不同城区类型的公共图书馆人才发展战略研究*

刘姝贤 麦洁雯 王 朦 黄书悦 莫纯扬

（中山大学信息管理学院 广东广州 510006）

1 引言

长期以来，我国基层文化事业的发展因受到传统管理体制的束缚[1]，一度陷入困境。近年来，伴随着文化领域改革的不断深入，一系列政策法规的出台为基层公共文化发展带来新的机遇[2]。“十四五”时期，加快推进我国基本公共文化服务发展的现实需要与当前相关文化人才欠缺之间的矛盾逐渐凸显，文化领域的人才队伍建设问题也因此备受关注，其中，基层公共文化管理等方面的人才缺乏问题尤为值得关注[3]。

区（县）级公共图书馆作为基层文化事业的主体之一，在连接省市一级图书馆和街镇图书馆中发挥着重要的纽带作用。与省市一级的公共图书馆相比，区（县）级公共图书馆由于资源和政策等方面的劣势，其人才问题更为突出和典型。同时，随着中国城镇化道路的不断变革[4]，城市发展逐渐形成了新城区、老城区、城乡接合部共存的发展结构，这一变化对不同区域公共图书馆的服务质量和水平也提出了更高的要求。在此背景下，加强区（县）级公共图书馆人才建设、激发人才队伍活力显得十分紧迫。

基于以上，课题组分别选取了位于新城区型、老城区型、城乡接合型三种类型区域的代表性区（县）级公共图书馆作为研究对象，以期为“十四五”时期我国区（县）级公共图书馆人才创新战略的制定及我国公共文化事业的转型发展提供一定的参考。

2 文献综述

目前，对我国区（县）级公共图书馆人才队伍的研究主要围绕人才队伍建设现状和对策两方面展开，涉及不同视角下区（县）级公共图书馆人才队伍建设的状况、问题和优化策略。

当前研究主要结合了对公共图书馆员性别、年龄、学历、职称结构、知识结构等情况的调查，研究我国区（县）级公共图书馆人才队伍现状及问题。馆员年龄、性别、专业结构不合理，继续教育体系不健全是区（县）级图书馆长期普遍存在的问题[5]，区（县）级图书馆人才队伍建设的力度有待提高。例如，在对浙江省基层文化队伍现状[6]和广州市区级公共图书馆体系建设[7]的研究中，基层公共文化服务机构人员编制过少、工作人员普遍不足、编制人员与其职能严重不匹配、高级专业人才缺乏、人才断层、人才队伍建设不受基层领导重视、上级文化人才政策落实程度不高均是区、县一级公共图书馆人才队伍中较为明显的问题。

基于公共图书馆尤其是区（县）级图书馆现存的人才问题，不少学者提出针对性的优化思路，主要集中于创新人才引进机制[8]、完善培训机制[9]、评价体系和激励机制[10]等方面，旨在充分发挥人才效能。在整体路径上，张靖等人全面分析了广州“图书馆之城”建设情况，在事业单位人事制度改革的背景下，提出了从用工模式、人力资源数量以及人力资源质量三个方面建设发展图书馆的思路[11]；在具体环节上，有学者提出可以实行“导师制”“岗位聘用制”等人才培训管理机制[12]，通过职业培训提高馆员服务于信息获取、参考咨询[13]的能力；基于广州市区级图书馆人才队伍建设现存的不足，陈深贵提出了通过外部引进和内部晋升打造专业化、多层次的馆员队伍[14]；此外也有研究指出可以通过“核心人才继任制”[15]来缓解公共图书馆的人才危机。

目前，关于区（县）级图书馆人才队伍建设的研究内容数量有限，且主要着眼于对单一图书馆等特定案例的分析，对于我国区（县）级公共图书馆发展的整体状况以及不同类型的区（县）级图书馆的研究较为欠缺。城镇化背景下，城市逐渐形成了新城区、老城区、城乡接合区等发展程度迥异的城市分区，这也使得各分区公共文化需求逐渐分化。由此，不同发展条件下的各类区（县）级图书馆的特殊性发展问题值得关注，人才队伍建设在不同城市分区中亦呈现出了不同的特点，是发展过程中的重中之重。

3 研究方法

为全面客观地分析我国区（县）级公共图书馆人才建设的现状、挑战与机遇，课题组综合采用了政策法规内容分析、案例研究、深度访谈相结合的方法。首先，课题组收集了40余份与人才队伍建设相关的我国政府的宏观政策文本及省市重要政策文本，如《“十四五”公共文化服务体系建设规划》《北京市人民政府关于进一步加强基层公共文化建设的意见》《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》等，以及针对基层公共文化服务体系建设的公共政策如《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》等，分析政策的主要目标、重点任务从而探讨了基层公共文化服务体系人才队伍的发展趋势，如健全公共文化人才队伍培养、激励和评价机制，培养高水平公共文化服务管理人才等，以此作为完善区（县）级公共图书馆人才队伍建设策略的宏观政策依据和指导。

人才队伍建设的工作重点主要包括人才引进、人才培养、人才评价与激励、员工关怀与组织文化建设四部分，因此课题组从这四个方面调研了国内外多家公共图书馆的建设与改革现状，并分别选取了一些创新性强且已取得一定成效的人才机制改革案例，从这些先进实践中总结人才机制改革的具体举措，分析改革要点，吸取实践经验，总结促进图书馆人才队伍建设的主要策略。

此外，在对国内多家公共图书馆进行广泛线上调研的基础之上，课题组综合多方因素选取了三家典型区级馆即代表新城区型公共图书馆的H图书馆、代表老城区型公共图书馆的Y图书馆以及代表城乡接合型公共图书馆的N图书馆，开展深层次的访谈以了解各馆人才队伍建设的具体情况，并分别梳理形成了一万余字的文字稿。通过对访谈文本进行文字处理，加粗显示关键词，构建关键词网络，挖掘单个访谈文本中各主题的逻辑概念及多个访谈文本中主题的关联关系，由此对访谈文本进行深度分析，从人才队伍的整体结构、引进、培养、激励与晋升等方面提炼并总结了三种不同类型的区级图书馆的现状与不足，同时探讨了三家图书馆在解决相应问题上的有效措施，进一步为区级馆人才队伍提出了相应的建设路径。

4 区（县）级公共图书馆人才发展现状及其不足

根据相关文献、线上调研和访谈结果，课题组对三类区级馆现存的人才问题、发展的优势劣势以及人才需求进行了总结，并深入探讨三类区级馆各自面临的相对突出的人才发展困境（见表1）。

表1 区级公共图书馆人才发展概况

4.1 新城区型图书馆人才队伍发展困境

新城区作为城市城镇化过程的主力区域，其人口结构较为复杂，以年轻人口和外来人口为主力军，因此精神文化需求相对较为旺盛[16]。此外，发展程度较好的一些新城区，也有逐步取代老城区成为城市新商业中心的趋势。建立在新城区的公共图书馆在一定程度上反映着一个城市新区的公共文化服务水平和质量、体现城市的文化面貌。因其读者类型多样、服务需求旺盛多元，新城区图书馆有着比老城区更大的服务压力，这对其人才队伍建设质量提出了更高要求。然而，新城区图书馆的人才发展状况也面临着不少问题。

（1）地域吸引力不足，人才流入缓慢。新城区城镇化速度较快，但大部分新城区基础建设、发展条件均不及老城区，部分新城区的发展潜力也还未得到充分挖掘，发展前景不够明朗。在人才吸引力上，中心城区更多是市馆等大型图书馆的聚集区，经济发展程度、基础建设进度均优于新城区，相比之下，图书馆专业性人才更倾向于流入级别更高、发展条件更好的图书馆，新城区图书馆在竞争力上处于下风。如访谈过程中，H馆在编人数常年无法招满，同时，获得H馆和市馆工作资格的专业人才最后基本流入待遇更高的市馆，造成在编馆员数量的欠缺，一定程度上制约了H馆日常事务工作的开展。

（2）培训体系有待完善，培训内容仍需拓展。新城区图书馆往往由原先的老图书馆扩建改造或直接新建而成，图书馆成立时间较短，在管理运行体系建设上经验欠缺，员工培训体系有待完善。此外，新城区经济发展速度较快，常驻人口类型趋于多样且以年轻群体为主体，文化需求多元，馆员培训的内容必须不断拓展与更新，才能有效适配读者需求。据访谈可知，H馆在馆员培训上较大程度依赖员工自学以及上级市馆、省馆的不定期集中培训。这一培训模式的问题在于，一来员工自学大都通过自行观看网课、书籍进行，质量难以保证；二来上级图书馆的集中培训中参训图书馆名额有限，下级图书馆往往通过轮流外派馆员参与培训的方式来尽量使每个馆员都有机会参加学习，这种方式往往周期长，成效不明显。显然，在通过增强自主培训能力以持续、稳定地提升馆员整体素质和服务能力上，新城区图书馆仍有较大提升空间。

（3）馆员专业性不足，服务质量有待提升。在人口结构较为复杂的新城区，图书馆的服务内容和方式必然要比老城区、中心城区图书馆更为多样，对服务及专业人才质量的要求相应更高。但据访谈，H馆中具有图书情报学科或公共文化管理相关学科知识背景的人员占比都仅为60%左右，其馆长谈到“尤其是对于一些高素质人才这一块，还是需要一定的提升”。此外，不同于省、市级图书馆，区级馆的服务性更强，这也意味着区级图书馆馆员结构上，更应当向培养服务型馆员倾斜，对于科研型、技术型馆员的要求应当适当降低。然而，据目前的访谈情况，区级馆馆员结构上，服务于读者的一线馆员占比不高，且以外包服务人员为主。而现行体制下，外包服务人员的待遇不及在编馆员，其服务积极性、专业性有待加强。

4.2 老城区型图书馆人才队伍发展困境

一般而言，老城区拥有较为成熟的社区与配套设施以及深厚的文化底蕴，且多为城市重要学区，但其受传统发展模式制约严重、人口密度过高、建筑及配套基础设施陈旧落后、城市空间品质低下等问题也日益突显。近年来，老城区改造战略的提出使得老城区提质优化和推进城市新一轮更新的诉求日趋强烈。在这一发展环境下，老城区公共图书馆在经费以及人才培养、晋升等方面存在的问题也愈发明显。

（1）经费相对紧缺。老城区型图书馆可能面临着经费相对紧缺的局面。在现行体制下，区级图书馆经费规模受到区级政府财政能力的制约，而与省、市级政府相比，区级政府特别是区域经济发展趋缓的老城区的财政支付能力往往更低，因此其公共文化服务事业容易出现经费短缺的情况，如Y区“作为老城区，政府需要投入的各方面都很多...所以图书馆这边的经费自然就少”，因此其人才队伍建设明显会受到经费制约，不利于人才的引进、激励等工作的顺利开展。

（2）岗位管理僵化，人才晋升受阻。老城区馆在岗位管理及人才晋升方面问题突出，制约着人才队伍的发展。首先，在职称评定与兑现方面存在着馆内部门岗位设置与馆员所评职称不匹配的矛盾，限制了部分馆员的晋升，如Y馆“（员工）评回来，但是他部门岗位设置方面已经满了，高的岗位他做不了，只能做低的岗位兑现低的待遇，所以他……还是不能坐到符合自己能力的位置上”。其次，编外人员也普遍面临着晋升瓶颈，与在编人员相比，目前Y馆内一些政府雇员以及购买服务人员仍缺乏晋升的机会，“（编外人员）在体制底下看不到出路……因为他不是公务员，不在编制内，无法提拔，也没有晋升的机会……”，可见在当前体制下此类馆员的上升空间比较受限，容易挫伤其工作积极性。

（3）培训资源和能力有限。培训资源和能力相对有限也是目前老城区馆人才队伍建设中的一大问题。如Y馆的一些培训讲座、座谈会都是以组织馆员到市中心去参加市委会和省里培训的形式进行的，即“市图开什么课程，大家就在闭馆的时候去了……”，仍缺乏具有整体性、规划性、指导性的培训计划，培训的系统性和延续性难以得到保障。在访谈中，馆长还希望培训资源能更多地下放到区级图书馆，“可以定期组织一些专家培训讲座……把专业人才的培训下放到各个区县，有更多的支持到下面区县公共图书馆”，从而增强培训的专业性与系统性。

4.3 城乡接合型图书馆人才队伍发展困境

城乡接合部位于城市与农村的结合地带，介于农村地带和城市地带之间，因此发展环境相对复杂，既有城市特征又有乡村特色，主要特点为经济结构复杂、经济发展相对低效[17]、区域空间变化多元、管理体制多样[18]。在统筹城乡发展的过程中，城乡接合部发展的重要性越来越突出，但是城乡接合部发展面临公共文化产品供需失衡、人才资源相对匮乏、发展观念相对落后等众多问题，给城乡接合型公共图书馆的人才队伍建设带来了挑战。

（1）人才引进困难。对于城乡接合型图书馆而言，人才引进是人才队伍建设遇到的首要难题。由于经费、资源以及区位因素的影响，位于城乡接合部的区级馆对人才的吸引力不及区域经济发展较好的图书馆，并且高素质人才在就业时往往倾向于选择待遇条件更好的省、市级图书馆，因此城乡接合型图书馆在人才数量上仍存在着较大的缺口且专业人才占比不高，如对于N馆，“有些有才华的、有特长的人很难招进来”。此外，城乡接合型图书馆也面临着人才流失的风险和挑战。据访谈，N馆目前的购买服务人员总数较多，这些人员大多不受体制制约，流动性较大，一定程度上不利于图书馆人才队伍的稳定。

（2）人才发展空间有限，人才队伍缺乏活力。人才的发展空间和晋升难度也是限制城乡接合型图书馆建设高素质专业人才队伍的重要因素。城乡接合部居民的整体文化素养相对较弱，人口结构呈现老龄化特征，经济发展速度较慢，图书馆能够为人才发展和晋升提供的资源和平台较为有限，使得一些馆员缺乏进取心和积极性，如N馆中“有些人认为图书馆工作能干一辈子，所以在岗位上得过且过，工作不积极不努力，工作浮于表面的形式”。此外，由于城乡接合型图书馆员年龄分布以中年为主，缺乏年轻的人才力量，长此以往，年龄较大的馆员缺乏竞争意识，容易影响年轻馆员，制约了整个人才队伍的发展活力。

5 区（县）级公共图书馆人才发展的有效路径

基于当前区（县）级公共图书馆人才队伍改革创新面临的困境与诉求，课题组提出了区（县）级公共图书馆人才发展的有效路径，以期解决区（县）级图书馆人才队伍建设的问题，推动区（县）级图书馆人才队伍的发展。

5.1 积极争取政府支持

当前我国基层图书馆的建设模式主要是政府主导，社会力量参与并不深入，政府支持是基层图书馆的主要内源发展动力。《中华人民共和国公共图书馆法》明确提出，政府应“加大对公共图书馆的投入”，县级以上地方政府文化主管部门对本行政区域内公共图书馆的管理工作负责[19]。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》强调，要推动贫困地区公共文化建设，加强基层文化队伍建设，加大人才培养力度[20]。2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出要加强农村公共文化建设，强调县级公共文化机构的“辐射作用”的有效发挥[21]。

可见，作为文化公益性服务机构，区（县）级图书馆在缩小城乡公共文化服务发展差距、推动乡村振兴方面有着义不容辞的责任。因而，图书馆尤其是城乡接合型图书馆要密切关注并积极响应相关政策，充分利用有关法规政策推动人才队伍建设。如N馆拟依据相关法律法规设置一个“新时代总分馆人力资源配备方案”的课题，由专业团队深入调研、研讨形成科学的依据上报人事编制部门，推动馆内用人机制的改革。此外，图书馆还应积极呼吁区/县政府以及市政府相关部门对公共图书馆财政拨款、人员配置、人才引进、薪资待遇以及场馆设施建设等方面的重视，更多地争取政策上的扶持，为图书馆人才队伍的建设营造更好的环境，提升图书馆对人才的吸引力。

5.2 探索多渠道的人才引进机制

人才引进数量不足、专业人才欠缺是三类区级公共图书馆人才建设中的一个普遍存在且亟待改善的问题。为此，图书馆应拓宽人才引进渠道、创新人才引进方式。如Y馆通过退休人员返聘制度，即在馆员身体状况良好且家属同意的情况下重新聘用经验丰富的老员工，一定程度上缓解了人才短缺的问题；H馆实行编制人员、临聘人员和购买服务人员三种用工模式并存的人力资源配置模式；同样位于新城区的广州市南沙区图书馆则采用整体服务外包的方式缓解编制人员的紧张状况，通过管理员聘用项目保障图书馆服务人员的数量稳定性。国外的公共图书馆在人才引进上也有诸多做法可供学习。例如，日本国会图书馆实行了灵活的“不定期出勤”员工模式，在业务繁忙期招募出勤时间不固定的临时工作人员[22]，在一定程度上有效缓解了图书馆传统用工模式下员工数量不足的困境。在引进社会力量参与人才建设方面，国外图书馆的一些志愿者服务创新实践也值得借鉴。如美国国会图书馆的“身边的图书馆员”项目为应届毕业生提供了类似于馆内志愿者的实践机会并促进其相关专业知识的学习，项目结束后学生可以将此次实践写入实习报告，这项活动的举办在一定程度上为图书馆补充了人力资源，也有利于加深毕业生对图书馆工作的认识，发掘潜在人才[22]。参考上述填补人才数量缺口的做法，图书馆可以实行多形式、多类型的人力资源配置模式，通过更为灵活的志愿者招募制度、政府雇员制度、购买服务以及退休人员返聘制度等满足人才队伍的数量需求。

同时，图书馆可以通过加强与高校等外部机构的合作来引进专业人才。这一合作模式目前主要应用于企业与高校人才的对接上，如华为公司与多所高校都签署了校企合作协议以加强技术研发工作，从而实现高校教育与产业发展的共赢[23]。在专业人才的引进这一方面，图书馆可以适当借鉴校企合作的运作经验，与开设有图情档相关专业的高校开展合作，建立健全馆校合作的人才引进制度，同时加深合作深度，例如通过联合定向培养就业或高校组织学生参与图书馆项目研究等多种方式，实现高校专业学生与图书馆专业技能人才直接有效的供需对接。

5.3 构建多元化的培训体系

三类区级图书馆均面临着不同程度的培训资源不足、培训水平不高等问题，对此，可借鉴国内外一些图书馆、行业组织以及大型企业的做法，从培训内容和方式的多元化两方面入手构建高质高效的培训体系。例如，在培训内容的拓展上，澳门图书馆对图书馆员的培训包括计算机基础操作、心理学、公共行政、人力资源管理、信息素养等方面的培训课程[24]，能够充分提升馆员的服务能力与综合素质。在培训方式的丰富上，国外的一些行业协会及大型企业提供了不少经验。如新西兰奥特亚罗瓦图书馆和信息协会（Library and Information Association of New Zealand Aotearoa，LIANZA）提供了一个导师和申请人一起沟通、交流以研究和制定个人专属专业培训计划的导师辅导制[25]。美国图书馆协会（American Library Association，ALA）专门设有一个为期4天，以培养参与者的领导能力、辅导能力、协作能力和参与技能为主的沉浸式领导力发展计划[26]，还提供了一套完备的职业发展资源[27]。一些大型企业如华为对人力资源的培训与开发主要通过入职培训、全员导师制、文化培训、后备人才培养、职业生涯培训等八种形式，包含案例教学、多媒体培训、工程运维实操等六种教学方法[28]，形成了一个贯穿职业发展全程的系统完备的培训体系。区级图书馆可以积极联系市级、省级图书馆及其他区级图书馆，与行业协会和多方社会力量开展合作，主动参与健全与优化培训资源、方式和体系的倡议与建设中，探索培训方式和内容的创新，提升自主培训能力。

5.4 建立科学的绩效考核体系

建立科学合理的绩效考核体系有助于激发图书馆员的竞争意识和工作主动性、创造性，提升工作的质量与效率，是解决当前老城区型以及城乡接合型图书馆中部分馆员工作积极性不高的问题的一个有效措施，也是新城区型图书馆进一步优化绩效考核模式的路径。首先，在绩效考核的指标构建上，图书馆可尝试引入平衡记分卡理论和关键绩效指标（Key Performance Indicator，KPI）。平衡记分卡理论（Balanced Score Card，BSC）和关键绩效指标在企业绩效考核领域被广泛应用，发挥了有效监督考核、引领企业和员工持续发展的作用。BSC理论主要围绕组织战略，包括客户、财务、学习与成长和内部流程四个维度[29]，KPI指标是通过将企业战略目标层层分解为具有关键作用的可量化操作的绩效指标[30]，并建立起较为明晰的各级目标体系。这两种方法都已经在澳大利亚的公共图书馆绩效评估中被采用[31]。图书馆可以综合应用BSC理论和KPI理论，明确评估主题，将图书馆抽象化的组织发展任务转化为可定性的、切实可行的绩效管理指标[32]，然后根据BSC理论的四个维度结合图书馆的业务工作特点进行合理的变化或增加新的维度，比如在维度的设置上可以更关注职责、服务、用户、学习与职业发展等，再根据图书馆自身的实际情况，分析出各维度的工作人员绩效考核的核心业务或工作，针对各维度不同重心制定出合理的一级KPI指标，而后再层层分解，从而在不同维度内建立KPI考核体系，将图书馆整体目标与工作人员利益联系起来。

对于绩效评估的主体，区级图书馆可以探索构建囊括上级行政主管部门、专业评估机构、学术机构、非营利组织、大众媒体、读者用户等的多元绩效评估主体。例如，美国公共文化服务绩效评估的主体就有文化单位或项目自身、国家艺术基金会等文化单位的上级机构、风险管理委员会等第三方评估机构三类。中国国家图书馆则邀请读者根据图书馆的服务质量、环境和方式等，对馆内的基础服务工作和在线业务工作等进行评议[33]。多元评估主体结构有助于推动绩效评估从“内部评估”转向“外部评估”，提升评价机制的多元化、中立性和公正性。

5.5 加强员工关怀与组织文化建设

随着区级公共图书馆尤其是新城区型图书馆的人才结构越来越多元化，加强对图书馆员的人文关怀，有利于化解职业倦怠[34]，提高工作效率。图书馆可以从加强对员工个人生活的帮助、心理健康方面的管理与引导和个性化关怀几个方面来健全员工关怀方式，建设积极、和谐的组织文化。

在对员工个人生活的帮助上，日本国立国会图书馆采取短期给付和长期给付的措施来协助员工储蓄生活资金。这种为员工个人生活提供基础保障[35]的做法可供参考。在对员工心理健康的管理上，可以学习英国国家图书馆的“心理健康急救人员计划”，加强对员工心理健康的关怀，或者参考日本国立国会图书馆，在馆内设置专门的心理咨询室或与外部专业机构合作，对员工的心理健康状态进行定期检测、培训与引导[36]。在员工个性化关怀上，图书馆可以根据不同员工的身心特点和需求来协调工作时间、提供各类帮助、发放福利奖励等。例如，佛山市南海区图书馆针对退休人员的身心需要采取了一系列关怀和生活保障退休人员的措施，如每月定期开展一次茶会话，听取老同志的需求与建议，并在传统重大节日对离退休老员工予以慰问、赠礼或电话、微信问候祝福。针对图书馆馆员中女性较多的现状，图书馆中还可以增加一些女性关怀项目，如育婴室、瑜伽班[37]，营造温馨、和谐的工作氛围。

6 结语

作为地区中心图书馆的延伸和补充，区（县）级图书馆是城区文化建设的一个重要支点，在为本地区经济建设服务、满足群众文化需求、提升地区文化软实力等方面都扮演着重要的角色[38]。在公共文化服务体系建设大潮中，一直以来相对处于弱势地位的区（县）级图书馆的人才队伍建设遇上了前所未有的变革与契机，也面临着不少困难与挑战。新城区型、老城区型、城乡接合型三类区级图书馆代表了当前我国区（县）级公共图书馆的三种典型发展模式。根据三类区（县）级公共图书馆人才发展的问题与诉求，以及国内外各行各业的人才发展经验，三类区（县）级图书馆可通过积极争取政府支持、探索多渠道的人才引进机制、构建多元化的培训体系、建立科学的绩效考核体系和加强员工关怀与组织文化建设来推动人才队伍的建设。三类区（县）级图书馆人才的创新发展能够有效地促进我国公共图书馆事业的均衡发展和最大效能的发挥。