资本市场跨境诚信档案管理探索

2021-11-11孙军

档案与建设 2021年10期

孙军

摘？要：市场主体的商业信用是资本市场成长和繁荣的基础，也是各国建设资本市场主体诚信档案的目的所在。根据国家社会信用体系建设的总体要求，加强资本市场信用建设，已经成为我国建设高标准市场体系的重要内容。在我国资本市场快速发展、深度全球化的今天，诚信档案建设应当聚焦跨境业务中的诚信信息，多方探索境外诚信信息的采信和管理，完善充实我国诚信档案数据库，以匹配我国资本市场国际化的信用建设之需。

关键词：资本市场；诚信档案；跨境数据

分类号：G271

Exploration of Cross-Border Credit Archives Management in Capital Market

Sun Jun

（School of Social Development of Yangzhou University， Yangzhou， Jiangsu 225002）

Abstract：The commercial credit of market entities is the foundation for the growth and prosperity of the capital market， and it is also the purpose of building credit archives for capital market entities in various countries. In accordance with the overall requirements for establishing national social credit system， strengthening construction of capital market credit has become an important part of high-standard market system. With the rapid development and deep globalization of the capital market， the construction of the credit archives should focus on and explore the acceptance methods of cross-border businesses credit information， improve and enrich the credit archives database， match the needs of credit construction in the internationalization of our countrys capital market.

Keywords：Capital Market； Credit Archives； Cross-Border Data

1？資本市场诚信档案建设的必要性

资本市场，又称长期资金市场，是以交易期限在1年以上的金融产品为对象的市场，是金融市场的重要组成部分。资本市场是服务于实体经济部门资本运行的市场，在国民经济和金融体系中占据基础性地位。[1]随着经济全球化的深入，资本市场在经济资源全球调配中具有举足轻重的作用，而诚信档案管理机制的建立是资本市场健康发展的重要条件。

1.1？诚信档案建设是维护我国经济安全和稳定的必然要求

资本市场是资金需求方、资金供给方以及中介机构共同构成的进行直接或间接融资的市场，因交易标的的特殊性与传统市场相区别。资本市场供需双方股权法律性质的复杂性决定了市场透明度天生不足，尤其是需方股权关系、实控关系等最为复杂，从而影响资金供给方的判断。[2]市场中介机构通过对资本需求方进行财务审计、资产评估、法律尽调、信息披露等各项专业工作，将需求方信用状况真实客观地呈现给市场，以实现较好商业信用基础和较高诚信水平对资本市场的支撑。基于此，资本市场主体之间及资本市场主体和监管部门之间也实现了信用信息共享和利用，缓和了投资者与资金需求方之间、监管部门与监管对象之间的信息不对称，使相关主体的决策和活动建立在必要信息的基础上。[3]1990年12月上海证券交易所正式挂牌成立，标志着我国真正意义上的资本市场开始形成。三十余年来，资本市场规模迅速扩大，市场定位逐渐清晰，围绕服务实体经济的本源不断增强其促进资本形成、评估资本价值、优化资本配置等市场功能，为我国经济社会持续健康发展提供了资本支持。但也不可否认，与西方发达国家相比，我国在规范资本市场管理方面还有很大的提升空间。近年来我国资本市场主体不规范、不诚信的事件时有发生，严重影响了市场的健康发展和国际信用。

1.2？诚信档案建设是我国资本市场参与全球竞争的基础

资本市场主要是通过采用商业化手段，并利用经济运行规律，最大限度地实现市场内资本资源的调配，因此，参与主体越多，市场范围越广，可供调配的资本资源就越多，经济效益就越大。纵观全球资本市场发展趋势，唯有健全与提升诚信档案管理体系和机制才能使我国资本市场跻身世界前端，并由此提升我国资本市场的信用度和吸纳能力。近年来，随着国际贸易冲突加剧，国家和地区间针对跨境贸易采取各种限制、管制、制裁措施，资本市场也深受干扰，投资人更加趋向于诚信度高、运行规范的资本市场，这对我国资本市场走向世界提出了更高要求，必须依靠诚信档案建设来规范资本市场的运行，提振投资者的信心。

2？我国资本市场诚信档案建设实践

近年来，我国证监会贯彻党和国家关于加强信用体系建设的相关要求，不断构建资本市场诚信法律制度体系、完善资本市场诚信档案数据库、强化诚信约束和激励机制、加强部际联动惩戒和协同监管力度，资本市场诚信体系建设取得显著成效。[4]

早在 2007年，中国证监会就发布了《关于建立证券期货市场诚信档案有关事宜的通知》，资本市场首个统一的诚信档案信息平台于2008年正式建成，全面记录了1998年证监会系统垂直管理后市场主体的违法违规和重大失信行为信息。[5]2011年，证监会升级建设资本市场诚信档案数据库，实现与中国人民银行征信系统联网并共享信息，在原来主要记录市场机构和人员因违法违规被采取处罚处理和自律管理措施两大类负面信息的基础上，增加了主体基本信息、行政许可信息、监管关注信息、部际共享信息和媒体反映信息等5大类信息。[6]2012年中国证监会出台《证券期货市场诚信监督管理暂行办法》，进一步夯实诚信档案管理的法律基础。截至2020 年末，诚信档案数据库共收录主体信息100.95万余条，包括市场机构7.86万余家和相关从业人员93.09萬余人，涵盖行政许可信息、监管执法信息、部际共享信息等。[7]

根据国家社会信用体系建设的总体要求和部署，厉行法治，加强资本市场信用建设，已经成为我国建设高标准市场体系的重要内容。[8]但随着资本市场的快速发展，前期建成的诚信档案库在建设和管理水平上已经无法满足市场信用支持的要求，且国际形势急剧变化，更加凸显管理短板，放大管理漏洞。《中国企业信用建设报告2018—2019》指出严重损害上市公司利益、损害中小股东合法权益，危害市场平稳运行，影响市场功能发挥和恶意制造市场恐慌情绪等四类资本市场严重违法违规案件。充实诚信档案资源库，提高诚信档案建设管理水平已迫在眉睫。2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称“中办、国办《意见》”），重点提出要强化资本市场诚信监管，建立健全全国统一的资本市场诚信档案，全面记录资本市场参与主体诚信信息。这是我国第一次从中办、国办的高度，联合发文要求打击证券违法活动、规范证券市场，必将对我国资本市场诚信档案的建设和管理产生深远影响。

3？资本市场诚信档案建设新问题——跨境诚信信息管理

3.1？资本市场主体跨境业务诚信档案缺失

我国资本市场诚信档案管理工作起步较晚，虽然探索和充实工作一直坚持不懈，但在资本市场规模快速扩张、容量急速增长、范围迅速全球化的同时，诚信档案建设无论是内容广度深度还是管理力度，都还无法与之匹配，尤其是跨境业务中产生的诚信信息的管理。由于资本市场主体跨境主业运营的合法性、财务报表合并的合规性、信息披露的规范性及全面性等构成诚信档案核心内容，这些风险一旦发生，会对资本市场产生深刻动荡的灾难性影响。

长期以来，我国对市场主体跨境业务运营的诚信管理比较薄弱。2020年，我在美上市公司瑞幸咖啡遭国际知名做空机构美国浑水公司调查，不仅造成股票连续暴跌，更是连带大批中概股遭遇做空，更招致美国监管机构对中概股公司的强制审查。[9]更为甚者，在瑞幸咖啡事件中，美国浑水公司调查的重点几乎全部发生在中国境内，覆盖中国38个城市。而我国有关主管部门在美国证监会调查乃至起诉瑞幸咖啡后，才匆忙启动了国内调查。

另外，通过中国证监会每年公布20起典型违法案例可以看出，我国对资本市场主体跨境违法的追查类型、追责深度都还比较有限。如在2019年典型违法案例中，涉及境外违法的仅有2起，而且还只是在境外非法操纵市场的手段单一、性质普通的案件。[10]而在2020年20起典型案件中，仅有1起与境外业务收入有关。[11]这几起案例从犯罪手段、危害程度、社会影响等方面均远逊于瑞幸咖啡，追查难度更是相差极大。可见，我国诚信档案管理中的跨境业务内容还有待加强。

3.2？跨境数据保护体系不完善

随着信息技术的发展，资本市场的跨境行为正快速转向数据化，跨境信息传递以数据形式加速流动。由于数据跨境流动涉及国家主权、经济安全、个人隐私等多个方面，各国已纷纷制定相关规则来保障跨境数据安全问题，如：瑞典1973年制定的限制数据跨境流动的规则、欧盟1995年制定的《个人数据保护指令》等。而我国的数据保护制度体系建设较为落后，数字环境下的信息安全问题一度只依靠《档案法》《保密法》等几部法律勉强维护，造成我国数据跨境管理局面颇为被动。2002年美国颁布《萨班斯法案》（全称《上市公司会计改革与投资者保护法案》，简称SOX法案）后，美国公众公司会计监督委员会（Public Company Accounting Oversight Board，简称PCAOB）屡屡要求会计师机构提供我国赴美上市公司的审计工作底稿，而我国对审计工作底稿的性质、密级以及提供程序等的规定不够清晰，导致会计师机构无所适从，国家数据安全受到威胁。直到2009年，中国证监会、国家保密局、国家档案局联合出台了《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》，要求“在境外发行证券与上市过程中，提供相关证券服务的证券公司、证券服务机构在境内形成的工作底稿等档案应当存放在境内”，才使得审计底稿的存放和提供要求有据可依。

2015年5月，财政部《会计师事务所从事中国内地企业境外上市审计业务暂行规定》明确了境外会计师事务所须与中国内地会计师事务所合作开展业务，在境内形成的审计工作底稿必须由中国内地会计师事务所存放在境内，境外司法部门或监管机构需调阅审计工作底稿的，应按照境内外监管机构达成的监管协议执行。

近年来我国逐步完善跨境数据保护立法体系建设，《网络安全法》《个人信息保护法》等法律陆续颁布实施。此次中办、国办《意见》中明确提出“完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。”这足以说明，资本市场跨境数据保护的重要性，其管理必将成为今后诚信档案管理的新焦点。

3.3？境外诚信信息采信难

资本市场主体的诚信信息体现在主体行为的各个阶段。瑞幸咖啡财务造假事件爆发后，除了美国证券交易委员会（即SEC）对其展开调查、指控和处理，也引起中国证监会、银保监会和财政部等机构的关注，并纷纷启动调查。2020年9月市场监管总局及上海、北京市场监管部门对瑞幸咖啡（中国）有限公司、瑞幸咖啡（北京）有限公司及事件关联公司作出行政处罚决定，合计罚款6100万元。虽然公开信息尚不能确定瑞幸咖啡在美纳斯达克上市主体与其在我国国内关联企业之间是否存在控制关系，但从中美两国对其提出的指控和给予的处罚均基于其财务造假的情况来看，瑞幸咖啡境内外关联企业在财务报表内是并表处理的，因此在境内外的违法违规行为属同一财务行为。所以，资本市场主体的跨境业务在境内外均会产生诚信信息，且这些信息相互间有密切的关联性。因此，资本市场主体的境外诚信信息必须成为我国诚信档案有效组成部分，以支持资本市场良性发展。但由于诚信信息的认定基本都涉及管辖权、调查权、裁判权等，大部分属于国家主权范畴，直接采信境外诚信信息等于承认境外主权裁判结果，与我国坚持的双边司法协助原则不符。且我国对外管辖秉持必要有限的原则，不能对发生在境外的诚信行为进行彻底、完整的调查，也就无法独立自主地作出可以录入档案的结论。从前述瑞幸咖啡处罚情况就可以看出，我国市场监管总局、证监会等机构的处罚是基于对瑞幸咖啡关联企业在我国境内违规行为的独立调查而作出的，而不是基于美国证监会的调查和认定。因此，境外诚信信息如何采信是完善我国资本市场诚信档案管理的一个难点。

4？资本市场跨境诚信档案管理探索

中办、国办《意见》强调对资本市场数据安全、数据跨境流动问题的关切，也对当前相关焦点和难点问题提出探索方向，笔者认为，可以从以下几个方面加强跨境诚信档案管理。

4.1？将跨境数据纳入资本市场主体诚信档案范畴

由于在资本市场中，中介机构执业行为跨境、数据跨境、影响跨境等已是常态，诚信档案的管理也应确定合理有效的跨境监管内容和方式。笔者认为，必须将资本市场跨境业务所涉及的数据依法分类分级，在跨境数据安全流动和资本市场有效运作之间设定合理的指数标准和管理流程，并将市场主体的执行情况有效体现在诚信档案管理体系中，用严谨的诚信档案公示流程和严格的追责机制倒逼市场主体重视诚信，从而提升我国资本市场诚信档案管理的可信度和权威性。

4.2？强化中介机构跨境业务诚信档案建设

2001年11月安然（Enron）公司破产案、2002年1月美国环球电讯公司破产案和2002年7月世界通讯（Worldcom）公司破产案的接连爆发，以及相关企业财务造假丑闻事件严重影响了美国乃至世界资本市场的稳定，重创了投资者对资本市场的信心，促成了美国针对资本市场中介机构管理的《萨班斯法案》的迅速出台。2020年中概股事件后，美国颁布了《外国公司问责法》，升级了对外国会计师事务所的监管措施。由此，美国证监会以在美国上市公司為连接点，将美国境外的会计师机构纳入其管辖范围，计入其诚信档案管理系统。美国出台的《萨班斯法案》《外国公司问责法》中均强化了对资本市场中介机构诚信档案的要求，抓住了资本市场诚信管理的核心，有力扼制了资本市场诚信度的下滑，有助于恢复投资人的信心，在实施过程中也取得了良好的效果。虽然美国不符合国际法原则的执法范围和过度干预中介机构专业工作限度的做法引起各国政府以及资本市场的普遍不满，但客观上的确使资本市场产生了谨小慎微、严格守法的氛围，甚至一些自觉严重违规、难逃追责的企业陆续退出美国资本市场。我国可以借鉴此类经验，将中介机构作为诚信管理的重点，持续增加对中介机构执业情况进行审查的深度和广度，重点加强中介机构诚信档案建设，从而提升资本市场诚信档案的管理水平。

4.3？探索境外诚信信息采信新方式

我国一贯秉持的双边司法协助原则固然充分体现了国家之间的平等和尊重，但不可否认的是由此而导致的冗长低效已难与数字时代信息快速流转的实际相符合。中办、国办《意见》在强调“加强跨境信息提供机制与流程的规范管理。坚持依法和对等原则，进一步深化跨境审计监管合作”的同时，也提出“探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟”。笔者认为，对于境外诚信信息的采信程序，可以探索多种方式，如在我国参与的区域条约范围内（如ICAP、一带一路等），通过一定的程序技术安排，实现条约国之间的互认；对于国际公认的有很高权威性的机构的评级、认证结果，可以安排境内复核程序，复核通过后纳入诚信档案。总之，在当前全球化受阻、国际贸易冲突加剧、国际监管呈碎片化趋势的情况下，以互利合作的方式，灵活务实地尝试在各个区域、领域有所突破是实现我国资本市场诚信档案管理水平全面提升的主要探索和实践方向。