“监管沙盒”的国际经验及我国的实践

郑步高 林淼 张继行

摘 要：“监管沙盒”是金融监管当局为金融科技创新提供一个时间和范围有限的模拟测试机制，该机制旨在为金融机构或给金融服务提供相应支撑的非金融机构测试金融创新提供一个“安全空间”。“监管沙盒”基本原理与我国金融试点改革高度一致，有助于实现监管和创新的有机统一，也有助于降低金融创新乱象。我国“监管沙盒”项目实施呈现出项目的地域分布受到试点的地域分布影响较大，銀行类金融机构居主导地位，不同地区相同批次和相同地区不同批次沙盒项目各有侧重，试点项目凸显普惠性等特点。为确保“监管沙盒”稳步推进，应着力构建完善的监管机制、明确沙盒准入退出机制、加强消费者保护。

关键词：监管沙盒 金融科技 创新 监管

一、引言

2008年的国际金融危机引发了国际金融组织和世界各国金融监管机构对监管理念和监管模式的反思，金融监管的目标和思路开始向强监管和防风险倾斜。随着金融科技快速发展，金融新业态层出不穷，风险和监管不匹配等问题逐渐显现，如何平衡金融科技创新和监管成为各国政府和监管部门面临的难题。2016年5月，自英国金融行为监管局（FCA）正式启动全球首个“监管沙盒”项目以来，目前，已有多个国家和地区实施了“监管沙盒”项目。

2019年8月，中国人民银行印发了《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》，明确建立健全我国金融科技发展的“四梁八柱”，为金融科技发展和应用指明方向。2020年1月，北京公布第一批试点项目，随后上海、重庆、深圳等八城市加入试点，中国版“监管沙盒”正式上线。

二、“监管沙盒”的内涵及测试流程

（一）“监管沙盒”的内涵

“监管沙盒”是指金融监管当局为金融科技创新提供一个时间和空间有限的模拟测试机制，其本质是平衡金融创新和金融监管的一种管理机制。该机制的优势在于为进行金融创新的金融机构和为其服务的非金融机构在一定的监管范围内提供了一定的发展空间，在此范围内，创新不会因监管被叫停[1]。与传统监管方式相比，“监管沙盒”具有时限性、审核标准上的容错性、监管理念上的主动性等特点[2]。时限性是将金融科技的事后监管前置，从金融科技产品测试阶段就着手进行监管。审核标准上的容错性是指按照监管要求进入沙盒的项目，如果存在一定的风险，可在保护消费者权益的情况下，为该项目提供一定的豁免权，促进创新走向市场。监管理念上的主动性要求消费者、企业、监管者之间有效沟通基础上构建“监管沙盒”，将相对被动的监管转化为主动监管，实现信息及时共享，降低信息不对称，以达到整体最优。

可以看出，“监管沙盒”表现出了监管的原则性和灵活性的统一，告别传统的监管和被监管的监管模式，开启监管和被监管企业沟通、互动以加快创新产品和服务面世的新模式。“监管沙盒”可容纳多方同时进行测试，降低测试成本，提高测试效率，过程中形成的“金融生态系统”可为测试产品和服务提供一定的指引，清晰产品和服务定位、发展方向。

（二）“监管沙盒”的测试流程

“监管沙盒”的测试流程主要包括申请、测试、评估、退出等。在申请阶段，申请机构首先需对自身资质进行检查，完善项目不合规的部分，完成后向监管部门提交申请材料，监管部门将对每个申请项目进行审核。通过审核的项目，进入“监管沙盒”开展测试，测试项目设置了相应的消费者保护及补偿机制。但若测试项目出现重大风险，可对项目强行终止，退出沙盒。另外，测试会设置一定的时长，通常为6个月或者12个月。测试结束后，监管部门根据测试结果对参测项目进行评估，测试通过的项目可向市场推广（图1所示）。

三、“监管沙盒”的国际经验

（一）英国

2015年11月，英国金融行为监管局（FCA）推出“监管沙盒”模式，用于金融科技创新产品的监管。FCA为申请测试的产品提出了创新性、消费者保护、沙盒测试必要性、金融市场服务性及创新产品测试准备妥当等五项要求。为推动“监管沙盒”的发展，FCA采取了以下原则：第一，进入“监管沙盒”的金融科技产品和服务要和已有的产品存在差异，需要具有原创性及质高价优的潜在优势;第二，进行沙盒测试的消费者事先知情且同意，这些消费者应具有承担一定风险的能力;第三，设立消费者风险补偿机制。沙盒测试过程中存在的潜在风险应该如实告知消费者，测试过程中消费者受到损失时可获得一定补偿;第四，设立金融申诉专员服务（FOS）与金融服务补偿计划（FSCS）保护消费者权利;第五，进入沙盒的创新产品需要进行为期3个月的审查及6个月的测试。此外，“监管沙盒”除了保护消费者，也给予了投资者一定保护。

（二）澳大利亚

澳大利亚监管沙盒的运行与英国的具有一定的差异。2017年2月，澳大利亚证券投资委员会（ASIC）发布了《金融科技产品及服务测试》，明确了金融科技公司不用申请许可就能进行沙盒测试，即“许可证豁免”原则。不用申请的具体情况有如下三种：一是现有的法律框架下可以豁免的，不用申请许可;二是金融科技公司在满足“ASIC公司概念验证许可豁免”和“ASIC信用概念验证许可豁免”前提下，不用申请许可就可直接在沙盒中测试相关产品和服务;三是ASIC可根据情况豁免金融科技公司特定产品和服务进入沙盒测试。澳大利亚明确沙盒测试的金融科技产品和服务不能超过12个月。与英国“监管沙盒”相比，澳大利亚的监管范围仅限定于金融科技领域，而英国的不仅适用于金融科技领域，还包括“破坏性创新”。

（三）新加坡

2016年11月，新加坡金融管理局（MAS）发布《金融科技监管沙盒指引》，详细介绍了适用“监管沙盒”的对象、准入条件及操作流程。MAS“监管沙盒”规定相对宽松，鼓励金融科技公司的产品和服务进入“监管沙盒”，使得创新产品和服务有机会服务于本国及其他国家。MAS采取了以下原则：一是要求进入“监管沙盒”的金融科技公司有进行产品和服务创新的主观意愿，有能力控制创新引发的风险，测试的产品和服务能够解决技术难题，并有助于提高消费者福利;二是事先报备的测试产品和服务在测试中出现有违现行监管的行为，测试结束时，MAS不会对其追责;三是明确沙盒测试时间。测试结束，相关产品和服务必须退出沙盒。若要延长测试时间，必须早于测试结束时间的前一个月提出申请并要提出充分理由;四是制定消费者沟通机制。沙盒测试存在的风险、测试时间及计划、信息披露情况、测试中断和退出要提前告知消费者;五是通过构建一定的保障体系用以保证消费者的权益和金融体系的稳健，以防沙盒测试失败带来的不确定性。