对接CPTPP外资准入负面清单规则研究

孙晓涛

摘 要：外资准入负面清单是我国未来参与CPTPP谈判的难点之一，目前看我国与CPTPP要求还有一定差距，需要在对接高标准规则上下功夫。一方面，要提升投资领域开放水平，进一步压减负面清单，适应棘轮机制，协调好投资负面清单与跨境服务贸易负面清单、国际法层面负面清单与国内法层面负面清单、外资准入负面清单与国内市场准入负面清单的关系;另一方面，也要加强自身能力建设，做到既放得开、又管得住。

关键词：外资准入 负面清单 投资协定 CPTPP

准入前国民待遇加负面清单管理模式是当前国际投资规则的主流。在与投资相关的对外经贸谈判中，负面清单用于列出缔约方的例外条款，是缔约方争取权益的主要渠道，也是谈判博弈的焦点和各方分歧最大、最难达成一致的条款。2020年11月，我国提出积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），未來投资负面清单条款谈判必将面临很大挑战，需要在放宽外资准入和完善国内政策等方面做好准备。

一、我国外资准入负面清单的发展历程及现状

（一）我国负面清单管理改革历程

美国是准入前国民待遇加负面清单管理模式的积极推动者，通常认为1992年签署的北美自由贸易协议（NAFTA）是全面落实这种模式的开端。2008年全球金融危机之后，原本采取保护与准入并重的欧洲国家也开始向负面清单管理模式靠拢。我国早期投资协定均采用正面清单模式商签，准入前国民待遇加负面清单管理模式对我国外资管理水平提出了更高要求。2013年，我国最先同意以负面清单模式为基础与美国进行双边投资协定谈判。此后，为了与准入前国民待遇加负面清单管理模式接轨，我国开启了以自由贸易试验区为主的试点工作和外资管理体制改革。2013年，我国在中国（上海）自由贸易试验区率先推出了首张外商投资准入特别管理措施清单，即外资准入负面清单，共包含190条限制措施，对负面清单之外的领域，外商投资项目由核准制改为备案制、外商投资企业合同章程审批改为备案管理。2015年，随着我国自贸试验区的扩容，国务院出台了首张自贸试验区版负面清单，适用于上海、广东、天津、福建四个自贸试验区，负面清单之外的领域按照内外资一致原则实施管理，限制措施压减至122条。2017年，发改委和商务部出台了首张全国版外商投资准入负面清单，限制措施进一步压减至63条。又经过逐年压减，2020年全国版、自贸试验区版和自贸港版负面清单分别仅为33条、30条和27条。

同时，我国不断完善与负面清单管理相适应的制度体系。2013年，中国（上海）自由贸易试验区率先出台了《外商投资项目备案管理办法》和《外商投资企业备案管理办法》。2014年，发改委出台《外商投资项目核准和备案管理办法》，将外商投资项目管理由全面核准改为有限核准和普遍备案相结合。2016年，商务部出台《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》，将负面清单外的外商投资企业设立及变更事项，由审批改为备案管理。2019年，我国出台《外商投资法》和《外商投资法实施条例》，这是外商投资管理体制的根本性变革，将规范对象限定为外国投资者及其投资行为，不再规范企业的组织形式、经营活动等内容，明确对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，建立外商投资信息报告制度，取代外商投资企业审批、备案和联合年报，并在2019年底商务部和市场监管总局联合制定的《外商投资信息报告办法》中得以落实。

（二）我国外资准入负面清单现状

我国目前有两套外资准入负面清单，一套是通过《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》做出的自主承诺，这属于国内法层面的负面清单;另一套是通过双边投资协定和自由贸易协议等做出的对外承诺，这属于国际法层面的负面清单。国内法层面的负面清单分为全国版、自贸试验区版、自贸港版，后者较前者项目更少，政策更加优惠。以全国版负面清单为例，第一产业共4条，第二产业共6条，其余23条都为服务业领域。我国国际法层面的负面清单目前仅有区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的“投资保留和不符措施承诺表”和“服务具体承诺表”中商业存在相关条目。表1给出了两套清单项目的汇总。

两套清单比较来看，我国在RCEP中对第一产业和第二产业投资的限制与国内法层面的负面清单大体一致，两套清单的差异主要在服务业，国内法层面采用负面清单形式，国际法层面仍然采用正面清单。具体来看，全国版国内法层面的负面清单33条中有23条集中在服务业，主要涉及运输、邮政、电信、互联网信息服务、法律、社科科学研究、教育、医疗、文化等领域。RCEP“服务具体承诺表”承诺表以联合国统计局临时中心产品分类目录（CPC）为基础进行分类，但很多CPC类别都没有列出，也就是没有作出相关开放承诺，类别覆盖度并不高。国内法层面负面清单列出的项目，RCEP“服务具体承诺表”都没有作出开放承诺;国内法层面负面清单没有列出的项目，RCEP“服务具体承诺表”也没有全部包含，因此，我国服务业开放的国际承诺要少于国内法层面的负面清单。

（三）我国外资准入负面清单与美日的比较

从国际经验来看，国际法层面的负面清单是国际通行做法，包括美国、日本、澳大利亚、加拿大等在内的大多数国家并没有国内法层面的负面清单，目前也没有国际组织和国际条约要求或建议出台国内法层面的负面清单。大多数国家针对外资的特别管理措施通常散见于国内法律制度之中，当对外签署多双边协议时，将国内限制性措施汇总后作为例外条款附于协议之后，称为“不符措施承诺表”或“负面清单”。跨太平洋伙伴关系协定（TPP）与CPTPP的负面清单是一致的，表1中列出了TPP美国和日本“投资与跨境服务贸易减让表”中与投资相关的措施。目前，RCEP、CPTPP等自由贸易协定的外资准入负面清单普遍分为两类，I类清单为缔约方目前的不符措施，Ⅱ类清单为缔约方当前和以后都有权维持或采取新行动的措施，可见Ⅱ类清单中的不符措施能够让缔约方获得更大权益，表1也具体标出了I类措施和Ⅱ类措施。