推动WTO改革的中国方案及相关建议

李浩东

摘 要：近年来WTO改革面临三重危机，一是争端解决机制名存实亡，二是有关国家滥用WTO安全例外条款增加关税，三是有关国家采用单边措施无视WTO多边规则。中国方案立足于“公平”和“发展”问题，秉持开放包容的理念，站在维护多边主义的高度审视WTO改革问题。建议首先从WTO现实危机开始，逐渐针对体制机制等深层次问题进行改革，增加不同发展阶段成员的协作水平，缓和发达国家与发展中国家的矛盾，提升WTO创设新议题的能力。

关键词：WTO改革 中国方案 多边机制 争端解决

当前世界经济格局深刻调整，单边主义、保护主义抬头，经济全球化遭遇波折，多边贸易体制的权威性和有效性受到严重挑战。中国是多边贸易体制的积极参与者、坚定维护者和重要贡献者，全面参与WTO各项工作。目前，WTO自身谈判进展缓慢，机构运行效率亟待提高，贸易政策透明度也有待加强。在此背景下，中国有必要支持对WTO进行必要改革，帮助WTO解决当前危机，回应时代发展需要，维护多边贸易体制，推动建设开放型世界经济。

一、推动WTO等多边机制改革的中国方案

由于美国民主党一贯的主张和拜登本人的政治倾向，拜登上台之后美国回归了多边主义，相对于特朗普，对WTO改革方向产生较为积极的影响。但是，此前拜登一直表态支持WTO总干事候选人韩国人俞明希，尽管上台之后迫于国际压力同意了尼日利亚籍候選人奥孔乔—伊韦阿拉出任WTO总干事，但是拜登政府对新出台的终端解决机构人选依旧持有反对意见，公开表示“美国对其职能继续存有系统性的疑虑”，明显表现出将会继续干涉WTO改革事务的态度。另外，拜登政府上台之后并未撤销特朗普实施的对华加征关税措施，乐于顺势继承特朗普这一“政治遗产”。未来美国仍将是影响WTO改革的重要因素。在这样的背景下，中国方案要坚持依靠多边，努力争取共识，维护WTO宗旨和原则，体现开放和包容的特点。

（一）WTO等多边机制改革的目标

近年来WTO改革面临三重危机，一是争端解决机制名存实亡，二是有关国家滥用WTO安全例外条款增加关税，三是有关国家采用单边措施无视WTO多边规则。特别是2019年12月，由于美国阻挠上诉机制遴选，争端解决机制停摆之后，推进WTO改革进程更加刻不容缓。

中国方案的基础是坚持WTO的宗旨和原则。早在2018年11月，中国就提出了WTO改革的三个基本原则和五点主张，为WTO改革的中国方案奠定了基础。中国方案的核心是坚持WTO基本原则和宗旨、支持多边贸易规则、反对单边主义和保护主义的改革方向。面对21世纪国际局势的新情况以及出现的诸多新问题，WTO应当做出与时代相适应的回答，所以改革是完全必要的，但历史形成的WTO重要原则以及一些基本遵循不可改变，WTO争端解决机构、高标准经贸规则等问题需要在改革中强化，使其对单边主义和保护主义形成更为行之有效的约束，而不是推倒重来、另起炉灶，WTO更不能成为某些国家推行排他性规则、搞小圈子的试验田。

中国方案的核心是积极主动做大蛋糕。WTO作为二战后世界经济体系三大支柱之一，具有强烈的时代性。从GATT到WTO，为与时俱进，WTO尝试了多次大规模改革举措，但是1999年西雅图WTO部长会议的失利、2003年坎昆部长会议的无疾而终，都预示着WTO的根基已经受到多方面的巨大挑战。而多哈回合谈判历时近20年，除2015年达成《贸易便利化协定》等少数几项新协定之外，在反倾销、反补贴、货物贸易、服务贸易以及“边境后规则”等核心领域没有重大进展，这种僵局突显了多边贸易体制下国际权力格局的变化以及WTO的发展困境。近年来WTO改革经历了更大的挑战，以争端解决机制停摆为标志，WTO改革已经刻不容缓。中国同样认为WTO要想保持运行效率，需要与时俱进。但中国作为发展中国家的代表，反对借WTO改革之机，排斥和损害其他成员国利益的图谋，更不接受动辄就威胁退出WTO的讹诈行为。作为WTO体系的重要参与者和捍卫者，中国主张帕累托改进型的改革，改革应考虑到绝大多数成员国的发展利益，而不是个别成员谋取私利的途径，WTO改革的核心应是“做大蛋糕”和维护共同利益的过程。

中国方案的目标是争取共识，维护多边体制。目前国际上对WTO改革有三种不同路线，一是美国提出的“互惠”或“对等”贸易原则，美国政府认为WTO现行体制对美国不公平，导致美国在国际经贸交往中长期处于大规模入超状态，而对于知识产权保护、国企补贴、劳工保护标准等问题，WTO规则不能给出必要限制，而且争端解决机制超越权限对美国进行不公平裁决，包括争端解决机制在内的WTO规则必须按照美国所谓对等原则进行根本改变。为此，美国不惜多次动用成员方权力阻止WTO上诉机构成员遴选程序，致使该机构运作几近瘫痪。二是中国提出的“三原则五主张”，主张在WTO固有原则和框架内进行完善升级，结合新时代的特点，与时俱进地解决WTO改革问题。三是以欧洲、加拿大、日本等主要经济体为代表的中间派。这些国家一方面反对美国的单边主义、保护主义做法，主张维护多边主义和自由贸易;另一方面在知识产权保护、国企补贴等方面与美国持有相似观点，认为WTO需要进行有针对性的改革。尽管这些国家不认同美国瘫痪WTO争端解决机制的做法，但是认为改革进程中应该高度重视美国意见。观察这三种路线我们可以发现，美欧日并不是铁板一块。美国认为WTO在争端解决机制、推进贸易谈判、发展中国家地位、规则透明度以及应对中国“不公平”贸易行为等方面均存在问题，需要进行颠覆性改革，必要时可以推倒重来。为此，特朗普政府推出了“美国优先”的单边主义政策，拜登政府虽然不可能在理念上认同特朗普，但是目前并没有推出成系统的新举措。

而欧洲和日本虽然在国企补贴、知识产权保护等问题上与美国建立了高度共识，三方七次发表联合声明统一立场，但是从奥巴马到特朗普，美国政府持续阻挠WTO争端解决机构上诉法官任命，依据国内法加征关税等做法使得WTO面临实质性危机，这引发了欧盟的强烈担忧。