全面推行村党组织书记“一肩挑”的困境与对策

郭嘉儒

[摘  要]实施村党组织书记“一肩挑”制度有利于加强党对农村工作的全面领导，提升乡村社会治理效能，提升乡村治理体系和治理能力现代化水平，推进乡村振兴。这一制度在實施中面临着一些困境：权力相对集中、工作任务重、政策宣传不到位、候选人标准高等。要因地制宜实施“一肩挑”制度，完善内外部权力监督体系，拓宽选人渠道，加大宣传力度。

[关键词]村党组织;村委会;乡村振兴

[中图分类号]D26  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）09-0063-06

党的十八大以来，为加强党对农村工作的全面领导、提升基层治理水平、推进乡村振兴战略，党中央全面推行村党组织书记“一肩挑”制度。[1]《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委班子应当交叉任职。”[2]27《中国共产党农村基层组织工作条例》实施以来取得了显著成效，同时也面临着诸多问题，因此，全面推行村党组织书记“一肩挑”意义重大。

一、全面推行村党组织书记“一肩挑”的价值意蕴

一段时期以来，部分地区乡村治理中，个别村党组织存在虚化、弱化、边缘化的问题，党对农村工作的领导作用得不到有效发挥。部分村党组织和村民委员会两个权力主体之间矛盾重重，治理绩效偏低，影响了乡村治理的成效和进程。村党组织书记“一肩挑”的实施加强了党对农村工作的全面领导，消除了村“两委”的矛盾，提升了乡村社会治理水平，加快了乡村振兴的步伐。

（一）加强党对农村工作的全面领导

中国特色社会主义的最大优势就是始终坚持和加强党的领导，坚持党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证，是实现乡村振兴的根本政治保障。农村党组织是党在农村最基层的组织，是党带领群众建设新农村的战斗堡垒，是党在农村战斗力的组织基础。党对农村工作的领导主要是通过农村党组织来实现的，因而只有加强村党组织建设才能确保党对农村工作的全面领导，充分发挥党组织在推进农村发展中的重要作用。

部分农村地区在实施村民自治政策之后，村委会的作用日益凸显，而村党组织的领导地位却在一定程度上被弱化，一些村委会过分强调村民自治，掌控村中的主要权力，村党组织的作用无法有效发挥。[3]随着村民自治政策的实施，村委会主任在村集体事务中的话语权和决定权已经超过村党支部书记，这削弱了党组织对农村工作的领导。[4]

这一问题的产生主要有两方面原因。一是地区村民对政策认识不足。一些村民认为村党支部是由村里的党员选举产生的，而村委会是全体村民投票产生的，村委会更体现广大村民的意志，村民自治就是村委会代表广大村民进行自我管理，村党组织的作用就在这种误解中受到削弱。二是村委会权力无序扩张的结果。在村民误解形成的民意支持下，部分村委会不断扩张自身的权力边界，甚至个别村委会将党组织边缘化，压缩党组织权力运行空间。一些党组织的作用范围被限制在党务工作之内，还有一些党组织对村工作的参与被扣上“以党代政”“党政不分”“破坏自治”的帽子，这些都使村务管理工作逐渐被掌控在村委会手中，村党组织的作用无法充分发挥出来，从而形成了村党组织虚化、弱化和边缘化的局面。[5]

要打破这种困境就必须在制度上进行完善，同时对村委会的权力进行有效约束。村党组织书记“一肩挑”制度就能够同时将这两个问题有效解决。村党组织书记“一肩挑”制度要求村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，实现党的领导和村民自治的统一，使党组织的领导直接体现在村民自治的过程中，充分发挥党组织领导地位和作用。

（二）提升乡村社会治理效能

由于在制度设计上缺乏明确的责任划分，再加上利益争夺和村里宗族势力等因素的参与，部分村“两委”矛盾长期以来没有得到良好解决。例如，某省曾对省内111个村进行实地调研，其中存在矛盾的村“两委”占比高达11.8%，这充分凸显了村“两委”矛盾问题的严重程度。[1]

部分村“两委”矛盾的根本原因是村党组织和村委会职责权限上的交叉重叠。村党组织是党在农村的最基层的组织，代表党和国家的意志。村委会是全体村民选举产生的自治组织，代表村民行使自治权。村委会在村党组织的领导下管理农村事务，村“两委”矛盾主要集中在村务工作的决定权，但是又无法简单地通过界定两者的职权范围进行解决。其原因在于农村事务繁杂且琐碎，无法事无巨细地进行明确分工，需要村党组织和村委会通力合作才能解决。《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村党组织和村委会在精神文明建设、社会治安治理、法治宣传教育、生态环境保护、民生保障等方面都有应尽的职责。村党组织书记“一肩挑”的实施，从根本上解决村“两委”之间的矛盾，村党组织书记同时担任村委会主任，村中大小事务都由其牵头负责，理顺了村“两委”关系，消除了村“两委”推诿扯皮现象产生的可能性。同时也夯实了党的领导基础，维护村民自治制度的平稳健康运行，有利于减少组织内耗，最大化发挥村“两委”的合力，提升乡村社会的治理效能。

（三）提高乡村治理体系和治理能力现代化水平

村党组织书记“一肩挑”制度是乡村治理制度的积极创新，能够推动乡村治理能力的提升，进而提高乡村治理体系和治理能力的现代化水平。党的十八大以来，乡村治理迈向法治、德治、自治相融合发展的新方向，与之相适应，乡村治理的主体、重点和方式也随之改变。首先，治理从多元化主体转变为协同共治。村党组织书记“一肩挑”制度正是适应这一转变的尝试，有利于形成治理合力。其次，治理重点从“政务”向乡村公共事务转变，把村民单独办起来困难的事务、办起来效率低的事务作为乡村公共事务由村党组织牵头进行处理。村党组织书记“一肩挑”制度便于将村党组织、村委会工作的开展和村集体经济的发展进行一体谋划，提升乡村治理效能，推进乡村集体经济的发展，助力乡村振兴的实现。最后，治理方式上具备了制度性保障而更加规范。法治、德治和自治相融合的治理方式是国家治理体系和治理能力现代化的最新创举，与之相适应，乡村治理的组织体系和机制也要进行同步创新。村党组织书记“一肩挑”制度理顺了农村组织体系，加强了党对农村工作的领导，完善了村级议事协商机制和监督制约机制等制度保障，使乡村治理的制度体系更加健全，同时对村“两委”干部的治理能力提出了更高要求，为乡村治理水平的提升和乡村振兴的实现奠定了坚实基础。

二、全面推行村党组织书记“一肩挑”面临的困境

村党组织书记“一肩挑”的实施对于乡村振兴具有重大意义，在实施中存在一些潜在风险。

（一）权力相对集中，监督难度增大

村党组织书记“一肩挑”客观上使乡村公共权力相对较多地掌握在村党组织书记手中，增加了监督的难度和滋生腐败的风险。

1.村党组织书记“一肩挑”客观上形成了权力相对集中的局面。村党组织书记“一肩挑”制度避免了村“两委”之间的矛盾，但也存在不足，最突出的就是乡村公共权力较多掌握在村党组织书记手中，客观上导致权力的相对集中。这是一把双刃剑，它有利于村党组织书记更加高效地解决乡村公共事务，但同时也在客观上形成了村党组织书记统揽村党政权力的局面，容易形成“一言堂”的作风。如果“一肩挑”的村党组织书记不能严格自我约束，不能严格按照纪律和规矩行使职权，同时内外部监督不够有力，可能会存在滥用职权的风险，这增加了滋生腐败的可能性。

2.村党组织书记“一肩挑”制度在一定程度上增加了监督的难度。村党组织书记“一肩挑”将乡村社会的权力结构由两元主体转变为“一肩挑”，原来存在于村党组织书记和村委会主任之间的相互监督机制也随之消失，监督难度加大。同时，村党组织书记“一肩挑”制度还在一定程度上制约了民主问责机制作用的充分发挥。在村党组织书记“一肩挑”制度实施之前，若村民不满村委会主任的执政表现，可以通过法定的程序罢免村委会主任，重新选举合格的村委会主任。在实行了村党组织书记“一肩挑”之后，如果村民不满村委会主任的执政表现，虽然依然可以将村委会主任进行罢免，但是由于村党组织书记“一肩挑”，无法罢免党组织书记。民主问责机制应有的效果难以充分发挥，震慑作用也随之降低，监督难度增大。

（二）工作任务重，新挑战增多

我国已经实现了脱贫攻坚的全面胜利，站在新的历史起点上，“一肩挑”的村党组织书记面临着带领广大群众在巩固脱贫攻坚成果基础上实现乡村振兴、走向共同富裕的艰巨任务，同时新冠肺炎疫情、洪水等不确定因素多发，这对“一肩挑”的村党组织书记的治理能力提出了更高的要求。实施村党组织书记“一肩挑”后，村级干部职数减少，但是减员不减事，农村千头万绪的工作决策和执行任务都落到村党支部书记身上，村委会主任和村党组织书记两者的工作职责需要一人扛起来。“一肩挑”的村党组织书记既要承担党支部书记抓党建促发展的职责，落实上级党委布置的工作，抓好农村党建工作，充分发挥农村党组织的战斗堡垒作用，同时又要承担起村委会主任带领村民进行自治的职责，加强农村建设，推动乡村振兴，实现共同富裕。特别是在人口数量大、矛盾冲突多的村，村党组织书记工作任务会异常繁重，要处理的问题和协调的关系非常多，要应对的突发状况非常多，工作压力大。这对“一肩挑”的村党组织书记的治理水平和抗压能力都提出了非常高的要求。

（三）政策宣传不到位，影响政策落实

村党组织书记“一肩挑”制度的实施，大多数村民认可并积极支持，但也有一些村民可能存在两种误解。一是认为政策要求村党组织书记兼任村委会主任，所以选出村党组织书记就意味着同时选好了村委会主任，那么村委会选举就是“走过场”。这是对村党组织书记“一肩挑”制度的误解。“一肩挑”制度要求“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任”，这一法定程序就是村民选举。村党组织书记必须经过村民投票被推选为村委会主任才具有程序正义，才合乎《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。若村党组织书记不能在村民选举中胜出，那么就不能担任村委会主任。这充分体现了“一肩挑”制度对村民意志的高度尊重，同时也要求村民重视手中的选票，要体现自身意志。二是一些村民认为村党组织书记的选举只有党员才可以参与，自己非党员，那么村委会主任选谁都和自己无关。这种误解忽视了非党员村民在村委会选举中手中选票的重要性。在村党组织书记“一肩挑”制度下，对于村党组织书记而言，通过村民选举被推选为村委会主任在多数情况下反而是更大的挑战，所以每位村民的选票都至关重要。这两种误解是对政策认识不到位的体现，同时也严重影响了村民参与选举的热情和村党组织书记“一肩挑”制度的推行，因此对村党组织书记“一肩挑”制度的普及宣传工作任重道远。

（四）候选人标准高，选人难

在全面实现乡村振兴的伟大历史使命的背景下，村党组织书记“一肩挑”制度对村党组织书记的个人素质和治理能力提出了更高的要求，村党组织书记必须具备较高的政治素养、较强的经济发展能力、开阔的发展视野、较强的协调能力、较高的文化水平和较为丰富的农村治理经验，才能肩负起推进农村治理体系和治理能力现代化的艰巨任務。但是这样的优秀人才在农村非常稀缺，且制度上对“一肩挑”的村党组织书记设置了较高的门槛，再加上一些村各种矛盾比较集中，选人困难成为村党组织书记“一肩挑”制度推行的一大障碍。

1.农村优秀人才严重缺乏。农村大量青壮年外出务工，优秀人才大量流失，空心化现象较为严重，农村党员队伍老龄化成为普遍现象，满足条件的优秀人才奇缺。一段时期以来对农村党组织建设重视不足，农村党组织干部培养工作较为滞后，农村后备干部储备严重不足，可选可用的人才寥寥无几。

2.“一肩挑”村党组织书记选拔门槛设置较高。村党组织书记“一肩挑”制度要求“一肩挑”村党组织书记必须满足高中以上文化水平和小于60岁的年龄要求。由于农村青壮年优秀人才大量外流，满足条件的人才不足，而农村一些能力较强的带头人又不满足这一硬性条件。这些农村带头人长期以来带领农村发展，在农村治理、经济发展和乡风文明建设等方面储备了较为丰富的经验，也赢得了群众的广泛支持，具备带领农村群众实现乡村振兴的能力。但是由于年龄和文化水平的限制将他们排除在外，同时又没有更合适的人选，使村党组织书记“一肩挑”制度的推行和农村发展陷入进退两难的困境。

3.矛盾集中的村选人困难。一些村经济发展条件较好或者属于撤并的行政村，各种利益的争夺比较激烈，代表各种利益的派别之间矛盾长期积累，通常集中反映在村“两委”选举中。[6]在“一肩挑”村党组织书记的选举中常常因无法选出一个能够平衡各方利益的候选人而无法顺利进行，即使选出了一个“一肩挑”书记也可能因为各方利益掣肘而难以有效开展工作。这种情况不仅使村党组织书记“一肩挑”制度无法有效发挥作用，而且也影响了乡村的快速发展和乡村振兴的进程。

三、全面推行村党组织书记“一肩挑”的对策

为了加快推进乡村振兴战略，必须充分发挥村党组织书记“一肩挑”制度的作用，采取有效措施解决村党组织书记“一肩挑”制度在实施过程中存在的问题，使制度更加适应农村发展现状，提升农村治理效能。

（一）加强监督，完善内外部权力监督体系

实施村党组织书记“一肩挑”制度，农村的权力结构由“两元主体”变为“一肩挑”，需要建立有效的权力监督体系，保障制度平稳运行。

1.强化内部的监督制约机制。在“一肩挑”的村党组织书记和村委会成员之间要加强互相监督，形成内部监督机制。要建立明确村党组织成员和村委会成员职权分工，建立依规履职保障机制。将村党组织和村委会成员各自的职权范围进行合理明确的界定，各自在职责范围内做好工作，能够防止“一肩挑”的村党组织书记逾越自己的职责边界。同时对于组织成员的“越位”或者“缺位”的现象要制定相应的投诉渠道和惩戒机制，形成严守职权边界的震慑。要重点加强对“一肩挑”的村党组织书记的监督，谨防其“一言堂”的风险。“一肩挑”的村党组织书记职权范围较大，容易形成独断专行的局面，更要对其实施强有力的监督和制约，防止“一肩挑”的村党组织书记独断专行，破坏基层民主。

2.建立外部的监督保障机制。外部的监督主体主要包括上级党政机关、村务监督委员会、村民及司法部门等，多种监督主体共同发挥作用才能形成强大的监督合力。首先，要加强乡镇党委和政府对农村权力运行过程的监督管理，消除对“一肩挑”的村党组织书记管理中存在的“宽、松、软”问题。乡镇党委书记要切实肩负起监督的第一责任人重任，并作为乡镇工作的重要内容高度重视。监督工作要细化分工，明确各自的监督职责，形成科学完备的监督责任体系。对监督工作情况进行定期公开和定期上报，加大监督工作公开透明程度。上级部门要对乡镇党政机关的监督工作进行定期和不定期的抽查和考核。其次，加强村务监督委员会的监督力度，切实代表广大村民进行严格监督。对村务监督委员会的责权范围和监督手段等进行清晰的界定，便于村务监督委员会工作的开展。为村务监督委员会开展监督提供充分的组织、制度、阵地和经费保障，加强村务监督委员会的规范化建设。不断加强对村务监督委员会的教育培训和管理考核，提升监督效能。

（二）拓宽选人用人渠道，制定适当的选拔标准

村党组织书记“一肩挑”制度对村党组织书记的个人素质和治理能力提出了更高的要求，因此必须拓宽选人用人渠道，制定适当的标准选拔出能够肩负重任的优秀人才。

1.拓宽选人用人渠道。在农村优秀人才和后备干部不足的情况下，要不断拓宽选人用人渠道，将优秀人才吸纳到“一肩挑”的村党组织书记队伍当中，为他们发挥才干提供高质量平台和广阔的空间，让他们在乡村振兴的道路上与乡村发展互相成就。因此，可以制定有吸引力的激励政策，提供畅通的晋升渠道和较好的待遇水平，吸引大学毕业生、乡村企业家、退伍军人等积极参与选举，成为“一肩挑”的村党组织书记中的一员。[7]同时将农村工作经验作为各级干部选拔的一个重要指标，激发年轻干部到农村历练的积极性。多措并举吸引人才，努力建设一支高素质农村“一肩挑”党组织书记队伍。

2.制定适当的选拔标准。一是必备条件。“一肩挑”的村党组织书记在政治素养、治理水平和个人作风等方面必须具备过硬素质才能够肩负起带领乡村发展的重任，因此这些要求是选拔的必备条件。在政治素养上，必须对党绝对忠诚，有较高的政治站位，具备一年以上党龄;在治理水平上，要具备带领村民发展经济、实现农村高质量发展的能力;在个人作风上，要廉洁自律，克己奉公，全心全意为人民服務，敢于担当，具有较强的使命感和责任感;在年龄和学历上，在具备前述条件下可适当放宽限制，鼓励干部年轻化和高学历，但不做硬性要求，目的是为优秀人才提供宽松的干事创业环境，让更多优秀人才能够担当起推动乡村振兴的重任。二是否决条件。“一肩挑”的村党组织书记必须是忠诚担当、甘于奉献、一心为民的，对于党性觉悟低、品行不过关的坚决不能让他们进入“一肩挑”队伍。对于具有以下情况的可以对其进行一票否决：受到党纪处分且影响期尚未结束的，曾有违法行为被刑事处罚的，存在拉帮结派和拉票贿选等影响正常选举的，等等。在选举中应当严格按照标准选出具有真才实干的优秀人才，担当起“一肩挑”村组织书记的重任。

（三）加大政策宣传力度，提升群众满意度

加大政策宣传力度，让村民了解政策优势，提升村民对“一肩挑”制度的认同度，并积极参与其中发挥自身作用。[5]通过开设线上线下培训课程、制作并推广宣传文本和视频、开展座谈会等多样化的方式，大力宣传村党组织书记“一肩挑”制度的优势，让村民对“一肩挑”制度有更加深刻的认识。通过宣传普及提升村民对“一肩挑”制度的认识。一是认识到“一肩挑”制度是党中央加强对农村工作的领导、推进乡村振兴的重要抓手，党中央通过“一肩挑”制度更好地将各项政策贯彻落实到农村，为实现乡村振兴提供制度保障。二是认识到“一肩挑”制度是适应乡村经济社会结构变革、推动乡村振兴的重要制度安排，随着乡村经济社会结构不断发展，管理结构也需要进行适应性调整，不断提升乡村治理体系和治理能力的现代化水平，进而推进乡村各项工作更加顺利地开展。三是认识到“一肩挑”制度是解决农村“两委”矛盾、提升治理效能的重要制度创新，通过制度的变革减少内耗，增强农村党组织的战斗力和凝聚力，扩大党的群众基础。四是认识到“一肩挑”制度关乎每一个村民的切身利益，关乎乡村建设的成败，关乎农村未来的发展方向，应该高度重视村民选举中选票的重大影响，慎重投出自己的一票，选出能够带领村民实现乡村振兴的优秀人才。

参考文献：

[1]李邵华.全面推行村级负责人“一肩挑”的现实逻辑与实践进路[J].党政研究，2020，（6）：109-110.

[2]中国共产党中央委员会.中国共产党农村基层组织工作条例[M].北京：人民出版社，2019.

[3]常成成.村民自治背景下农村党组织与村委会的矛盾与出路[J].理论导刊，2009，（1）：24-26.

[4]叶静怡，付明卫.村支书在村委会兼职对村民自治效果的影响——基于民政部全国村民自治抽样调查的分析[J].学习与探索，2012，（6）：48.

[5]姚锐敏.全面推行村“两委”负责人“一肩挑”面临的潜在风险及其防范[J].中州学刊，2021，（5）：8-20.

[6]董江爱，郝丽倩.新时代实施村党组织书记“一肩挑”的困境及出路[J].社会主义研究，2021，（2）：123-131.

[7]易新涛.村党组织书记“一肩挑”的生成逻辑、内涵解析和实施指向[J].探索，2000，（4）：111-120.

责任编辑  宫秀芬