夜间经济专项政策研究

余构雄

DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2021.10.004

[摘 要] 论文基于政策工具理论，采用内容分析法，以2010年以来共121份夜间经济专项政策为研究对象，探讨不同维度政策工具之间的内在关联。研究发现：夜间经济发展专项政策由供给型、环境型和需求型3种基本政策工具组成，以供给型和环境型为主;政策重点应用在产业培育、资金投入、目标规划等方面，聚焦于精品打造和试点培育阶段，但忽视了后期形成集聚阶段的应用;政策注重实现多重目标，主要应用于目标规划、组织保障、宣传教育和金融支持等方面。研究为相关政策分析提供了一个理论框架，并提出了增强专项政策的系统性、细化政策工具结构、以需求为本适度超前动态调整政策工具等建议，可为政策制定者提供决策参考。

[关键词]夜间经济;政策研究;政策工具;内容分析

[中图分类号]  F062.9[文献标识码]  A[文章编号] 1673-0461（2021）10-0024-07

一、引 言

夜间经济始于国外，20世纪60年代，欧美西方发达国家为解决城市市区夜间的空巢问题，提出发展夜间经济，振兴城市经济发展，夜间经济的兴盛成为后工业社会的一个典型特征[1]。发展至今，夜间经济形态多样、种类丰富，包含了夜间集市、夜间休闲、夜间观光、街区夜游、文化艺术展览场馆夜游、夜间购物、夜市餐饮、景区夜游、滨水夜游、名山夜游等。在我国，早在2004年5月，青岛市财政局办公室出台《关于加快发展我市市区夜间经济的实施意见》（青政办发〔2004〕38号），成为国内首份夜间经济政策专项文件，此后，陆续有城市发布夜间经济专项政策，但仅局限于个别城市。直至2019年，国务院办公厅相继出台《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》（国办发〔2019〕41号）和《关于加快发展流通促进商业消费的意见》（国办发〔2019〕42号），明确提出“大力发展夜间文旅经济……到2022年，建设200个以上国家级夜间文旅消费集聚区，夜间文旅消费规模持续扩大”，由此催生了各地纷纷制订夜间经济专项政策。截至2021年4月1日，全国（不含港澳台地区）各级地方政府发布的夜间经济专项政策已有121份，夜间经济专项政策发展速度之快可见一斑。立足于政策工具视角，我国夜间经济的迅速发展，是夜间经济政策智慧的结晶，夜间经济政策在其培育创建、经营管理、行业规范等各方面发挥着重要作用。无疑，对夜间经济专项政策的研究意义重大。

政策从文件理念转化为实际运用，需要依托各种政策工具，换言之，政策是建立在政府对各种政策工具的组合设计和搭配运用基础上的[2]，政策工具成为政策文本分析的重要手段及研究视角[3]。现有文献，主要从类型划分和具体运用两个方面开展政策工具研究。类型划分方面，立足不同研究对象、问题及目的进行分类，如针对预期目标将政策工具划分为命令性、能力建设、激励性以及系统变化工具[4]，根据政策出现的不同影响划分为供给型、环境型和需求型[5]，基于政策发挥的效用大小划分为命令条例、财政补助、管制规定、税务征减、劝诫、權威和契约[6]，基于政策权力约束大小划分为强制性、混合性和自愿性[7]。具体应用方面，涉及各个领域，如城市交通[8]、农林业[9]、环境治理[10]等。国内较广泛将政策工具应用于各个领域，尤其是针对某一产业的研究文献较多，往往以Rothwell和Zegveld[5]及Howlett和Ramesh[7]的基本政策工具分类为分析框架，基于具体研究对象构建政策分析框架[11-16]。

在夜间经济政策研究方面，各地所发布的夜间经济政策主要是在国办发〔2019〕41号文和〔2019〕42号文之后，鲜有文献对其展开研究。因此，本文基于政策工具理论，采用内容分析方法，以夜间经济专项政策为研究对象，建立夜间经济发展专项政策文本分析框架，评估政策制定者使用了哪些政策工具，不同维度的政策工具之间有何内在关联，现有政策工具能否满足夜间经济发展需求，未来专项政策重点何在。对这些问题的回应，有助于丰富政策分析理论框架，同时优化夜间经济专项政策体系，对夜间经济发展提供科学指引。

二、政策文本分析框架建构

为了产生良好政策效果，政策制定者需要深入分析政策间的内在关系与关联，优化组合政策工具，形成政策合力[5]。夜间经济专项政策是政策制定者在不同发展时期下，对系列基本政策工具进行合理建构，最终是为了实现政策目标。因此，本研究的政策文本分析框架由X维的基本政策工具、Y维的政策周期和Z维的政策目标组成（见图1）。

（一）X维：基本政策工具

借鉴Rothwell和Zegveld[5]对政策工具的经典分类，将夜间经济基本政策工具分为供给型、环境型和需求型（见图2）。供给型政策工具重点关注政策对夜间经济发展的推动力，通常是政府对人力、物力、财力等要素的直接供给，由此优化夜间经济发展的供给环境。通过对夜间经济专项政策文本分析，将供给型政策工具划分为产业培育、资金投入、人才引进、配套设施建设、公共服务提供和信息技术支持6个亚类。环境型政策工具重点关注政策对夜间经济发展的影响力，是政府借助税费减免、金融创新、规章制度等政策塑造有利夜间经济发展的软环境。夜间经济发展的环境型政策工具可划分为税收优惠、目标规划、金融支持、监督管制和组织保障5个亚类。需求型政策工具重点关注政策对夜间经济发展的拉动力，是政府采取措施营造发展需求环境，减少夜间经济发展的不确定性。夜间经济发展的需求型政策工具可分为交易管制、政府采购、宣传教育、平台建设和服务外包5个亚类。

（二）Y维：政策周期

夜间经济系列政策主要服务于地方夜间经济的发展，鉴于地方夜间经济发展的特点，认为夜间经济发展包括试点培育、精品打造、形成集聚，将这3个阶段作为政策周期的划分标准。

（三）Z维：政策目标

夜间经济专项政策的发布，其目的是为了有序指导及规范地方夜间经济发展。通过对相关政策文本分析，将政策目标确定为产业发展、环境优化、繁荣文化、地方活力、形象塑造，同时，由于部分政策目标具有多重性，故将多重目标纳入其中。

三、研究方法与研究过程

（一）研究方法

内容分析法关键在于对数量庞大且内容复杂的文本进行精炼与归并。本研究采用内容分析法原因在于：一是研究方法适合研究对象。夜间经济发展以相关专项政策为导向，对政策文本的内容分析，能够明晰地方夜间经济发展的脉络。二是资料特点的适宜性。夜间经济专项政策文本数量多且内容丰富，需要内容分析法进行梳理归纳。三是提升研究结果的客观性。立足文本，通过资料编码、比较分析、层层归纳，确保研究的客观真实、无疑。内容分析法适合探索针对政策文本相关主题的研究，对夜间经济专项政策文本的内容分析，能够“从公开中提取秘密”。

（二）资料来源及处理

以中国地方法规数据库、中国法律法规规章司法解释数据库、北大法宝等政策文献数据库为检索来源库，以夜间经济为检索主题词，同时查阅各级地方政府部门公开的政策文件，共获得全国各级地方政府发布的夜间经济专项政策121份（见表1）。

采用Nvivo 11软件，将X维基本政策工具中的产业培育、资金投入、人才引进、配套设施建设、公共服务提供、信息技术支持、税收优惠、目标规划、金融支持、监督管制、组织保障、政府采购、宣传教育、平台建设、交易管制和服务外包共16个亚类作为编码参考节点，对121份夜间经济政策进行内容分析，基于政策特点，重点对各个段落进行编码，即认为政策文本中的每段内容至少有一个核心论点，通过对核心论点提取，将其编码到对应节点中，从而构成X维基本政策工具各类型和亚类型相应的参考节点，进一步获得各节点覆盖率（见图3）。此外，将各个参考节点进行Y维政策周期和Z维政策目标的归类，表2列举了几个对原始资料进行提炼的編码示例。

四、研究结果

（一）基本政策工具维度

从图3可知，3种基本政策工具共生成690个参考节点，其中环境型政策工具使用最多，参考节点为323个，占比46.81%;其次是供给型政策工具，参考节点为285个，占比41.30%;使用最少的是需求型政策工具，参考节点为82个，占比11.88%。由此可知，政府最为常用的是采用间接作用的方式，优化夜间经济发展的外部环境，实现夜间经济的有序发展。需求型政策工具使用频率最低，容易使得夜间经济发展市场环境不稳定，不利于地方夜间经济的可持续发展。

在环境型政策工具中，使用频次由多至少依次为目标规划、组织保障、金融支持、监督管制和税收优惠。目标规划的参考节点105个，占比15.22%，相当于在所研究的121份专项政策中，平均87%的专项政策都谈及夜间经济的目标规划。这种现象与国办发〔2019〕41号文的要求有关，文件指出“到2022年，建设200个以上国家级夜间文旅消费集聚区，夜间文旅消费规模持续扩大”，在国办发〔2019〕41号文的指引下，地方的夜间经济政策纷纷制定发展目标。组织保障的参考节点95个，占比13.77%，专项政策对各级政府在夜间经济发展中有明确分工，多数呈现为各市组建夜间经济发展领导小组，由市委或市政府分管领导任组长，各区（市、县）政府为实施主体，统筹推进各自区域夜间经济发展。各区（市、县）相关职能部门协作联合出台夜间经济政策，如发展和改革部门统筹地方夜间经济发展，文化和旅游部门谋划夜间经济具体业态及行动计划，商务部门围绕夜间消费活动出台行动方案等。金融支持的参考节点56个，占比8.12%，主要是拓宽夜间经济企业筹资融资渠道，健全国际化结算和货币兑换体系，满足电子支付、数字支付、移动支付等新兴支付方式，提升夜间支付与结算便捷性。监督管制的参考节点36个，占比5.22%，涉及督导夜间经济发展计划完成情况，将夜间经济发展情况纳入年终绩效考核范围，针对夜间经济产品质量监管、违法失信行为事件的披露、完善相应的维权机制等。税收优惠的参考节点31个，占比4.49%，重点对发展夜间经济的企业予以税费优惠支持。

在供给型政策工具中，使用频次由多至少依次为资金投入、配套设施建设、公共服务提供、产业培育、信息技术支持和人才引进。资金投入的参考节点67个，占比9.71%，如专项资金支持夜间经济培育点和集聚区的发展，专项资金对发展夜间经济的企业开展促销等活动实施补贴，专项资金对夜间经济培育点和集聚区硬件设施升级予以补贴等。配套设施建设的参考节点58个，占比8.41%，主要是完善夜间经济培育点及集聚区的标识、景观导览、休闲设施、娱乐设施、环卫设施、安保设施、公共无线网络等配套设施。公共服务提供的参考节点52个，占比7.54%，重点涉及完善食品安全、交通体系、公共卫生、治安消防等服务功能。产业培育的参考节点51个，占比7.39%，涉及夜间旅游景区、夜间文鉴艺廊、夜间亲子游乐、夜间视听剧场、夜间医美养生、夜间购物潮地、夜间风情街区、夜市美食区等。信息技术支持的参考节点42个，占比6.09%，如借助大数据、人工智能等新技术，通过线上平台为消费者定制个性化的夜间消费目的地。人才引进的参考节点15个，占比2.17%，如加强引进培养文创设计、电商运营、网络主播、营销策划等人才，对符合条件的优先给予人才政策扶持。

在需求型政策工具中，使用频次由多至少依次为政府采购、平台建设、宣传教育、服务外包和交易管制。政府采购的参考节点28个，占比4.06%。重点是对夜间经济环境调研项目、夜间经济发展规划、夜间经济活动策划等项目的政府采购。平台建设的参考节点25个，占比3.62%。如重视电商平台、消费平台、招商平台、信息平台、网络平台等的建设。宣传教育的参考节点20个，占比2.90%。一是通过政府主体对发展夜间经济招商引资的宣传推广，二是政府对夜间经济发展示范区域的宣传推广，三是通过立体化的线上线下活动营造夜间经济发展的良好氛围。

（二）政策周期维度

从夜间经济发展周期来看，精品打造阶段涉及到的政策工具占比最多，为40.3%，超过试点培育阶段的32.7%和形成集聚阶段的27%。政策工具关注的重心在于地方夜间经济发展前期与中期阶段，注重快速推进地方夜间经济的试点培育与精品打造，较为忽视后期的夜间经济发展集聚阶段。进一步地，将政策周期维度与政策工具维度交叉分析，可知夜间经济发展周期各个阶段的政策主要对应的政策工具类型和亚类型（见表3）。具体而言：试点培育阶段的政策主要体现在供给型政策工具的产业培育，环境型政策工具的目标规划，需求型政策工具的宣传教育;精品打造阶段的政策主要体现在供给型政策工具的资金投入，环境型政策工具的目标规划和组织保障，需求型政策工具较为均匀分布在政府采购、平台建设和宣传教育;形成集聚阶段的政策主要体现在供给型政策工具的配套设施和公共服务，环境型政策工具的组织保障，需求型政策工具的政府采购。

（三）政策目标维度

从夜间经济发展目标来看，使用频次最多的依次为多重目标（40.43%）、产业发展（28.55%）、环境优化（14.93%）、形象塑造（7.1%）、地方活力（5.94%）和繁荣文化（3.04%）。繁荣文化、地方活力和形象塑造政策工具占比均较少，体现出直接针对这3个方面的政策较少，但不能简单地断定政府政策忽视社会文化、地方活力和形象塑造，因为在占比居首位的多重目标政策工具中，存在部分政策包含着这3个方面的目标。进一步地，将政策目标维度与政策工具维度交叉分析，获得夜间经济发展的政策主要对应的政策工具类型和亚类型（见表4）。具体而言：产业发展目标的政策主要体现在供给型政策工具的产业培育，环境型政策工具的监督管制、税收优惠和金融支持。环境优化目标的政策主要体现在供给型政策工具的公共服务、资金投入和配套设施，需求型政策工具的政府采购。繁荣文化目标的政策主要体现在供给型政策工具的资金投入和信息技术。地方活力目标的政策主要体现在供给型政策工具的信息技术、配套设施和公共服务。形象塑造目标的政策主要体现在供给型政策工具的资金投入、配套设施、公共服务和信息技术。多重目标的政策主要集中于环境型政策工具的目标规划和组织保障，供给型政策工具的资金投入，需求型政策工具的宣传教育和平台建设。

五、结论与建议

（一）主要结论

本文以121份夜间经济发展专项政策为研究素材，基于政策工具视角，采用内容分析法进行文本分析，形成以下主要结论：第一，夜间经济发展专项政策由供给型、环境型和需求型3种基本政策工具组成，以前两种类型的政策工具为主，目标规划、组织保障和资金投入是最常用的政策工具亚类。第二，夜间经济发展专项政策主要聚焦精品打造和试点培育阶段，重点是对产业培育、资金投入、目标规划、信息技术等方面的应用。第三，夜间经济发展专项政策以多重目标的实现为核心，重点是对目标规划、组织保障、宣传教育、金融支持等方面的应用。

（二）主要建议

1.增强专项政策系统性，精细管理促进夜间经济发展

虽然目前各级地方政府已出台121份夜间经济发展专项政策，但以指导意见、实施意见、发展措施、实施方案、专项通知为主，很少有其它类型的专项政策文本。一方面，表明目前地方开展夜间经济的指导工作，是通过这些类型的政策文本来实现，然而这些政策文本类型存在约束力不强、法律层次较低等特点，不利于实际夜间经济工作的推进与落实，容易成为一纸空文。另一方面，长效高质的产业发展需要以完备的政策体系为支撑，夜间经济发展也不例外。因此，除现有的政策文本类型外，还应不断完善诸如发展规划、实施细则、管理制度、规章条例、法律法规等政策类型，切实完善政策的系统性。

2.细化专项政策工具结构，提升政策的指导性与操作性

一方面，夜间经济发展专项政策先天具有一定的笼统性，重宏观指引轻微观实施;另一方面，由于现有专项政策以指导意见和实施意见为主，具有一定的模糊性。基于这两方面特点，结合专项政策各个参考节点实际使用情况，针对供给型政策工具，加大夜间经济发展专业人才的引进与培养，开展国内外学术交流，培养行业发展急需的运营管理、创意设计等专业人才，鼓励当地高校、社会机构开设夜间经济发展实践课程;依托政府力量搭建夜间经济产业发展交易平台，借助网络技术、大数据等信息技术搭建夜间经济发展资讯平台，利用人工智能技术建设智能监控系统和信息服务平台;鼓励社会资本以PPP模式参与夜间经济发展基础设施建设及具体项目的运营与管理。针对需求型政策工具，政府应加强电商平台、消费平台、招商平台、信息平台、网络平台等的建设;多渠道广途径借助线上线下活动构建夜间经济发展的良好氛围。针对环境型政策工具，政府应实施严格市场准入管理、建立市场准入制度，重视对政策实施的监督和评估，优化市场监管手段、提高市场监督管理能力。

3.以夜间经济发展需求为本，动态调整与合理优化政策工具

政策工具理论认为，不存在最完美的政策工具，但有最适合的政策工具，当政策工具具有了政策环境的特征，并且不再具有其任何自身内在价值时，那么就是最适当的政策工具[17]。因此，政策环境应以夜间经济发展需求为导向，同时具有适度超前特征。在我国，夜间经济发展历史较短，主要是近几年才兴起，但发展势头迅猛，相应的专项政策亦是在2018年后陆续制定与发布。目前的专项政策结构，政策工具方面以环境型政策工具和供给型政策工具为主;政策周期方面侧重于精品打造阶段，政策目标方面主要聚焦于多重目标和产业发展。这种现状的政策特点整体符合目前处于试点培育的夜间经济发展需求，政策工具与政策环境在整体上能够匹配。但随着夜间经济的纵深发展，后续需要向需求型政策工具、侧重形成集聚阶段、关注繁荣文化目标和形象塑造目标的政策工具倾斜。因此，相关政府部门需要认真审视夜间经济发展现状及发展趋势，适度超前地动态调整政策工具，优化政策周期与政策工具关联组合、政策目標与政策工具关联组合、政策周期与政策目标关联组合、政策周期与政策目标和政策工具三者关联组合，最终实现政策工具合力最大化。

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Research on Special Policies of Night-time Economy：

Based on Content Analysis Method

Yu  Gouxiong

（School of Business Administration， Guangdong University of Finance， Guangzhou 510521， China）

Abstract：   Based on the theory of policy instruments， this paper adopts content analysis method to explore the inner association between different dimensions of policy instruments， using a total of 121 special policies for night-time economy since 2010 as the research objects. It is found that： The special policies for night-time economy development consist of three basic policy tools： supply-based， environment-based and demand-based， with supply-based and environment-based instruments being the main ones; The policies focus on the application of industry cultivation， financial investment， target planning and so on， focusing on the stage of boutique building and pilot cultivation， but neglecting the application of the later stage of forming agglomeration; The policies focus on achieving multiple goals， mainly applied to target planning， organizational guarantee， publicity and education， and financial support. The study provides a theoretical framework for relevant policy analysis and makes recommendations to enhance the systemic nature of special policies， refine the structure of policy tools， and adjust policy tools dynamically in a demand-oriented and moderate manner， which can provide policy makers with references for decision making.

Key words：night-time economy; policy research; policy instruments; content analysis

（責任编辑：张梦楠）