党的十八大以来新闻舆论工作相关政策演变与发展

□范静涵 赵瑜

党的十八大以来，习近平总书记在诸多重要场合和高级别会议上发表讲话，指明了新闻舆论工作的方针原则，将新闻舆论工作视作“治国理政、定国安邦”的大事，并就党对新闻舆论工作的领导、新闻工作的重要地位、新闻舆论工作者的自身建设、媒体融合等问题作出一系列重要论述。在围绕新闻舆论工作方针的政策实践中，其工作方针的布置与落实都是在一个治理体系中构建落实的。“公共政策成为政策主体调控和管理行动的‘印迹’，是政策过程可记录、可追溯的客观反映，为观察政策过程提供了一扇窗口。”

在政策体系的框架中对其原则表述和核心政策进行梳理是研究党的十八大以来新闻舆论工作方针的有效路径，其研究视角的贡献在于寻找到恰当的指标来刻画政策意图和实施过程，具有很强的现实性、前瞻性和应用性。在本文的研究中，试图梳理政策体系解答以下问题：在历时性视域中，为了掌握文化领导权，促进主流价值观与先进文化的接受和传播，党和国家进行了哪些建构性政策工作，其原则思路和指向是什么；在网络传播场域中，新闻舆论引导话语平台又是如何建构的；在党和国家部署新闻舆论工作方针的过程中，政策执行部门以及媒体进行了哪些政策部署与落实。

新闻舆论工作的战略定位

新闻舆论工作政策的精神内核在于把握“文化领导权”。意大利著名马克思主义理论家葛兰西继承列宁的政治领导权思想，首次明确提出了“文化领导权”（Cultural Hegemony）思想并予以系统阐述。文化领导权建设的实质是一个政党力图从阶级意识、政治心理层面获得民众的认同，进行统治的软实力铺垫，其终极目的是保持政治领导权。尽管今天探讨的“文化领导权”概念本身被赋予了更多意义，“文化”的外延更加宽泛，但文化领导权的核心就是意识形态领导权，这一点始终未曾改变。

党和国家对于新闻舆论向来极为重视，将其视为宣传思想文化和意识形态工作的重要组成部分。学者丁柏铨认为“新闻舆论就是借助于新闻传播的力量而形成的舆论”。作为我国意识形态重要的物质载体和意识形态建设的主要阵地，大众传媒是否坚持正确的舆论导向，对引导人民群众的思想意识和塑造良好的精神文明具有重要意义，直接影响中国特色社会主义文化建设的发展进程和社会效益。

网络信息技术迅猛发展，不仅给媒介生态带来了极大的变化，政治话语和思想文化的传播也发生革命性的变革。首先是传播主体的平民化，公众直接参与新闻信息的传播活动；其次，传播内容的公共性和多元化；第三，传播渠道的低成本化和多样化致使把关人角色及其权限与传统媒体时期发生巨大变化。这当中，传播主体的调整动摇了官方媒体的唯一性地位；公众从受者身份向信息发布者身份转变，在很大程度上导致传统媒体的信息滞后；网络平台使得公众从意见跟进者成为网络平台中的议题设置者。新媒体成为社会舆论的放大器，两微一端、短视频、直播平台的兴起让新媒体平台成为了诸多新闻热点和舆论事件的首发平台。公众在新闻舆论引导当中的地位和作用日益凸显，社会舆论呈现多元复杂以及众声喧哗的形态。

在葛兰西理论中，文化领导权指涉的“阵地”就是建设文化自信的阵地。在互联网传播技术持续产生涓滴效应之下，坚守传统媒体阵地，争夺互联网话语平台的前沿领域的话语权具有重要的战略要义。“在互联网这个战场上,我们能否顶得住、打得赢，直接关系我国意识形态安全和政权安全”。

网络成为了新闻舆论的重要阵地，这其中的环境、方式、方位都发生很大的变化，如何有效地引领文化领导权的难度加大，在互联网平台把握舆论领导权成为了重中之重。新闻舆论作为话语掌控力的体现既是政治发声器，也是意识形态的呼吸要地，是党和国家构建文化领导权的关键载体。可以显见的是，文化领导权的实现也在这一变革中发生了变化，从顶层设计走向与公众紧密联系的社会生活具象。党的十八大以来，党和国家为推进意识形态领域的治理展现了极强的政治魄力和战略定力，“从根本上扭转了意识形态领域一度出现的被动局面，使我国意识形态领域形势发生了全局性、根本性的转变，巩固和发展了主流意识形态。”面对新的环境，习近平总书记强调新媒体特别是网络媒体的舆论引导问题，“做好网上舆论工作是一项长期任务，要创新改进网上宣传，运用网络传播规律，弘扬主旋律，激发正能量，大力培育和践行社会主义核心价值观，把握好网上舆论引导的时、度、效，使网络空间清朗起来”，媒体融合和网络舆论治理成为舆论领导权建设工作中两大任务。

媒体融合建设

媒体融合是党和国家掌握意识形态工作主动权和话语权的具体实践。2013年8月19日全国宣传思想工作会议上，习近平总书记首次谈及“传统媒体和新兴媒体融合发展”。在会议讲话中，习近平总书记始终依托在宣传思想工作的框架体系下论证媒体融合的发展道路，体现了舆论工作方针的前后承继性和连贯性。在公共政策学研究中，“将政治领导人视为最基本的政策议程创始者，中国的许多重大决策，特别是关系到全局的、长远的和根本性的决策，一般都是由执政党主要领导人创始的。”习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动媒体融合发展，此项工作的战略高度不言而喻。

媒体实践迅速铺展开，上海报业集团以及以“澎湃新闻”为代表的一系列新兴媒体项目的后续创新探索，在媒体融合的过程中扮演了先行者的角色。这些宝贵的拓展性媒体融合实践经验为此后《意见》的出台奠定了现实基础。2013年11月9日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以中央文件的形式正式部署媒体融合发展。从《决定》中“重视新型媒介运用和管理，规范传播秩序”“健全坚持正确舆论导向的机制体制”“形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论工作格局”等媒体融合推进政策的上下文语境逻辑中可以看出，媒体融合不仅仅是内容和技术层面的融合，更与意识形态治理紧密相关。

2014年8月18日，中央全面深化改革领导小组第四次会议通过《关于推动传统媒体与新兴媒体融合发展的指导意见》，成为媒体融合重大改革发展中的核心政策文件。其政策目的在于“将传统主流媒体承担的意识形态功能转移到新型主流媒体集团和现代传播体系中……通过改革与创新媒体管理，确保官方意识形态的主导地位。意识形态安全考量是这一政策体系中始终贯穿的一条价值红线。”2014年10月，国家新闻出版广电总局颁布《深化新闻出版体制改革实施方案》，着眼于全面深化改革，为媒体融合发展提供政策支撑和任务细化。2016年2月19日,习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上指出，“随着形势发展，党的新闻舆论工作必须创新理念、内容、体裁、形式、方法、手段、业态、体制、机制，增强针对性和实效性。要适应分众化、差异化传播趋势，加快构建舆论引导新格局”；对新闻舆论工作提出具体传播生态格局化要求。随即一系列具体政策与基本政策迅速规划，如2016年国家新闻出版广电总局与财政部联合发布《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》，旨在打造具有可持续发展能力的媒体融合新格局。2018年《关于加强县级融媒体中心建设的意见》重在打通舆论的“最后一公里”。2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》至始至终强调构建网上网下一体，内宣外宣联动的主流舆论格局。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“高度重视传播手段建设和创新，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力。”“四力”建设回应了新闻舆论工作的现实问题，为媒体融合提供了具体可感的建设方向。在2013年10月，国务院就发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，指出要“着力建设基于新媒体的政务信息发布和与公众互动交流的新渠道。”2014年中央全面深化改革领导小组第四次会议上，习近平总书记提出“建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团。”2016年的新闻舆论工作座谈会中他进一步强调“尊重新闻传播规律，创新方法手段，切实提高党的新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力。”陈力丹教授将“四力”解读为是对媒体融合四年工作的宏观检验。他认为传播力是指传播手段的建设和创新；引导力是凝聚共识的能力；媒体的知名度即为影响力；公信力则为新闻传播机构的基础，是民众信任的核心。“四力”为新闻舆论的新阶段任务提出更加具体且具方向性的要求。

随着政策的推进和媒体融合的结构布局，不同层级媒体融合在差异发展、互联互通、统筹协调机制模式上不断创新探索。中央层级锐意创新，积极构建新型传播体系，发挥旗舰作用；省级媒体智慧云平台建设重构媒体生态，地市级媒体掀起跨媒体融合潮，县级融媒体中心实现全覆盖。各级主流媒体合纵连横，共联共建，开启深度融合发展，完善现代传播体系格局的战略新征程。

网络舆论治理

加快媒体融合，整合资源平台共同发展，成为主流融媒体平台巩固宣传思想文化阵地、占领信息传播制高点、壮大主流舆论的共识。新闻舆论的引导机制也发生了相应的变化。2015年12月25日，习近平总书记视察解放军报社时就指出“读者在哪里，受众在哪里，宣传报道的触角就要伸向哪里，宣传思想工作的着力点和落脚点就要放在哪里。”新闻舆论引导与新闻舆论表达二者相辅相成，互相依托。想要实现新闻舆论的成功引导，就是要实现舆论的充分表达。新闻舆论引导的主体是党和政府，新闻媒体是实现舆论引导的公共空间。

打造主流舆论阵地，掌握对网络话语的表达权、传播权与主题设置权都是不可或缺的要素，这就需要主流媒体创新融合报道的体制机制，重构新闻生产流程。喻国明认为，新媒体对舆论格局的影响就在于粉碎了传统媒介时代“一对多”的传播霸权，实现了“多对多”的传播。自媒体融合工作进展以来，政务新媒体建构发展逐渐专业化、规模化。在移动互联网时代，舆论引导过程中，通过及时主动发布权威信息，创新传播话语方式，调整对话姿态，提升公共事件危机应变能力与新闻发布常态化等机制，成为党和政府联系群众、服务群众、凝聚群众的重要渠道。中共中央办公厅、国务院办公厅2017年发布《关于进一步做好政务新媒体工作的通知》，2018年12月出台《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》，明确“到2022年，要建成以中国政府网政务新媒体为龙头，整体协同、响应迅速的政务新媒体矩阵体系”。政务新媒体和主流媒体移动平台协同联动在互联网舆论场中占据新闻舆论优势，在舆情掌控、信息发布、舆论引导、舆情回应、政务公开、政务服务等方面发挥重要作用。

新闻舆论工作绝不是单向的，保障官方话语和公众话语渠道的双向畅通，使新媒体平台成为领导集团与人民群众有效及时沟通的虚拟平台，同时具备参与舆论监督的作用。新闻舆论引导内容从受众导向出发，同时不偏离舆论引导的原初目的，才能真正地驾驭和掌握舆论引导工具，实现舆论规制主客体之间需求的合理平衡。习近平总书记在十九届中央政治局第十二次集体学习时提出“要牢牢掌握意识形态主动权，要以凝聚人心做大做强主流舆论为目标，要坚持以人民为中心的价值取向”。诸多媒体实践表明，在新的媒介语境下，“以人为本”“以人民为中心”成为主流媒体建设的核心要素和工作导向，以“用户为核心”是媒体融合时代引导舆论的良好途径。

坚持和依法管理是党中央确立的新闻舆论工作的基本方针。“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”在中央政策的原则指导下，政策主体细分责权范围，各个国家机构和负责部委都开始围绕新闻舆论工作进行详细具体的政策工作部署，依法治理互联网舆论生态。2014年国家互联网信息办公室，中央网络安全和信息化领导小组相继成立组建，其职责在于研究统筹制定网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策。专门管理部门的成立为更加有效及时地应对互联网时代变化做出政策调整。2015年政府对网络舆论的治理“从注重敏感词管理转向建立网络行为规范，从治理个体网民转向治理网络平台，从行政手段转向法治手段”。2015年，国家网信办发布《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》加快布局互联网舆论阵地建设。2017年5月2日，网信办和国家新闻出版广电总局颁布了《互联网新闻信息服务管理规定》，重在定义和明确“网络新闻信息”，并在同月22日跟进公布《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》，细化有关条款。2017年10月，国家网信办发布《互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理办法》以及《互联网新闻信息服务新技术新应用安全评估管理规定》，从以往的“回应式”治理向“参与型”治理转变。同时，一系列如“净网”“护苗”等具体政策专项整治网络舆论风气行动持续开展，网络平台乱象得到有效整治。

国际传播话语体系建设

主流思想文化决定了国家意识形态的基本态势。“把意识形态工作的领导权、管理权、话语权牢牢掌握在手中，就是为了发挥主流意识形态在思想文化领域的主导作用，就是要掌握文化的主导权。”主流媒体所需要的引领的本质是主流思想文化，这反映了国家当下发展阶段的主流思想和价值观，更决定着文化的性质与发展方向。在一系列政策工作中，除了坚守国内文化领导权，国际文化领导权也是政策战略中不可忽视的一环。所谓国际文化领导权是“一种来自国际舆论界的文化认同、文化欣赏”。习近平总书记在针对新闻舆论工作部署坚持48字方针，即“高举旗帜、引领导向，围绕中心、服务大局，团结人民、鼓舞士气，成风化人、凝心聚力，澄清谬误、明辨是非，联接中外、沟通世界。”其中“联接中外、沟通世界”就是指在国际舆论环境中更好地传递中国声音。

2016年2月19日，习近平总书记在北京召开党的新闻舆论工作座谈会上强调“要加强国际传播能力建设，增强国际话语权，集中讲好中国故事，同时优化战略布局，着力打造具有较强国际影响的外宣旗舰媒体。中央主要媒体要强化驻外机构对外传播职能，加快实施本土化战略，成为国际传播生力军。”具体到方法层面，“要创新对外宣传方式，着力打造融通中外的新概念、新范畴、新表述；用海外读者乐于接受的方式、易于理解的语言，讲述好中国故事，传播好中国声音，努力成为增信释疑、凝心聚力的桥梁纽带。”这一系列讲话，是新时期舆论引导的指导思想。党的十八大以来，在“中国梦”和“人类命运共同体”的话语阐述与思想原则的指导下，传播中国观点、塑造中国形象、影响国际舆论，取得了长足的发展。

从“十三五”加快“一带一路”文化建设，重点实施对外文化交流体系，推动中华文化走向世界；到“十四五”“以讲好中国故事为着力点，创新推进国际传播”，政策话语表述上从“对外宣传”“对外传播”置换为“国际传播”“讲好中国故事”“融通中外”等，很大程度上表现了党和政府在国际传播领域思想原则和方法论的发展。

执行层面，传媒实践先行，在一定程度上体现了传播方法的专业性和旗舰引领作用。如《人民日报海外版》新媒体品牌“侠客岛”创办于2014年，“权威、犀利、生动、及时”的前沿实践在海内外舆论场取得了较大的传播力与影响力。中宣部新闻局新闻阅评小组评价“‘侠客岛’及时发声、准确权威释疑、灵动生动表达，已成为融合发展时期主流媒体积极影响海内外舆论的轻骑兵。”充分肯定了作为时政类主流媒体坚定地向国际社会传递中国声音的价值。

从党的十八大明确“建设文化强国”再到党的十九大强调“坚定文化自信”“大国传播”“融合传播”“精准传播”，我国的国际传播格局日趋完善，其中文化嵌入国际传播的话语体系之中，以“讲好中国故事”为构建国际文化领导力的总体方向，实现国家传播话语逻辑和话语形态的同步转型，以信息传播技术为依托，朝着“精准传播”的目标发展。

结语

新闻舆论工作的战略定位、媒体融合的纵深发展、网络舆论治理、国际传播话语体系建构等核心政策的顶层布局，在很大程度上呼应了国家掌控文化领导权的内在意涵。总体而言，党的十八大以来对于新闻舆论、媒体融合和国际话语传播的政策战略安排，其本质是政策主体在新的政策语境下对技术驱动前提下网络舆论场生态快速发展的文本和实践回应，政策治理的核心在于主流意识形态在新的舆论生态格局中重新掌握话语权并且发挥引领作用。在这一过程中，媒体融合与新闻舆论之间相互呼应，相互作用，彼此依托，都直接印证了深化融合变革、建设现代媒体体系不仅是传统媒体转型发展的最优实现方式，也是有效保障意识形态安全的紧迫任务。