党建引领乡村治理的困境与对策研究

罗银瑶

摘要：治理有效是实现乡村振兴的重要保障。实现乡村治理体系与治理能力现代化要求充分发挥农村基层党组织的领导作用。随着乡村社会的变迁，党建引领乡村治理面临基层党组织队伍建设不足、基层党组织领导核心作用发挥不足与多元主体的协商共治不足等现实困境。T村从政治吸纳、组织嵌入与协商共治三个方面入手，积极展开党建引领乡村治理实践探索，其实践经验有效揭示了乡村振兴背景下实现党建引领乡村治理的三大具体路径，即思想革新、利益革命、制度重建。

关键词：乡村振兴；党建引领；乡村治理；案例分析

中图分类号：D267.2文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）10-0081-06

基金项目：湖南省创新型省份建设专项决策咨询重点项目“基于韧性理论的市域社会治理创新研究”（2020ZL2019）。

为解决好新形势下的“三农”问题，党的十九大报告首次提出了乡村振兴战略，既擘画了宏伟蓝图又提供了总体方案。其中，治理有效是一个重要要求，也是实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕等要求的内在保障。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确提出“坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导”。在当前脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的关键时期，如何充分发挥基层党组织协调各方以加强和创新乡村治理的作用，是一个重要课题。

近年来，各地积极开展党建引领乡村治理的探索实践，形成一系列行之有效的做法。湖南省邵阳市T村积极开展党建引领乡村治理实践，形成了极具特色的乡村治理体系，在2020年10月的全国精神文明建设表彰大会中获得“全国文明村”荣誉称号。本文对这一案例进行研究，探索其有效做法，为化解党建引领乡村治理的现实困境提供思路。

一、党建引领乡村治理的现实困境

在实施乡村振兴战略背景下，党建引领乡村治理虽然在理论探索、实践创新以及制度落地等方面都取得了长足进步，但依然面临着复杂严峻的挑战。系统地考察和解决困扰乡村治理的问题有利于推进乡村治理体系和治理能力现代化、实现乡村振兴战略。

1.基层党组织队伍建设不足

当前，一些农村基层党组织存在一定程度的弱化、虚化问题，其队伍建设的不足主要集中在三个方面。

一是带头人队伍建设。党委班子是基层党组织发挥核心作用的“领头雁”，选拔任用合适的带头人至关重要。在政策的鼓励下，越来越多的年轻人深入基层，带领村党组织服务乡村，但由于年轻干部或由于自身能力不足，或对乡村人文环境及复杂的乡村社会关系缺少了解，难以获取村民信任与支持等问题的存在，进而产生“外来人”困境和“镀金”投机心理。这种缺少代入感和归属感的工作态度不仅不能为农村基层党组织带来发展，甚至还会从某种意义上阻碍农村发展。

二是中层骨干力量队伍建设。城镇化发展趋势造成农村大量青壮年人口流失，作为乡村治理中的中坚力量，乡村党员队伍老化、断代问题凸显。以本文研究对象T村为例，党员共计38人，平均年龄达56岁，45岁及以下党员仅9人（包括6名流动人员）。党员年龄结构的失衡一定程度上造成作为基层治理核心要素的党组织对新信息的获取与吸收相对延迟和缓慢，容易产生决策失误。

三是基层党员发展。部分村民缺乏社会公平意识和道德观念，在发展党员的群众评议过程中盲目地以人情亲疏为衡量标准，优先发展“自家人”与“关系户”，导致农村基层党组织吸收的新生力量质量不高。有研究指出，“国家对基层控制力量的势弱与农村社会治安管理制度供给不足催生了农村政权组织涉黑化倾向”[1]，事实上，一些“村霸”正是在农村党组织“宗族化”的背景下产生的。虽然在专项整治后，涉黑化的不良倾向已有了很大改善，但仍需警惕少数干部借发展基层党员与黑恶势力、宗族势力勾连。

2.基层党组织领导核心作用发挥不足

基层党组织的弱化、虚化导致党建引领内生动力匮乏，战斗堡垒作用发挥不足。一方面，本应在村民自治中发挥领导核心作用的村党支部受考核制約与传统管理理念影响，将工作重心放在承接与协助政府的行政事务上，对于鼓励并组织村民进行自治实践不够重视，在对群团组织的建设指导中存在缺位，导致一些村民自发的自治实践或者由于缺乏先进的组织领导而潦草收场，或者由于缺乏正确的思想领导与政治领导而逐渐偏离正轨。另一方面，虽然政策鼓励村党组织书记通过法定程序同时担任集体经济组织负责人，实现“一肩挑”，但党支部领办合作社的模式尚未全面铺开，一些村党支部缺乏带领群众致富的积极性与能力，不能领导和组织农户充分利用当地资源禀赋实现产业兴旺，不能为乡村有效治理提供物质基础。

3.多元主体的协商共治不足

乡村振兴为百姓振，乡村治理由大家来。多主体、多要素共同参与乡村振兴，才能最大程度地激发治理主体的治理动力，形成发展合力。然而，在乡村治理实践中，实现多元主体的协商共治还存在困难。

一是多元主体共同参与的治理思维缺失。一方面，以往的村级组织由于承接大量行政事务而趋于行政化，基层党员干部习惯于扮演管理者角色，对群众自我管理能力的质疑使得民主议事成为空谈；另一方面，协商共治的实现以多元主体的协商共治自觉为前提，较低的群众参与积极性使得乡村治理势单力薄，加剧了群众政治效能感的弱化，村民对乡村事务的主人翁意识与各个乡村社会组织之间的协商意识难以生根。

二是多元主体间的信息壁垒阻碍交流协商。传统的治理模式下，信息公开不足，对于涉及财务投入等敏感地带的信息尤甚，项目发包成了“唐僧肉”，“吃拿卡要”现象屡见不鲜，在利益分化下，信息的不对称导致各主体间隔阂更深。

三是多元主体的协商平台搭建不足。各种组织力量培育的不足造成多要素力量无法充分发挥，而对于现有的组织力量又缺少统筹机制以保障协调。协商运行保障机制的不健全导致部分对基层治理有想法的村民表达无门。

二、T村黨建引领乡村治理的实践探索

T村位于湖南省西南部，西北面靠山、三面环水，现辖13个村民小组。由于半岛地势交通不便，加之耕地资源有限，村庄发展相对落后，村民组织性与团结意识不强，大量青壮年外出务工，外出流动人口占全村人口的37%。为进一步落实乡村振兴战略，2019年3月，该县县委研究决定派出政协机关驻村工作队进驻T村，开展精准帮扶与美丽乡村建设工作。工作队驻村后积极探索党建引领村民自治的有效实现形式，在实践中探索创新了“村治民动”的社会治理新范式，不仅成功帮助该村脱贫摘帽，还有效提升了乡村治理的效率与效益。

有研究指出，政治吸纳与组织嵌入对于促进基层治理中党组织领导力的内生性供给意义重大[2]。对于基层党组织建设而言，政治吸纳与组织嵌入犹如车之两轮，而党领导下的多元协商共治乃为车之轴承。基层党组织在提高自身领导力的同时，要借助协商民主平台充分发挥领导力量，真正实现乡村治理现代化。T村党组织如同一颗扎根乡土的大树，既通过加强对基层治理人才的政治吸纳进行自身队伍建设以建强主干，又通过强化对基层群众自治性组织与集体经济组织的组织嵌入增强执行力以延长枝干，最终枝繁叶茂，在百花齐放的协商共治平台中结出“有效治理”的果实。

1.政治吸纳：建强主干

新鲜血液的注入是基层党组织永葆活力的秘诀。为加强党对农村工作的全面领导，各级党委政府多措并举，帮助T村推进基层党组织建设。

一是自外引才，选派党务管理经验丰富的党员干部进村。T村引入本乡的乡党政办主任到村兼任，填补T村党支部书记的空缺，重整旗鼓，举旗定心。

二是对内留才，将本土培养的新乡贤、有志青年、技能骨干等一批有思想、有文化的党员人才作为农村后备干部招录到村级管理队伍中，多形式、多途径满足乡村治理人才需求。以T村党支部副书记为例，其作为优秀党员被引入当地后备干部培养计划中，有着丰富的社团与互联网企业工作经验，又因其在邻村长大，同时也熟知当地社会情况，在经历了生育带来的职业休整期后，受政策吸引留在村内并进入村两委班子，其丰富的知识与社会工作经验在T村党组织的工作推进中发挥着很大的作用，大大增强了T村党组织的活力与战斗力。事实上，本土培养的高校毕业生有知识、懂技术，最重要的是能更好地扎根本村，进入党支部班子后能大大缩短磨合期。

三是自身育才，以群众性自治组织为考察平台，发展村民认可的中青年村民入党，重点培育一批政治觉悟高、热心集体事务、具有管理才能的村民作为基层党组织的后备人才，同时依托省市高校加大对这些基层人才的培训力度，打造乡村高素质人才队伍。

2.组织嵌入：延长枝干

在通过政治吸纳加强基层党组织建设的同时，T村还注重通过强化组织嵌入来充分发挥党组织的领导作用。

一是在对群众自治组织的组织嵌入方面。T村党组织根据“党建引领、三治并进、因事设岗、民推民选”的原则成立了“三会三队”群众性自治组织（如表1所示），在各个自治组织中均设置党员示范岗，鼓励党员担负领导职责，实现组织覆盖。以自治组织“乡贤理事会”为例，党员在其成员中占比达25%，核心成员之一曾在村内担任过党支部副书记。自治组织在村党组织的领导下有序有效开展工作，充当组织、协调和帮助解难的角色，各自既有分工也有合作，在体制构建上极大地弥补了执行主体力量薄弱的缺陷，对实现党建引领乡村治理起到了极大的支撑作用。基层党组织通过这些群团组织进一步嵌入乡村，实现对乡村事务的统领。

二是在对集体经济组织的组织嵌入方面。坚持以党员带头，在基层党组织的领导下以土地入社、资金入股、全员参与、成果共享的组织模式探索建立合作社。以新型的酵素水稻培育技术与黄桃种植技术弥补耕地不足的短板，发展特色农业；依托庭院美化与基础设施建设改造闲置庭院，发展乡村旅游。在保证生态宜居的条件下探寻产业兴旺之路，谋求乡村振兴。

3.协商共治：百花齐放

T村积极倡导民主协商、公共参与的治理文化，通过多种形式开展宣传教育以增强村民、自治组织等多元主体的责任意识和集体事务的归属感、荣誉感。政协机关驻村工作队以协商民主为抓手，搭建“三会同商”平台，推动形成了T村多元主体协商共治的“1+13+N”决策机制，大力推行1个村支两委周例会、13个村民小组民主议事院落会、N个自治组织专题会“三会同商”议事机制，严格执行收集议题、确定议题、会前调研、协商议事、上墙公示、研究落实“六步程序”，畅通群众议事渠道。坚持把民主议事院落会作为收集民情民意的主渠道，辅以周例会、专题会，把话语权交给群众。

以村民自发的主干道硬化项目与组内院落马路建设项目为例，首先在13个村民小组各自展开组级院落会收集民情民意，随后由村支两委进一步调研，在周例会上提出项目建设议题，再就该议题领导美丽乡村建设理事会、美丽乡村建设施工队等相关社会组织展开专题会初步探讨可行性，最终在村级院落会中汇集基层党政干部、社会组织、各院落代表等多元主体，就硬化范围、施工进度、成本预算等问题开展协商议事以敲定具体方案。不仅是在决策环节侧重多元主体有序进场，对于执行落实的每一步也都全面公示，打破信息壁垒，充分激发各类主体和要素的积极性。

如图1所示，基层党组织构建起了多元主体协商共治的平台。同时，基层党组织还通过《村民代表议事规则》《村务监督规则与程序》等务实管用、便于操作的政策制度体系，进一步将自身在多元协调中的领导作用制度化、规范化。

三、乡村振兴战略背景下党建引领乡村治理的经验分析

党建引领乡村治理体系的变迁带来了治理能力的跃升。梳理T村乡村治理实践探索的先进经验，可以总结出党建引领乡村治理的三大具体路径。

1.开展思想革新，驱动治理主体转变

思乃行之始，伴随着乡村振兴战略的全面深入，要紧跟时代步伐，努力破除制约乡村治理和实现高质量发展的思想桎梏。一方面，要变革基层党政干部固有的管理型治理观念。党建引领乡村治理要求基层党组织做好服务思想转变，既要扎根群众，也要理顺党群关系，厘清党社边界，摆正位置，把好龙头，在领导村民进行有效自治的基础上满足村民的多元需求。另一方面，要树立村民广泛参与的自治型治理理念。村民是乡村振兴战略的主要受益人，也是乡村治理的主角。打消村民事不关己的消极情绪，要求基层党组织在现有政策范围内加大对村民自治理念的宣传，扩大村民有序参与乡村振兴和乡村治理的途径，以激发村民的自治热情，完成基层社会治理主体性的回归。

2.深化利益革命，驱动治理动能转变

改革就是一场利益的再调整、再分配。放得下利益羁绊，突破了利益藩篱，改革才能向前推进。推动乡村治理权力重心的下沉，破除村内事务少数人说了算的传统，实质上也是基层党组织一场刀刃向内的自我革命。降低社会治理成本必然推动利益调整，将社会治理的问题解决机制扁平化意味着压缩了利益寻租空间。共产党员要坚持为人民服务，始终保持队伍的清正廉洁，促进治理动能由既得利益者的“为自己”转变为广大基层群众的“为集体”。

3.推进制度重建，驱动治理格局转变

提高基层社会治理水平，固化乡村治理改革成果，就必然变“人治”为“法治”，摆脱乡村治理因人而变的顽瘴痼疾，深化制度革命向纵深发展。一是优化体制机制，绘好“路线图”。要发挥基层治理的群众主体作用，就必須打造一套全新、完整的基层权力运行体制机制，形成科学严密的运行、激励、监督体制机制。二是完善制度规范，画好“施工图”。在鼓励实践探索的同时，乡村要建立起完善的自治规则体系用以规范村民、自治组织与村支两委等多元主体行为，拓宽乡村民主治理途径。

实施乡村振兴战略是党中央关于国计民生的重大决策部署，在这一战略背景下，以党建引领实现乡村治理体系与治理能力的现代化是必然要求。针对基层党组织自身建设不足、基层党组织领导发挥不足与多元主体的协商共治不足等现实困境，要进行思想革新、利益革命、制度重建，有的放矢推进党的建设伟大工程，切实推动乡村的“有效治理”，实现乡村振兴。

参考文献：

[1]陈磊.中国农村政权组织涉黑化倾向及其遏制[J].政法论坛，2014，32（2）.

[2]舒全峰，王军.政治吸纳与组织嵌入：基层党组织治理中的领导力逻辑[J].领导科学，2017（11）.

[3]张师伟.基层党组织的领导功能：农村协商民主的规范完善与规则耦合[J].探索，2021（4）.

[4]郑永君，吴春来.基层党建统合与乡村治理创新——都江堰市“党引民治”实践案例分析[J].南京农业大学学报（社会科学版），2020，20（5）.

责任编辑：罗钰涵