社会组织发挥协商民主作用的障碍与突破

张建红 陈眉月

摘要：协商民主的有效运行，需要建构渠道。社会组织是其中一个极其重要的渠道。社会组织产生于社会、扎根于基层，群众基础深厚，是政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商七大协商主体之一。当前，社会组织发挥协商民主作用还存在政治文化障碍、沟通渠道障碍、主体身份障碍。对此，应大力倡导协商文化，建立社会组织协商清单制度，增加社会组织主体能力，从而为社会组织发挥协商民主作用提供保障。

关键词：社会组织；协商民主；障碍

中圖分类号：D632.9文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）10-0057-06

基金项目：2015年教育部人文社会科学研究青年基金项目“社会组织在协商民主中的作用及实现路径研究”（15YJC710071）。

社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势[1]。社会组织成员就内部事务问题，社会组织之间就利益相关问题，社会组织与国家政权机关等就经济社会发展的重大问题和人民群众关心的直接现实利益问题，基于平等、理性、包容、公开等原则理性协商、充分讨论以达成一定共识[2]。习近平总书记指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[3]社会组织是“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”[1]这七大协商主体之一，具有社会性强、专业性强等独特优势，在我国社会主义协商民主中可以发挥特殊的作用。然而，与其他协商主体相比，社会组织在协商民主中的作用尚未得到有效发挥。实践中，政治文化障碍、沟通渠道障碍、主体身份障碍的客观存在极大影响了社会组织协商民主作用的发挥。

一、社会组织发挥协商民主作用的障碍

1.政治文化障碍

政治文化是一个民族长期形成的对政治生活的认知和评价，包括政治态度、政治情感、政治价值观等。政治文化一旦形成，就会深刻影响人们的政治行为选择。比如，“官本位”是一种以官为贵而民为轻的封建主义价值观，带有严重的等级观念。这种思想对人民群众缺乏应有的理解与尊重，因此不会主动团结群众，更不可能积极创造条件发挥人民群众在历史发展中的创造作用。

“官本位”思想并不是我国现代政治文化的主流，但却长期以各种隐蔽性方式顽固存在着，一定程度上影响了包括协商民主在内的各种政治生活。在“官本位”思想影响下，一些政府机构及其负责人习惯于高高在上，不仅轻视官方性质的社团组织，也轻视具有非政府性、非营利性特征的社会组织。在日常工作中一些涉及人民群众切身利益的重大问题上，有些部门及其领导作决策、订规划时或过于相信自己的判断，或怕影响了政府权威，或只是基于眼前的政绩，而不能从维护人民群众根本利益或长远利益出发。这样的态度使他们忽视了公共政策的民主性和科学性，也忽视了代表特定群体利益的社会组织协商的价值。因此，实践中他们不愿意与社会组织平等交流，不愿意创造条件发挥其协商民主作用。

2.沟通渠道障碍

稳定、常态化的沟通渠道是社会组织协商民主作用正常发挥的重要条件。2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，要“探索开展社会组织协商”，“健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务”。但由于各种原因，目前从整体上讲，社会组织参与协商民主的方式在稳定性、常态化方面还有很大不足。有些地方发挥社会组织协商民主作用存在走过场等现象，或以个别交谈替代征求意见，或将列席会议视作协商，或将通知通报当作遵循协商程序；而常被提及的协商方式如听证会、恳谈会、咨询会等均在时间、议题上具有偶然性、随意性、不确定性等特征。由于缺少稳定、常态化的沟通渠道，社会组织所代表的无论是部分群体的特殊利益诉求还是全体社会成员的公共利益要求都无法进行有效表达。

归根结底，上述问题的症结在于目前我国社会组织参与协商民主还没有达到制度化、规范化水平。制度化意味着，社会组织发挥协商民主作用时有权威的法律法规依据，并能根据这些法定依据形成常态化、固定化的操作流程、运作方式以及行为惯例等。规范化则意味着，社会组织参与协商民主的质量有保证，其合理成果应当得到适度运用或及时反馈。在这方面，社会组织协商沟通渠道建设应当向政协协商学习。政协协商由于建立时间长、实践经验丰富，在长期摸索中相对已经形成了比较多样且行之有效的沟通渠道，如政协全体会议、专题协商会、双月协商座谈会等。社会组织协商沟通渠道建设不可能像政协协商那样面面俱到、全盘复制，但可以在传统咨询会议、听证会、座谈会基础上运用网站、公众号、资政报告等资源创新沟通渠道建设，使其制度化、常态化、规范化。

3.主体身份障碍

社会组织作为协商民主主体需要具备一定的独立性和自主性。独立性特征使社会组织在参与协商民主时能够将异质性意见表达出来；自主性特征促进社会组织为自己所代表的部分群体利益积极发声。2016年8月印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出，“在职公务员不得兼任基金会、社会服务机构负责人，已兼职的在本意见下发后半年内应辞去公职或辞去社会组织职务”，我国社会组织主体性特征显著增强。

然而，目前我国社会组织参与协商民主“在很大程度上仍然缺乏主动性和自主性”[4]。究其原因，行政依附性仍然是一大顽疾。当前，部分社会组织官办色彩依然浓厚，其经费和办公场地主要由政府主管部门提供。此种情况下，很难让社会组织以一个独立、自主的协商民主主体身份参政议政、建言献策。此外，有些社会组织在机构设立和组织成员上确实独立于政府之外，但在资源获取上却比较依赖政府。它们要么完全依靠政府对其公共服务的购买，要么严重依靠政府的财政补贴，而当它们参与协商民主时难免招致代表性和公信力问题的质疑。

二、社会组织发挥协商民主作用障碍的突破

1.以推进基层治理体系和治理能力现代化为机会之窗，倡导协商文化

政治文化一旦形成，便具有较强的稳定性和连续性，会以“范式保存”的方式影响整个政治系统，但这并不意味着政治文化是不可改变的。现今，我国社会结构已经发生了广泛而深刻的变革，社会流动性大大增强，新兴社会阶层不断涌现，人民群众需求日趋多样和个性化。为满足人民日益增长的美好生活需要，回应社会新情况，应对社会新问题，我们需要推进国家治理体系和治理能力现代化。基层治理是国家治理的基石。统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

治理与协商文化天然一体。治理要求多元主体共同就公共问题进行沟通、协商、合作、共治。协商文化是中国特色社会主义民主政治文化的重要组成部分，强调“有事好商量”“有事多商量”，是发挥人民主体作用、实现人民当家作主的具体体现。实现国家治理体系和治理能力现代化，就必须大力倡导协商文化，鼓励政党、政府、社会组织、企业、公民等多元主体共同参与公共事务治理，以协商求共识，以合作求共赢，以共治求共享。党的十八届三中全会强调，要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制。在基层社会治理中，积极拓宽群众参与社会治理的范围和途径，不断丰富内容和形式，让群众成为基层社会治理的参与者、受益者，全面推进基层治理制度化、规范化、程序化，有利于激发群众的积极性、主动性、创造性。从某种意义上讲，治理时代在我国已经真正到来，而大力倡导协商文化，发扬人民群众主人翁精神，鼓励社会多元主体参与公共问题协同共治，为推进基层治理体系和治理能力现代化建设良好的政治文化，使人们在政治态度、政治情感、政治行为选择方面倾向于协商合作的治理方式，已经成为时代的必然选择。可以预见且事实上正在发生的是，各级政府贯彻落实治理理念，重视发挥包括社会组织在内的多元主体作用，“有事好商量、众人的事情由众人商量”，这种良好的协商文化必将有利于破解阻碍社会组织发挥协商民主作用的政治文化障碍。

2.建立社会组织协商清单制度，促进沟通渠道建设

建立社会组织参与协商民主清单制度，就是要求各级政府部门在涉及人民群众切身利益的重大事项上，制定与社会组织协商、征求其意见后的规章制度，包括明确协商事项类别和范围、实施主体、相关法律依据、具体协商流程、协商结果反馈等，所有这些以清单方式进行列举和图解，并公之于众。建立社会组织参与协商民主清单制度的目的，是以明确、公开的议事规则和程序倒逼政府主动与社会组织协商，主动为社会组织参政议政、建言献策提供机会和渠道。如果说，以前是社会组织想方设法寻找协商沟通渠道，那么协商清单制度建立后就是政府主动联系各级各类社会组织进行协商。

当然，不同层级政府管理事务的大小及职责权限是不一样的，需要寻求协商的社会组织类别、规模等也不一样，这就需要在建立社会组织协商清单时能够因地因时因事制宜。实际操作中，可以根据政府不同部门职责和业务的不同，制定出相应社会组织协商清单制度。如省市地方政府部门协商清单应明确列举合法的社会组织协商主体、明确的协商议题、可行的协商方式以及协商效果反馈、时限等，这一级协商重点是公共政策的制定与执行，在协商程序方面应注重公开、透明、科学，在协商过程中应充分、深入。而如县、乡镇一级地方政府部门因为基层事务复杂多变，协商清单不宜太细，可以对协商议题的范围给予粗略规定，为具体问题具体分析留下一定的弹性空间。

3.提高社会组织发展质量，增强社会组织主体能力

要破除社会组织在协商民主中的主体身份障碍，进一步摆脱行政依附性，就必须实现社会组织自身高质量发展。毕竟，“打铁还需自身硬”。社会组织只有实现自身高质量发展，才能汲取足够的社会资源，减少对政府的依赖。为此，社会组织必须在政治过硬、服务专业、行业认可等方面进一步下功夫。

政治过硬要求社会组织负责人乃至重要的组织成员在背景、资格、身份等方面必须拥有合法身份。毕竟，只有政治可靠的社会组织才能确保正确的协商方向，坚持协商为国、协商利民的协商主体身份。为此，加强社会组织党建工作非常重要。以往，在一部分人的理解中，社会组织代表的是相对于党和政府的另一种社会力量，其产生和宗旨皆具有正义性特征，为实现政社分离应当让社会组织自由发展，党和政府不宜干涉过多，因此，在社会组织中是否需要党的组织这样的问题上一度存在分歧。但实践证明，社会组织如果不能得到党强有力的正确领导，也有可能异化为非正义的组织，还有可能为敌对势力所利用。因此，在社会组织中建立党组织，加强党对其思想领导、政治领导就十分必要。况且，党是领导一切的，党通过加强对社会组织的领导就使社会组织发展具有不可辩驳的合法性。加强社会组织党建工作，就要在有条件的社会组织中健全党的组织，对没有条件的社会组织可以和其他社会组织联合成立党组织，其目的是实现党对社会组织工作提供强有力的组织堡垒，确保社会组织与人民同心、与社会主义同向，而也只有这样的社会组织才有资格成为社会主义协商民主主体。

服务专业意味着社会组织需要聚集大量高素质人才并以专业、精准、高效的方式为社会提供精细化服务。因为真正专业的社会组织在协商民主实践中傳递出来的社情民意、表达出来的愿望诉求、提出来的政策建议、做出来的方案规划等也必将更具有针对性、专业性、实效性，从而显现出社会组织应有的高水平协商能力。为此，社会组织要努力完善治理机制，提高治理水平，实现科学、规范化管理和运营，吸引高素质人才加盟，打造专业化服务队伍。针对激励机制不足、分配模式较为单一、从业人员薪酬待遇较低等现状，民政部2016年发布《关于加强和改进社会组织薪酬管理的指导意见》，为我国社会组织“量身打造”薪酬管理制度，明确了社会组织薪酬标准，并对社会组织薪酬兑现、规范薪酬管理、薪酬正常增长机制、社保公积金缴存机制、薪酬管理工作的组织领导等方面内容提出规范要求[5]。这在一定程度上有助于社会组织吸引专业的高素质人才。

行业认可要求社会组织必须依法严格规范自身发展，不断扩大行业影响力，努力提高社会公信力，并尽力多聚集社会资源。只有这样，社会组织才能成为值得政府信任、尊重的协商民主主体。截至2016年一季度，全国经民政部门依法登记的社会组织达到66.48万个。2016年印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出，要推动社会组织建立诚信承诺制度，建立行业性诚信激励和惩戒机制，加强社会组织诚信自律建设。社会组织可从加强制度建设、建立监督机制、完善治理结构、坚持信息公开等方面加强诚信建设。此外，社会组织在做好专业服务的基础上，应当注意树立品牌意识，实行服务质量追踪和监控，以优质的服务赢得社会的尊重和认可，扩大社会影响力。而正是由于拥有广泛的影响力才能使社会组织具备参与协商民主的民意基础，进而巩固其协商主体地位。

三、社会组织发挥协商民主作用展望

如前所述，为了更好地发挥社会组织协商民主作用，必须破除影响其参与协商民主的政治文化障碍、沟通渠道障碍、主体身份障碍。但问题在于“说易行难”，破除影响社会组织发挥协商民主作用的障碍需要注意以下几点。

其一，協商文化的养成并非一蹴而就，而是需要长期的过程。1949年9月，第一届中国人民政治协商会议召开，此后，“有事好商量、众人的事情由众人商量”的协商文化成为主流政治文化中的重要内容。然而，我国两千多年封建制度形成的“官本位”文化并不会因为社会主义民主制度的建立就主动退出历史舞台，相反会惯性存在着。在“官本位”文化及其他因素影响下，协商民主实践中社会组织被边缘化问题不可能一下子解决，而是需要长期的过程。其二，谨防社会组织协商清单制度流于形式。建立清单制度的目的是以明确的协商事项、公开的议事规则、规范的议事程序倒逼政府主动为社会组织协商提供条件。这一定程度上可以解决“是否协商”的问题，但在“与谁协商”“怎么协商”等方面，“清单”不可能规定得精确与详尽，毕竟要因时因地，因事制宜。因此，实际操作中拥有较大自由裁量权的地方政府有可能“便宜”了事。其三，及时矫正社会组织在协商民主中的自利道德倾向。社会组织是基于共同利益的社会成员自愿结合的群体性组织，然而一些社会组织在协商民主中表现出明显的自利倾向，甚至与公共利益严重对立。还有些社会组织虽然确实为公共利益发声，但经过群体讨论后组织意志得到强化，不宜妥协，久商不决，反倒不利于“有事好商量”。

随着多元共治理念逐渐深入人心，行政改革不断推进，这些问题和困难的解决也有了更多机遇和有利条件。特别是党的十九届四中全会从事关全党重大战略任务高度，强调推进国家治理体系和治理能力现代化，为重视发挥社会组织协商民主作用以实现多元共治格局营造了良好的协商文化氛围和强有力的制度保障。

2015年2月印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，要及时围绕涉及所联系群众切身利益的问题开展协商。实践中，大量社会组织参与环境保护、医疗卫生、扶贫助残、教育科技等领域，或进行接地气的调查研究，或提出有价值的咨询建议，或直接承担公共服务，他们均与政府进行了良好合作，展现出了较高的协同治理水平。当前，在基层协商治理领域，社会组织更是发挥了不可替代的作用。诸如社区委员会、社会服务队、业主委员会、物业管理委员会、艺术协会等社会组织，就通过自身特有方式与优势为人民群众解决了诸多“小”“微”“杂”等现实生活问题，很大程度上疏导了社会矛盾，促进了社区和谐。这些充分说明，社会组织参与国家事务管理、参与基层社会治理可行且有效。未来，随着社会主义协商民主制度进一步完善，基层治理体系和治理能力现代化建设进一步推进，以及社会组织自身不断实现高质量发展，那些影响社会组织发挥协商民主作用的障碍因素必将进一步破解。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28.

[2]康晓强.社会组织协商民主建设的四个关系[N].学习时报，2015-04-13.

[3]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22.

[4]毛佩瑾，马庆钰.我国社会组织参与协商民主的要素研究[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2019（2）.

[5]我国为社会组织“量身打造”薪酬管理制度[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-07/14/ content_5091325.htm.

责任编辑：钟雪