工作经验，各部门对外提供的数据，往往需要较长周期的审核把关来确保数据质量。受监测设备、监测技术影响、运维经费等条件制约，部分监测数据质量较差在所难免，实际工作中也需投入大量人力进行纠错。在政务数据共享共用的背景下，有必要建立容错机制和鼓励机制，调动各部门参与数据共享的积极性。

四、重庆水利政务数据资源共享对策建议

（一）水利行业数据治理对策

数据治理不可能一蹴而就，是一项有组织、有计划的系统工程，关键是要与重庆市水利整体的管理基础相匹配，避免由于信息化的过度超前而导致投资的浪费。比如可视性问题在行业内调研中反应并不强烈，说明“一张图”这种常见的数据应用思维对行业内的工作业务开展优先级并没有想象的重要，更多的作用是对外展示和交流。

根据重庆水利信息化建设的实际情况，在明确重庆智慧水利战略和信息化建设策略基础上结合关键问题分析优先级，重庆水利数据治理可以划分五个步骤：

优先解决相容性问题。一是规范行业数据标准，使数据相容。二提升行业信息化意识和认知，使数据与人相容。三是建立全局并延伸至基层的人性化流程架构和管理体系，使市级和基层相容。

其次解决易懂性问题。在信息系统功能设计的时候，弱化建设部门职能烙印，从更多的用户角色角度考虑使用体验。

三是解决可试性问题。建立信息系统使用效果考核机制、停用和循环优化机制。适当减少建设规模，将更多的财力投入运维保障，提升已有数据质量。

四是解决优势性问题。充分听取基层意见，缩小市级和基层信息化建设话语权不对等差距。加强网络安全建设，提升安全自信。

最后解决可视性问题。在打造全市水利一张图的同时，探索其他可视性的展示方式。

（二）跨部门数据共享应用对策

1.打造权威数据优势性，使数据相容—打造基础数据库，建立数据关联。一是建立人口、单位及法人、地理信息和自然资源、项目信息四大基础数据库。二是将各部门的数据和四大基础数据库数据进行一对多的关联，对不能关联的数据进行标准化治理及补充完善。三是根据数据关联，梳理数据整合逻辑，挖掘数据应用重心，打通薄弱环节。

2.坚持一数一源，让数据易读—明确数据管理者，确保数据常用常新。一是明确数据资源项职能，应细化市级部门、区县政府、区县部门、企业、个人等责任主体的数据独立责任和共同责任范围。二是明确具体数据项管理职责，由数据资源大项管理部门将每条数据管理任务明确到个人，建立数据管理责任交接机制。

3.做好规划，逐步实现可试可视—共建共享共用，重点服务基层。循序渐进抓好数据质量，优先融合各部门已有且质量较好的数据，打造重点试验应用场景。以河长制、应急管理、涉农信息等平台建设为契机，补齐各部门信息化短板，对跨部门的异构数据整合开展探索。基础数据收集应以各部门现有系统为主，整合平台功能应侧重数据的自动融合分析，减少基层部门填报负担，提升基层社会服务能力。