易地扶贫搬迁对可持续生计理论的贡献

刘诚

经过长期的反贫困理论研究和实践，“可持续”已成为全球公认的扶贫工作的核心要义。近年来，我国贵州等地启动了涉及上百万人口的易地搬迁扶贫活动，这是对可持续生计理论的伟大实践和理论创新，真正做到了人与环境的可持续，提升了长期生计能力，是对全球扶贫事业的巨大贡献。本文从可持续生计理论的历史发展脉络入手，探讨我国的易地扶贫搬迁实践对可持续发展生计理论的贡献。

一、可持续生计理论的内涵

1987年，世界环境与发展委员会向联合国提交研究报告《我们共同的未来》，首次提出“可持续生计”这一概念，认为人们应该具备维持基本生活所必需的充足的食物和现金。1992年，联合国环境与发展大会上通过的《全球21世纪议程》把可持续生计作为世界各国消除贫困的主要目标。

近年来，对于可持续生计理论研究的新进展主要集中在设计精细化的实践方案或实验做法，以落实和强化贫困人口的“可持续生计”能力。如2019年诺贝尔经济学奖获得者班纳吉、迪弗洛和克雷默的主要贡献就是“在减轻全球贫困方面的实验性做法”。正如英国《金融时报》所指出的，诺贝尔奖获得者的学术研究仍在可持续生计理论的基本内涵之下，他们的获奖很大程度上是因为扶贫的现实意义重大。具体到我国的扶贫事业，做好扶贫实践的理论总结，向世界扶贫事业提供中国智慧和中国方案具有重要的理论价值和现实意义。

改革开放40多年来，我国7亿多人摆脱贫困，对世界减贫贡献率超过70%。我国扶贫的重大胜利不是从天上掉下来的，更不是谁赐予的，而是在中国大地上“土生土长”出来的。因此，讲好中国扶贫故事，做好扶贫实践的理论总结，向世界扶贫事业提供中国智慧和中国方案具有重要的理论价值和现实意义。

二、可持续生计理论的国际实践及问题

可持续生计理论最初关注宏观层面，随后关注个人和家庭福利，之后很多组织和机构开始运用这些概念制定战略、目标和政策等。这些机构包括联合国开发计划署（UNDP）、美国援外汇款合作组织（CARE）、英国国际发展部（DFID）、世界银行（WB）以及亚洲开发银行（ADB）等。可持续生计理论在这些国际组织的实践应用中得到细化、总结和提炼，形成了适用于不同细分领域的指导框架。然而，我们必须认识到，尽管可持续生计理论在国际实践中越来越精细化，结合当地实际情况形成了灵活多变的制度设计，且取得了一定的成效，但是仍存在诸多问题和不足。

（一）不能解决“一方水土养不起一方人”的根本性问题

国际扶贫项目大都遇到了“发展权利和环境保护”的矛盾，即当地民众在发展中往往会对自然环境造成破坏，面对发展优先还是环境优先这一两难问题，决策机构往往左右为难。因此，为了尽可能降低项目实施对环境的不利影响，具有争议性的国际项目一般都是通过进行小规模的实验来展开的。即在其他条件可控的情况下对小范围民众进行局部性救助。可以说，这种做法仅仅是“静态”的“小范围”救助活动，不具备大规模长期实践的可行性，长期贫困地区往往是发展权利和环境保护之间具有不可调和的矛盾，若不能跳出“时空”局限，不走出“一方水土养不起一方人”的根本困境，就无法真正赋予当地贫困人口可持续生计能力。

（二）短期援助的方式治标不治本，未能形成可持续生计能力

国际社会对外扶贫的主要解决方法是援助，而部分经济体援助机制背后的思维模式是计划者用自上而下的方式为援助接受方规划宏大的发展路径，实质上剥夺了当地人在发展中的主体地位。此外，传统的发展经济学强调的是对贫困地区特定时期特定领域的援助，一般仅限于农业、环保、医疗和就业等少数领域，这是一种消极的发展观和扶贫观。“授之以鱼不如授之以渔”，真正符合可持续生计的扶贫做法，应该是更加积极的，更加富有创造性的，如通过城镇化、工业化带动当地整体经济的增长和社会事业的发展，提升群众长期生计能力和生活幸福感。

（三）对移民援助的偏见，显示出扶贫的真实意愿较低

国际扶贫项目往往都是基于在当地进行援助，没有将移民作为主要援助内容，而这恰是提高当地人力资本最直接有效的方式。英国是援助非洲较多的国家，超过1/3的官方援助被分配到撒哈拉以南非洲。即便是这样的对非援助强国，对移民相关举措也极为谨慎。2018年8月，时任英国首相特雷莎·梅在访问非洲时的一项援非措施或者重大外交成果就是，通过英国政府志奋领奖学金项目向最多100名非洲年轻人开放。实际上，在面对外来贫困人口时，部分发达经济体不是采取救助措施，而是封锁边境不让难移民进入。从这些国家对待难移民的态度可以看出，其全球扶贫的真实意愿并不高，一些国际项目的创建更多地是一种“姿态”，一种“国际战略”选择。

（四）附加较多的政治条件，限制了项目组织与执行能力

西方发达经济体援助发展中国家政府的扶贫项目，往往设定政治条件，如当地政治领袖应在打击腐败、环境保护和性别平等方面遵守特定标准。Acemoglu和Robinson（2012）认为，绑定“自由市场或走向民主”等政治条件，不能有效改变当地制度环境，最终结果只能是牺牲了当地政府和民众的灵活性、自主性和发展动力，拉低了扶贫项目的执行力和实际创造力。2020年，世界银行发布的《精英俘获国际援助：来自离岸银行账户的证据》显示，约7.5%的国际援助资金流入了贫困国家精英人士的海外账户。

三、我国易地扶贫搬迁对可持续生计理论的传承与创新

人的生存和发展权利是毋庸置疑的，但是当它与自然环境产生矛盾时，往往会产生认知分歧。可持续生计理论注重人与自然的和谐相处，2015年9月联合国发展峰会通过《2030年可持续发展议程》，着眼统筹人与自然和谐共处，兼顾当今人类和子孙后代发展需求。然而，现实中发达国家却经常以气候和环保为理由，限制贫穷国家的发展权利。

与之相比，我国实施的易地搬迁扶贫政策真正传承了可持续生计理论对于人与自然和谐共处的精神实质，并从发展角度拓展了可持续生计理论的内涵，向世界提供了一个大规模扶贫的现实可行方案。

（一）对可持续生计理论的传承

人的可持续发展、人与自然的和谐共处是可持续生计理论的基本理念，也是相关实践的初衷与使命所在，易地扶贫搬迁与之完全耦合。国家发展改革委公布的数据显示，截至2020年3月底，全国累计建成易地扶贫搬迁安置住房266万余套，实现搬迁入住建档立卡贫困人口947万人，搬迁入住率达99%。可以说，我国通过易地扶贫搬迁的方式，为世界各国和国际组织践行可持续生计理论提供了一个很好的范例。我国易地扶贫搬迁始终与可持续生计理论的本意相一致，坚持人与自然和谐共处，反对破坏生态环境，但更要给予贫困人口发展的权利和能力。

（二）对可持续生计理论的拓展

长期以来，围绕打赢脱贫攻坚战，中央和地方相继出台和完善了“1+N”政策体系，涉及多方面的内容，很多“老大难”问题都有了针对性的措施，打出了政策组合拳。易地扶贫搬迁抓住了“一方水土养不起一方人”这个“人与自然”“发展权利与保护环境”的根本性问题，将环境造成的资金、土地和人才等一系列生计资本和社会保障等问题，通过空间的挪移来解决。如果说贫困人口是全面建成小康社会最突出的“短板”，那么生活在“一方水土养不起一方人”地方的贫困人口则是“短板中的短板”。既然“一方水土养不活一方人”，既然重重大山阻隔了村民分享现代化的红利，既然贫困赶不走、小康进不来，那么最好的选择就是搬迁。这一做法跳出了传统可持续生计理论就地扶贫的局限性，是一个革命性突破，而更大的突破还体现在搬迁的规模上，国际扶贫项目大多是小规模试验，较大的项目也不过上万人而已，但在我国的具体实践中，仅贵州省的搬迁人口就达到了世界银行几十年的扶贫规模。

（三）展现了强大的组织力和执行力

易地扶贫搬迁是由各级政府主导的、以群众自愿参与为基础的人口迁移活动，是将居住在自然条件恶劣地区的农村贫困人口搬迁到生存与发展条件好的地方，从根本上改善其生产生活条件，实现搬迁脱贫、易地发展的一种扶贫方式。强有力的易地扶贫搬迁政策和制度保障让可持续生计构建不再是一项自发的、个体的行为，而是会对搬迁人口生计资本重构、生计能力再造、生计策略选择以及可持续生计实现的全过程都产生重要影响的行为。

（四）与生态移民和市场移民有极大的不同

“易地扶贫搬迁”这一概念属于我国的特有词汇，在国外一般被称作“生态移民”，其本质是对贫困群体生存环境、生存成本与生存方式关系的系统性考量，是针对“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口进行系统与整体搬迁的一种扶贫方式。它既不同于因自然灾害或者国家重点工程建设而产生的移民，也不同于因市场力量驱动而产生的移民，而是在推进精准扶贫、推进新型城镇化建设与全面建设小康社会的宏观背景之下，兼具减贫发展、生态保护与社会和谐多重目标的制度性扶贫方式。所以说，易地扶贫搬迁是在可持续生计理论框架下的搬迁活动，不是纯粹的生态问题，也不是纯粹的市场问题。它是为了扶贫而做出的搬迁，不仅实现了生态保护，还取得了农民增收、产业发展、城镇化等多样化的效果，这与生态移民的目的不同。易地扶贫搬迁的“搬迁”是由政府主导的，为的是为贫困人口提供可持续的生计能力，这与市场移民的本质不同。因此，对搬迁的决策和执行过程，构成了对可持续生计理论的拓展，这是之前的理论没有系统阐述过的内容。