高质量发展阶段重大基础设施项目社会影响研究

2021-11-05肖华堂王军

中国西部 2021年5期

肖华堂王军

[摘要] 文章就成都外环铁路项目建设可能对所经地区社会经济产生的影响进行剖析。研究表明：（1）短期有利于增加所经地区第三产业从业人员数量，促进城乡居民收入水平提升，但可能会对缩小居民收入分配差距产生不利影响;中长期则有利于推动所经地区产业结构转型升级，创造更多更高质量就业机会，提高城乡居民收入水平，缩小收入分配差距。（2）有助于转变沿线居民的生活方式，提高其生活质量。（3）有利于改善项目“移民”生活居住条件，提升整体福祉。（4）有利于改善所经地区基础设施，吸引人口聚集提升城镇化水平。（5）有利于更好地发掘、保护和开发所经地区地下和地上文化旅游资源。与此同时，项目建设也可能面临因土地和房屋等不动产征用补偿未达到权利主体预期产生矛盾、项目移民不能适应新的生产生活方式、对居民生活环境和地方生态环境产生不利影响等方面的问题，据此提出应对措施。

[关键词] 社会影响;成都外环铁路;增进就业;收入分配

[中图分类号] C915 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2021）05-0019-12

[作者] 肖华堂助理研究员四川省社会科学院区域经济与城市发展研究所成都

王軍讲师西南财经大学经济学院成都 611130

基础设施建设不仅有利于所在（经）地区扩大投资规模、促进社会经济发展，也会对当地居民在增进就业、改善收入分配结构、提高生活和居住水平，以及对企业等社会组织生产和经营产生系列影响。基础设施项目特别是大型基础设施项目建设均有其自身的独特性，不同项目可能产生的社会影响也有所不同。因此，在项目提出或规划建设之初，就应尽可能全面评估项目建设对社会经济可能产生的正面或负面影响，以最大限度实现项目社会价值，降负面社会影响。

成都外环铁路是一条服务成渝双城经济圈和成德眉资同城化战略的城际客运环线铁路，是支撑成渝地区双城经济圈建设、构建成都极核的标志性项目。成都外环铁路串联成都、德阳、眉山和资阳4市十多个县（市、区），正线运营总长约450公里，其中新建正线长度约390公里，利用既有成蒲铁路、成灌铁路约60公里;设计速度拟采用250公里/小时（蒲江至都江堰段200公里/小时）。可以合理预计，成都外环铁路建设将对所经地区甚至成渝地区双城经济圈产生深远影响，在其规划提出、推进建设阶段进行社会影响研究（论证），论证项目建设可能产生的正向社会影响，识别可能面临的突出问题，从而实现趋利除弊，对尽可能增进项目建设正向社会经济效益有重要现实意义。

一、社会影响评价：基本概念、发展历程

1.基本概念

社会影响主要是指公共或私人行为对人们生活、工作和休闲方式改变带来的后果。广义的社会影响主要包括对社会的经济、政治、文化和环境等方面的影响。狭义的社会影响主要是指一些具体的人类活动对特定的对象产生的影响。社会影响评价指导原则跨组织委员会曾将“社会影响”定义为“由于公共的或私人行为而改变人们生活、工作、游憩方式所带来的后果”。总体上讲，项目社会影响的内涵是一个不断拓展的概念，尚未达成统一认识。早期着重强调从社区层面进行，分析项目对社区资源、社会组织的影响，关注个人或社区的福利指标。

公共或个人为了实现既定的目标，在一定的时间、人员和资源约束条件下所开展的活动（项目）都会产生一定的正面和负面“社会影响”，需要进行社会影响评价。项目社会影响评价（Social Impact Assessment，SIA），也称社会影响论证、社会评估等，主要是通过系统分析影响项目并同时受项目影响的社会因素，提出减少或避免负面影响的建议和措施[1]，是进行事前与事后分析评估的一种技术手段，重点分析拟建项目对当地社会的影响和社会条件对项目的适应性和可接受度，评价项目的社会可行性[2]。进行项目社会影响评价目的在于理解社会生活的状况、原因和结果[3]，是在项目规划阶段进行的一种必要且较具现实意义的论证、评价活动。

2.发展历程

在项目管理发展史上，社会影响论证提出并被明确被作为项目评估的一项重要内容的时间相对较晚，上世纪60年代末、70年代初，项目社会影响评价才逐渐在欧美一些国家兴起[4]，早期主要是将项目的经济和收入分配评估等统称为项目社会评估。1969年，美国环境政策法（National Environmental Policy Act）第102条明确要求进行项目评价时要考虑项日社会影响[5]。20世纪80年代开始，国内才逐步开始进行项目的社会影响评价相关实践、研究，最初主要分析项目建设对收入和就业的影响，以及成本和效益在不同地区及不同利益群体之间的公平分配问题[6]。2002年1月，原国家发展计划委员会办公厅发布《投资项目可行性研究指南》，正式将社会评价作为中国投资项目可行性研究的重要组成部分。逐步地，学者们开始借鉴国外社会影响评价相关研究成果，提出项目社会影响评价具体内容[7]。

现阶段，很多国家或地区已明确要求超过一定投资规模的建设项目，需要由政府主管部门进行项目国民经济评价、项目社会影响评价，政府主管部门也有权依据这些评价的结果，做出批准或不批准项目的决定[8]。特别是一些以发挥社会效益为主要目的的公益性和基础性公共项目（准公共项目），以及对经济、牛态资源以及社会环境等方面有较大影响的项目，如交通、水利类项目，有针对性进行社会影响研究，有利于减少或者避免决策失误，促进项目与社会互相协调发展[9]。在国内，项目社会影响仍是一项比较新的“研究”，特别是高质量发展阶段如何进行社会影响评价的研究还相对较少，更多的是对国际经验和模式的借鉴，需要不断探索。

一、社会影响研究的主要内容

1.社会影响分析

结合原国家发展计划委员会发布的《投资项目可行性研究指南》，世界银行等组织[10]，以及简德三（2009）[11]、戚安邦（2009）等的研究[l2]，项目社会影响分析主要包括以下几个方面的内容。

（1）对促进居民收入增长的影响。重点分析预测由于项目实施：可能带动当地居民收入增加或减少的范围、程度，以及是否有利于促进居民收入分配公平，是否有利于缩小贫富差距等，进而提出增进收入（公平分配）的具体措施。

（2）对提升居民生活水平的影响。需要尽可能全面调查了解项目建设所在（经）地区居民生活水平和质量、消费水平和结构等方面情况，分析预测项目实施可能对涉及的居民产生的影响及具体原因，以科学合理设计补偿方案。

（3）对增进居民就业质量的影响。项目实施以及项目建成运营都可能会产生一定就业机会，吸纳部分就业。与此同时，项目建设也可能“排挤”掉当地原有部分领域就业机会。如高速铁路开通往往可能减少沿线客运司机就业，从而对解决当地就业问题产生一定不良影响，引发新的社会矛盾。

（4）对改善弱势群体利益的影响。项目社会影响研究还需要分析项目实施可能影响的群体，特别是对弱势群体的影响。如特定项目实施就很可能会对项目区内的老年人群体、女性与儿童群体、残疾人、移民群体、少数民族等产生一定负面影响，使其面临被边缘化的可能性[l3]。

（5）对发展地方社会事业的影响。交通、水利等跨区域大型基础设施项目建设运行有利于优化地区问文化、教育和卫生等公共资源配置，提升基本公共服务水平，同时也可能造成当地公共资源浪费。需要调查分析项目建设运营对所在（经）地区文化、教育和卫生，以及对社会资源禀赋、人文环境等方面的影响。

（6）对推进地方基础设施建设和加快城镇化进程的影响。交通、水利等跨区域大型基础设施项目建设运行，还有利于引导人口向特定区域聚集，提升地区基础设施、公共服务水平。应分析预测项目执行是否会增加或占用当地的基础设施，考察项目建设运行对所在（经）地区加快城镇化进程等方面可能产生的影响。

（7）对少数民族风俗习惯的影响。项目建设还需要分析预测是否符合国家民族和宗教政策，是否充分考虑了当地民族的风俗习惯、生活方式或宗教信仰，是否存在引发民族矛盾、宗教纠纷，影响当地社会安定的因素[14]。

值得重视的是，现实中，由于不同项目的性质、规模、目标等存在差异，以及项目所在地和相关人员的不同，具体的研究内容可能会有很大差异。针对具体项目，还需要考虑项目所在（经）地区实际情况，包括人口、区位条件、产业发展等，在实际分析过程中，依据具体情况确定重点分析内容。

2.互适性分析

项目提出和建设还需要处理好项目与其所处地区社会大众之间的互动（互适）关系。互适性分析主要考察利益相关者、地方政府、基层群众组织支持或反对项目建设的主要因素、意愿，以及考察项目与当地技术、文化是否相适应等[15]。

（1）与受影响利益相关者适应性分析。项目建设运营活动是在一定的社会环境中进行的，往往会涉及到很多不同利益群体.包括当地村干部、建材商（个体户），以及有影响的其他个人，这些群体既是项目直接（间接）利益方，是项目活动有益的力量，也可能演变成为阻碍项目活动进行的因素。

（2）与地方政府基层组织适应性分析。大型基础设施建设，离不开地方政府和基层群众（自治组织）的支持，需要由当地提供交通、电力、通信、供水等设施条件，粮食、蔬菜、肉类等生活供应，以及医疗、教育等社会福利条件[16]，当地是否能够提供，是否能够保障，往往也是决定项目是否能够顺利实施的重要因素。

（3）与现有技术文化状况适应性分析。项目建设运营还需要一定的人力资本和技术条件支持，特别是项目建成后持续运营，需要同地方技术条件、文化状况相适应，才能最大限度实现项日建设日的。应分析当地居民掌握技术条件、受教育水平等能否适应项目要求，并就社会对项目可接受程度作出评价。

3.潜在社会问题及防范措施

基础设施项目建设，可能会使社会整体受益的同时，一部分人的利益受到损害，从而引起一些社会矛盾[17]。对项目的潜在社会问题进行科学的评估，可以有效防止一些社会问题的发生[18]。

（1）问题分析。潜在社会问题（风险）分析重点是对项目执行可能产生的各种风险因素进行识别，选择影响面大、持续时间长、容易产生矛盾的因素进行考察，识别可能会给项目目标的实现或利益相关者带来的负面影响[19]。

（2）防范措施。主要是寻求降低风险或者规避风险途径，并根据不同风险因素提出相应的对策，以减小可能的损失。防范措施主要有以下几种：一是风险回避，即断绝风险的来源;二是风险控制，即提出降低风险发生可能性和减少风险损失的措施[20];三是风险转移，就是将可能产生问题的一部分风险转移出去的防范方式;四是风险自担，将可能的风险损失留给项目方自身承担[21]。

三、成都外环铁路项目社会影响研究

1.社会影响分析

（l）对促进居民就业、收入增长和改善收入分配关系的影响。一是对提升居民就业质量的影响。成都外环铁路建设预计投资额度大，会直接或间接产生大量的就业机会，有利于促进居民就业。铁路建设，还会提高所经地区同成都市的交通便捷度，刺激中心城市（成都）产能向所经地区辐射，加快所经地区旅游等就业容纳能力较强的产业发展，促进居民实现更加充分就业。另外，劳动者在选择就业地时更加倾向于选择与自身技能相匹配的岗位[22]，成都外环铁路建设运营，有利于促进所經地区劳动者跨区域流动，提升劳动力资源配置水平效率。二是对提高居民收入水平的影响。在建设期（短期），需要投入大量的资金进行新建正线工程、联络线工程、动车所建设等，有利于拉动地方经济增长，对沿线整个区域城乡居民收入水平提升可能会产生明显拉动效应。在建成运营期间（中长期），会强化所经地区与成都的经济联系，有助于劳动力、资本等生产要素跨区域加速流动，提高城乡居民收入水平。三是对缩小居民收入差距的影响。短期来看，成都外环铁路建设可能会进一步增强成都的吸引力，形成“虹吸效应”，从而导致所经地区与成都市地区之间、城乡之间，以及不同群体的居民之间收入水平差距进一步扩大。中长期来看，成都外环铁路建设，可能会刺激成都人才、资金及技术等要素外溢，加速劳动者的流动，增加劳动者的就业机会，缩小地区之间居民收入水平的差距。值得关注的是，成都外环铁路建设运营，可能会更有利于高素质劳动者向经济发展程度较高的地区迁移，寻求更高水平工资，而相对低素质劳动者由于能力受限，流动性相对较弱，收入水平增幅不大，也可能会扩大不同群体劳动者之间的收入差距。

（2）对转变居民生活方式提高生活品质的影响。一是对转变居民生活方式的影响。成都外环铁路建设运营，将进一步丰富居民出行方式选择，最大限度节约出行时间（相比高速公路可节省1/2甚至2/3的时间）。同时，还会转变居民居住和工作方式。成都外环铁路建设运营，非中心城区居住的居民，可通过职住分离形式，实现不用在中心城区买房、租房上班，在享受更好居住环境同时，获得与中心城区居民同等就业机会，共享发展成果。二是对提高居民生活品质的影响。成都外环铁路建设运营，能有效节约所经地区居民出行时间，从而增加“闲暇时间”，还可为居民旅游、走亲访友提供更为便捷的方式，提高生活质量。有利于提高居民的消费水平，成都外环铁路作为一项千亿规模的基础设施工程，建设过程中能够显著增加所经地区投资，不仅有利于直接提高城乡居民收入水平，还会给居民以更高的未来收入水平预期，有助于城乡居民实现更高质量生活水平。有利于增进居民获得感与幸福感，根据边际效用递减规律，相对低收入者的大众消费效用大于富裕阶层，更有动力进行大众消费。成都外环铁路建设运营，还有利于提振相对较低收入群体的收入水平，提升所经地区城乡居民信心，提升其获得感与幸福感。

（3）对项目移民的居住、就业、社会适应等影响。一是对项目移民居住条件的影响。由居民自建房屋，一般来讲，会提高涉及居民的居住和生活水平，但可能会存在个别群众，如由于其原有房屋建造成本低，补偿资金少，其自身（家庭）又属于相对低收入者，其居住和生活水平可能会有所降低。异地统建房屋安置，往往会安置在交通条件相对较好，居民居住相对集中的城镇或城市周边，中长期来看会提高项目移民的居住条件。但短期内，涉及租房、搬家等，可能会降低其居住水平。经济补偿，主要是针对在其他地方已有住房的群众，项目建设一般不会影响其居住条件，经济补偿也会提高其生活质量和水平。二是对项目移民就业环境的影响。项目建设本身会创造一定就业机会，这类“就业机会”往往也会向项目移民群体倾斜，有利于提高项目移民就业水平。此外，项目建设中，还会针对项目移民，提供就业服务，如开展就业技能培训，提高项目移民就业能力，提高就业质量。项目建成运营后，在沿线.特别是有站点的地区，会增强物流、旅游等产业发展，创造新的就业岗位，有利于为项目移民营造良好就业环境，增加就业机会。另外，项目建成后，还会极大缩短区域之间的物理距离，能够有效扩大所经地区群众就业半径，有利于刺激所经地区城乡劳动者跨区域流动，优化劳动力资源配置，增加项目移民群众就业选择机会。三是对项目移民的社会适应影响。短期看，主要表现在：社会关系可能不适应，部分项目移民群众可能“远离”长期居住生活空间，原来的血缘亲缘关系社会变成“陌生人”社会，可能有一定的不适应。工作方式不适应，城乡居民生活和工作方式有较大差距，“朝九晚五”同“日出而作，日人而息”之间可能产生一定的不适应。生活方式不适应，在城镇或城市居住和生活方式也同农村社会有较大差异，可能产生一定的不适应。中长期来看，对于涉及移民安置的群众来讲，有一个由“破”而“立”的过程，只要政策适当，就有利于帮助项日移民在较短时期内更好适应城市社会工作生活，享受城市发展带来的各种成果，搭上“城市”人类社会发展快车，项目移民的居住水平和就业能力也可得到全面提升。

（4）对改善弱势群体利益的影响。一是对老年人群体的影响。征地拆迁过程中，有利于提高老年人的收入水平，从而改善生活条件，但需要注意对老年人群体利益保护问题，特别是个别部分或完全丧失行为能力的老年人利益保护。涉及异地安置的，还有利于老年人群体更好享受城市基本公共服务，提高老年人养老水平。同时，项目建设过程中，也可能会对老人出行（就医、访问朋友、赶集等）带来一定不便，空气污染等可能会影响老年人健康的问题也值得重视。二是对妇女群体的影响。涉及征地拆迁，以农业生产为主要生计，特别是缺乏农业生产之外的劳动技能的妇女，失去土地后，就业受限，可持续生计受影响。不以农业生产为生计，长期在外地就业，甚至在城市置业的妇女（家庭），涉及征地拆迁补偿，有利于提升其收入和生活水平。出嫁到外地的妇女，但在项目所经地拥有土地和房屋等不动产产权，这类情况，就可能出现妇女权益难以得到保障的问题，容易损害其利益，需引起关注。三是对残疾人群体的影响。方便残疾人出行，成都外环铁路建设运营将极大提升所经地区对外通畅度，有利于残疾人群体出行就医、访友等。有利于提高残疾人群体就业技能、增加就业机会，大型基础设施项目建设，往往会尽可能为残疾人等社会弱势群体创造就业机会和条件，如提供就业技能培训、就业服务指導等，帮助其增强自身发展动能，增强正向社会影响。提高残疾人社会保障水平，成都外环铁路项目建设，对涉及征地拆迁的残疾人群体来讲，其拥有的土地和房屋等不动产市场经济价值将明显提升，有助于其提高收入水平，获得更高层次的社会保障，提高生活水平和质量。值得关注的是，残疾人群体，特别是亲属较少，或者同亲属关系不好，甚至没有亲属的残疾人群体，涉及征地拆迁，同部分妇女群体一样，其合法权益保障的问题也需要引起关注。

（5）对促进地方基础设施建设与加快城镇化进程的影响。一是对道路桥梁等设施占用的影响。在项目建设中，可能会对所经地区的道路、桥梁产生一定的占用、损坏甚至拆除，从而对当地不同群体利用道路，桥梁等基础设施资源产生一定负面影响。与此同时，成都外环铁路建设，会根据运输材料、大型工程机械通行等方面的需要，对沿途道路、桥梁进行改扩建（新建），提升所经地区的道路、桥梁等基础设施建设水平。二是对供水供电等设施占用的影响。从不利的方面来看，由于铁路线路和站点建设的需要，必然会对所经地区的供水、供电设施产生一定的占用、拆除与损坏，但是随着工程的推进，可以得到较快的修复。从有利的方面来看，一方面，在建设期，可能会对所经地区供水、供电设施进行扩建乃至新建，从而提升所经地区的供水、供电等基础设施建设水平。另一方面，在项目建成后，即在项目的运营期间，由于外环铁路项目能提升所经地区居民聚集度和经济活跃度，各地会根据社会经济发展的需要优化配置供水、供电等公共资源。三是对加快地区城镇化进程的影响。成都外环铁路有望成为成都都市圈重要交通骨架，将周边中小城市有效串联起来，将其纳入成都都市圈高速增长轨道。成都外环铁路建设，有利于发挥成都都市圈高效资源配置效率的优势，促进所经地区整体社会经济发展，特别是加快所经地区城镇化进程。成都外环铁路建设运营，还有利于加快所经地区，特别是设置站点地区人口集聚，吸引人口向区域性中心城市集聚。但也应注意，短期内个别区位等优势相对不足的地区，对人口吸引能力不足，成都外环铁路建设也可能会滞缓其城镇化水平提升。

（6）对发掘、保护和传承地方文化的影响。一是有利于发掘和保护文化遗产资源。根据相邻地区铁路修建案例来看，成都外环铁路建设，还可能发掘出新的文化遗产资源，需要提前做好发掘相关文化遗产尤其是地下文化遗产的预案。二是有利于地方文化与旅游融合发展。成都外環铁路建设在培育弘扬优秀铁路文化的同时，将融人“天府文化”“巴蜀文化”“红色文化”“农耕文化”“丝绸文化”“熊猫文化”等有地方特色文化元素，彰显数字化时代铁路人文内涵，促进文化事业繁荣。

2.与社会互性分析

（1）受影响的利益相关者与项目适应性分析。一是受影响利益相关者识别。结合同类项目建设，成都外环铁路项目利益相关者主要包括以下几个方面的群体：项目所经地区城乡居民、企业（个体户），以及地方政府（部门）、基层群众组织等。二是不同利益群体态度分析。不同利益群体对项目建设和运营的态度及参与程度可能会有较大差别[23]，应密切关注其对项目建设的态度——支持或不支持的具体原因、诉求等，提出应对举措，以最大限度争取相关利益者对项目建设的支持。整体上讲，交通等基础设施项目建设，大多持“积极”支持态度，但也有个别受影响的群众“强烈”反对项目建设的情形。如居住和生活在项目“征地范围”附近，不在征地范围内，但其认为项目建设阻碍其出行、影响其生产生活（噪音等），现实中又难以获得相应补偿，从而对项目建设持反对态度。受征地、拆迁影响的企业、个体户的态度，这类群体类似居民群体，但现实情况可能更为复杂。如涉及征地拆迁，由于“补偿”水平未达到土地和房屋等不动产所有者（使用者）预期目标，从而对项目建设持反对态度。受征地拆迁影响的基层单位的态度，主要为个别单位需要迁移到其他地方办公的情形中，一是涉及单位可能需要“临时”租住办公场地，影响单位工作效能。单位迁移，可能对部分员工上下班出行时间产生较大影响，引起不满;涉及单位征地拆迁，还可能涉及一些国有、集体资产流失，以及腐败等方面的问题，也容易引起部分员工不满。

（2）地方政府基层组织与项目建设的适应性分析。一是地方政府、基层组织对项目建设的态度分析。根据同类项目建设经验，高速铁路、公路等基础设施项目建设，所经地区地方政府、基层组织（居民委员会、农村集体经济组织等）大多会持相对较积极的态度，但也可能有较大差异。主要体现在：部分地方政府或基层组织希望铁路能够在其辖区内设置车站，但根据项目整体设计方案，又不适宜设置车站的地方政府或基层组织，就可能对项日建设持保留甚至消极态度。另外，区位交通基础设施已“相对发达”的地区，如成都外环铁路途径的部分城市，公共交通基础设施发达，项目建设对其提升交通区位优势影响力不足，吸引力有限，短期内项目建设还可能产生一定的虹吸效应，促进部分地区人力、资金等要素资源向成都流动，从而对项目建设“不积极”。二是需要地方政府对项目建设支持的事项分析。项目征地拆迁工作需要地方政府、基层组织在人力、财力、物力等方面支持。项目建设也需要地方政府尽快将本项目纳入规划并予控制，如需要地方政府支持“场站周边综合用地规划未经批复前，严禁对规划范围内用地进行出让或划拨”等，以尽可能减少项目实施对地方社会经济的负面影响。成都外环铁路项目线路建设还涉及一部分环境敏感区，应根据国家有关法律法规办理行政许可手续等，也需要地方政府指导支持。三是需要基层组织对项目建设支持的事项分析。项目建设征地、拆迁过程中，需要村集体经济组织或者村民委员会直接参与，保障相关利益主体权益的同时，协调好村集体内部成员之间的关系，协助地方政府开展安置工作。成都外环铁路项目建设，还会利用所经地区道路、水、电等资源，需要所在地村民委员会的积极配合。成都外环铁路项目建设临时用地需求等，也需要村集体经济组织或者村民委员会直接或间接协调相关利益主体以保障供给。

（3）社会环境文化状况与项目建设的适应性分析。一是社会环境分析。成都外环铁路所经地区已建或正在建设诸多同类大型基础设施。铁路（高速铁路）如成绵乐城际铁路（2014年开通运营）、西成高铁（2017年开通运营），新近的如成雅铁路（2018年12月开通运营）等。高速公路如京昆高速（成绵段1998年通车）、沪蓉高速（成南段2006年通车）等，新近的如成都经济区环线高速（预计2021年建成通车）。整体上讲，成都外环铁路沿线，无论是横向看，还是纵向看，有诸多同类大型交通基础设施建设的社会经历（环境），对所经地区的各类群体，包括直接的或间接相关的群体，带来实实在在的“益处”，让他们“享受”到基础设施改善的成果，为成都外环铁路营造良好社会氛围。二是文化状况分析。成都外环铁路项目所经的成都、德阳、眉山和资阳等地，特别是成都市和德阳市，是四川全省乃至西部地区相对发达地区，眉山市和资阳市也是全省社会经济发展相对较好的地区，整个区域现有技术条件、文化状况相对较好，城乡居民受教育水平相对较高。如2020年成都市15岁及以上人口平均受教育年限达到10. 85年，较全省多1.61年，较全国多0.94年①。德阳、眉山和资阳三市城乡居民整体接受教育水平、文化水平也相对较高，有利于为成都外环铁路项目建设营造良好社会文化（技术）环境。

3.潜在社会问题分析

（1）土地和房屋等不动产征用补偿可能引发的社会问题。一是不动产产归权属争议可能引发的社会问题。涉及到征地拆迁问题，就可能将“潜在”矛盾激发为“显性”社会问题。还应注意的是可能涉及的一些企业“征地拆迁”“迁建”等问题，其土地和房屋等不动产产权权属更复杂，受影响因素更多（工人就业等）。二是不动产征收范围不清可能引发的社会问题。主要表现为土地和房屋等不动产征收范围“不明晰”，征收范围调整等可能引发一些不必要的社会问题。三是不动产征用补偿标准不一致可能引发的社会问题。项目建设对土地和房屋等不动产的补偿标准和方式，往往也是利益相关者相互“争锋”的焦点，容易引发社会矛盾和风险。

（2）项目移民不能适应新的生产生活方式可能引发的社会问题。一是不同移民安置方式可能引发的社会问题。如住房安置可能引发的社会问题，主要表现为集体统一安置的住房，是否能够满足“移民”们的期望的问题。就业安置补偿，初期阶段往往能产生较好的效果，但可持续问题较突出，如“移民”是否适合特定工作岗位、是否能胜任岗位工作，以及企业本身是否可持续发展等，都会影响“移民”的就业安置效果。二是不能适应新的社会环境可能引发的问题。如部分远离血缘和亲缘的异地安置，短期内就可能对新的社会关系不适应，产生一些社会问题等。

（3）对居民生活环境和地方生态环境的影响可能引发的社会问题。一是产生的噪音、振动和扬尘等可能引发的社会问题。项目建设，大型机械施工会产生较大的噪音、振动和扬尘，可能会对施工场地附近的居民生活健康造成一定影响。特别是有小孩、老人的家庭，受噪音和振动影响更甚。二是对绿地景观和生态环境破坏可能引发的社会问题。建设期以及建成運营期间，都会或多或少产生一定固体废物、生活垃圾等，如不能得到有效处置，也可能对所经地区生态环境，特别是水生态环境产生一定影响，引发不必要的社会问题。

（4）资金保障和信息公开不足可能引发的社会问题。一是资金保障不充分可能引发的社会问题。在项目执行过程中，如果不能提供充足的资金保障，就难以有效推动征地拆迁工作，保障项目按计划如期执行;难以对受征地拆迁补偿的利益主体“给予公平、合理的补偿”，难以“保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益”等。二是信息公开不合理可能引发的社会问题。如资金使用信息不公开或公开不及时，容易让相关群众产生“村干部在这个过程中捞了好处”“安置房屋质量有问题”等“想法”，也可能让村民“误认为”是由于政府承包了移民工程，不愿意让移民了解具体的移民补偿、补助等的政策和标准，从而引发不满，有可能产生一定的社会问题。

（5）对道路、公共空间、水等资源占用可能引发的社会问题。一是对道路占用可能引发的社会问题。项目施工过程中，土方开挖、材料堆放等，也可能会对当地道路等有一定占用，影响到群众通行，引发不必要的社会问题。二是对公共空间占用可能引发的社会问题。成都外环铁路建设预计需占用临时用地面积较大，建设过程中，容易对所经地区广场、场坝等公共开放活动空间产生一定占用甚至破坏，引发一定社会问题。三是对水环境影响可能引发的社会问题。项目建设运营，在所经地区获取水资源、排放污水等都可能引发不必要的社会问题。

四、建议

1.科学构建利益相关者参与机制

引导利益相关者积极参与项目建设，他们就可能成为项目早期决策，建设、管理和监督与应对社会问题、风险与冲突的重要力量[24]。一是尽可能全面、精准识别项目利益相关者，确保不遗漏有影响力的利益相关者，增加项目有益力量。二是科学构建利益相关者参与机制，注重针对不同类型利益相关者，制订详细有效的利益相关者参与计划，最大限度争取不同利益相关者有效地参与，提高项目社会适应性。三是完善协商机制，畅通利益相关者表达意见的渠道，尽可能将现实中一些“摩擦”“纠纷”解决在萌芽状态。

2.奋力争取地方政府基层组织支持

成都外环铁路项目建设各个阶段都需要地方政府、基层组织强有力支撑。一是应同所经地区地方政府、基层组织加强沟通协调，争取所经地区地方政府、基层组织的支持。二是铁路线路、站点设计等方面尽可能兼顾地方政府、基层组织等各方目标要求。三是加强与各地方政府规划部门对接，调整区域规划，及早实施产业综合开发方案及机制等。四是努力将争取的“建设用地”的用地“指标”，优先用于所经地区社会经济发展，以获取地方政府支持。

3.合理推进好不动产征地拆迁工作

现实中涉及征地拆迁，群众往往对补偿标准本身就抱有“一定”期待，特别是近年各地“征地、拆迁致富”的“故事”在网络和现实中“飞传”，相关群众的“期待”就更甚，既极大增加了征地、拆迁难度，也是引发社会问题的主要诱因。一是在线路选择过程中，应尽可能避免或减少经过人口相对集中的地方，减少征地拆迁移民范围。二是制定科学、详细和明确的移民搬迁安置计划，注重公众参与，努力使各方“需求”达成均衡。三是做好移民中脆弱群体的安置工作，尤其需要注重保护好老人、妇女和儿童等特殊群体利益，最大限度减少其受到的影响。四是把移民安置同环境保护结合起来，做好移民群众原居住生活区域的环境保护工作。五是完善社会支持系统，重点可加强劳动技能提升，努力提供深层次的教育培训与技能提升机会，积累“移民”人力资本，全面提升“移民”就业择业能力。

4.减小对所经地区生态环境的影响

高速铁路、公路等基础设施项目建设都会对所经地区生态环境产生一定影响。一是线路工程建设中，加强水土流失预防;建成运营后，及时加强绿地、植被恢复，防止水土流失，最大限度恢复所经地区绿地、景观，提升生态环境质量。二是尽可能绕避各种环境敏感区域，确实难以绕行，应在环境敏感区范围内采取切实可行的工程措施，加强环境保护及污染防治，确保项目建设不对当地环境，特别是水生态环境产生不良影响。三是制定施工期运营期环境风险事故应急预案，在出现环境风险事故时按照预案组织实施应急措施。

5.强化资金保障，确保项目有序执行

充足的资金保障是大型基础设施项目建设有序推进的重要基础。一是支持地方政府，在法律和政策允许框架下，积极探索通过多种渠道增加项目建设资金来源。二是探索所经地区协商认筹资金比例，缓解个别地方政府资金压力。三是严格控制项目资金使用，确保项目经费专款专用，严格控制资金挪用、占用，特别是严格“禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用”。

值得引起重视的是，任何具体项目执行过程中，都会不同程度地出现各种预期和非预期的社会问题和矛盾，本文关注的成都外环铁路项目也概莫能外。高质量发展阶段，对于类似成都外环铁路项目建设，一些可以“预判”的社会负面影响，应力求能够通过一定的预设方案以应对，使所造成的负面影响降至最低，而对于一些难以甚至无法预判或不可控制社会负面影响，只能在问题出现，甚至造成一定的社会影响之后，再寻求解决的方法。

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