基于LDA主题模型的自贸区治理政策文本聚类分析——以辽宁自贸区为例*

李 磊，李梓阁

(天津大学 公共管理学院，天津 300072)

一、引言

近年来，大数据技术在现代城市治理各个领域持续赋能，不断提升政府治理能力的现代化水平。十九届四中全会提出“建立健全运用人工智能、互联网、大数据等技术手段进行行政管理的制度规则”。2020年4月，国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次明确将加快培育数据要素市场，发挥数据的创新引擎和基础资源作用。由此可见，大数据在政府治理过程中发挥着越来越重要的作用。与此同时，大数据也推动了公共管理、公共政策相关学科的研究方法革新，如通过数据融合与智慧协同优化城市群公共服务治理[1]；运用大数据模型分析已颁布公共政策实施中的问题，从而提升政策治理效果等。其中，政策文本聚类能够结合定量化主题建模，深层次挖掘爆棚式增长的海量数据，分析大样本量的复杂政策文本，为政府管理方式优化及体制机制改革提供参考，也为提升决策质量、政策的制定及执行效果提供新的研究思路。

自由贸易区战略由党的十八大提出，随后党的十八届三中、五中全会提出加快战略实施，构建全球化高水平自贸区网络。该战略旨在通过对外开放促进发展、改革和创新，实现政府职能转变和行政体制改革，在经济发展中实现高质量增长方式的转变及结构优化，为各区域提供有价值的参考范本。2013年9月，我国首个自由贸易试验区(以下简称“自贸区”)于上海成立。2017年3月，国务院颁布《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《总体方案》)，提出以辽宁自贸区为引擎提升东北地区发展整体竞争力和对外开放水平，全面深化改革。现阶段，辽宁自贸区建设时间短，仍有市场化发育不完善、法律法规制度亟待健全等现实问题。量化政策研究能够探究辽宁自贸区建设的侧重点，同时发现政策制定过程中可能存在的不足，为研究我国其他地区的治理研究提供经验。基于此，本文聚焦于辽宁自贸区治理政策，引入LDA模型加权算法，对2017年4月1日至2019年6月30日期间国家及地方发布的辽宁自贸区政策文本进行聚类分析，探究政策主题强度、主题领域及主题结构，以期在全面的政策文本分析基础上精准挖掘自贸区治理的问题，为改善政策质量及提升治理水平提供有益参考。

二、文献梳理与述评

(一)关于文本聚类方法的研究

文本聚类(Text clustering)是无监督的机器学习方法，它能高效地组织、导航文本信息，将无结构的自然语言转化为可计算的特征文本，利用参数计算文本主题。文本聚类方法最初是利用文本中特征词来表示文本的向量空间模型(Vector Space Model，VSM)，从而出现TF-IDF算法模型，但其存在向量维度过高、数据稀疏、同义词和多义词等问题[2]。基于此，Deerwester(迪尔韦斯特)等学者提出潜在语义分析模型(Latent Semantic Analysis，LSA)[3]，用于挖掘文本与词语之间潜在的语义关联。随后Hofmann(霍夫曼)对LSA优化，提出PLSA模型(Probabilistic Latent Semantic Analysis)[4]，实现对LSA的延伸，用概率模型的方式对文本进行聚类。尽管PLSA能够有效避免复杂计算，但随着文本和词语个数的增加、数据规模增大，它仍存在计算会变得复杂等问题。为解决此问题，现已发展到更成熟的概率生成模型——潜在Dirichlet分类模型(LDA)，在文献主题挖掘、网络舆情、新闻话题研究、文本情感分析以及生物医药等领域应用广泛。

目前，文本聚类在信息检索、智能推荐等领域得到了广泛应用，可以实现提升检索系统中信息检索的准确度及查全率；在网站运营中通过分析用户网络行为，为不同群体匹配兴趣模式类型，精准推荐与之需求相匹配的个性化信息或服务等。例如微软公司采集用户历史查询信息文本，运用聚类技术推测用户的查询偏好，进而更新搜索引擎中的“常用问题解答”板块；美国密西西根大学研究开发的内容推荐系统Web In Essence可以通过聚类处理，提取日常新闻中的主要信息，形成内容摘要。文本聚类在国内外政府治理相关研究方面也有所体现，Prior(普廖尔)和Talamini(塔拉米尼)分别对英国卫生领域[5]、政府公文进行了研究[6]。郑石明等学者运用共词与聚类分析展示了政策聚焦点的变迁轨迹，反映出我国环境政策的变迁逻辑[7]。郎玫通过文本聚类得出甘肃省各市级政府主题模型并与中央职能进行了匹配性分析[8]。张涛、马海群阐释了政策文本主题聚类、文本计算等[9]。

(二)关于自贸区治理的研究

国外有关自贸区治理的研究主要集中在制度模式及规制。制度模式多研究负面清单和贸易便利化。Patrick Low(帕特里克·罗)提出负面清单的潜在特点包括增强市场开放透明度、扩大开放和自由化程度及在未来自动开放创新行业或先进技术领域[10]。William Kerr(威廉·克尔)提出其可以有效规避正面清单制度实施中投资管理制度透明度降低等问题[11]。关于贸易便利化制度模式，国外自贸区建设国际贸易单一窗口。在阿姆斯特丹港，政府监管部门和企业商业系统无缝隙衔接，商品通关阻碍减少；美国、日本建立提前审批制度；巴拿马科隆自贸区采取宽范围的豁免关税制度、简化的税收体系和税收优惠制度；新加坡政府建设综合门户网站，将海关、检验检疫等机构在网站上呈现，提供一体化信息查询服务。Pak,A(帕克)和F. Majd(马吉德)提出自贸区治理必须以空间规划为导向以实现一体化[12]。

西方对于自贸区规制的探究主要包括以下方面：首先是法律规制。Hamada K(哈马达)致力于研究法律政策的制定，尤其是货物保护方面[13]。彭德雷认为建立自贸区的法律评估机制，是保持自贸区健康可持续发展的需要[14]。其次是货物进出口贸易规制。为实现扩大出口目的，采用的规制方法需要与进出口货物的属性相适配。最后是金融服务等功能规制。国际贸易新规制中金融服务包括审慎措施认许、支付自律组织、清算系统及信息处理等八个模块。国外目前自贸区政府规制有：美国自贸区实行的“受让人”体制，即委员会授予“受让人”监管经营者的权利；欧盟各成员国自贸区多将州议会作为监管机构，由市政府和欧盟海关共同发挥监督功能；拉丁美洲以巴拿马和智利为代表，由中央政府专门设立董事会，政企合一对自贸区进行企业化经营管理。

国内关于自贸区治理的研究更多聚焦于管理体制与制度创新。任晓莉提出完善的自贸区管理体制能够帮助其对标自贸港实现顶格开放[15]。王孝松等认为自贸区不能完全照搬照抄上海的管理机制及政策，要有各自的发展定位[16]。蔡小慎结合实践将我国自贸区政府治理模式进行分类，并提出市场取向治理模式创新[17]。周汉民主张国家层面建立协调机构，市场作用及政府监管两手不放松，完善事中事后管理及投资管理等机制的构建[18]。蔡春林提出合作治理的重要性，倡导产业组织、企业及行业协会等多方提升参与度，实现塑造新型政商关系的目标，构建快速反馈企业利益诉求的相关机制[19]。王全兴提出在自贸区治理中对社会组织建设的创新要从其法律地位、管理模式、协调方式等方面着手[20]。唐健飞将制度创新的内容概括为“境内关外”监管模式、“负面清单”“事中事后”管理模式、“一口受理”服务模式[21]。高凛认为要从信息平台构建、社会征信体系完善等角度优化负面清单下的事中事后监管制度[22]。胡凤乔等从制度创新等角度提出中国自贸区制度外溢效应的优化路径[23]。申远等从市场空间经济集聚效果角度研究自贸区管理制度创新机理与市场结构优化效应[24]。

(三)文献述评

通过对国内外文献的梳理，我们发现：首先，国内外对自贸区治理的研究主要采用质性研究的方法对具体制度实施成效或是问题作剖析，较少从宏观层面对政策文本进行总结归纳、系统的统计分析及梳理。其次，对于自贸区治理政策文本的研究侧重于政策解读、政策评估等方面，少有结合大数据方法对政策文本内容进行分析。最后，LDA较多应用于商业行为、网络舆情研究等领域，而在政府现代化治理的研究方面涉及较少。因此，本文将LDA模型应用于现代化治理领域，科学准确地对大规模辽宁自贸区进行政策文本聚类分析，研究政策的分布特点，全面系统地在政策研究层面挖掘辽宁自贸区建设问题，完善已有研究并为自贸区治理提供一种全新的研究视角。

三、研究设计

(一)研究框架

本文立足于现代化治理的新阶段，将如何运用大数据方法从政策层面剖析辽宁自贸区建设问题作为研究内容。首先收集辽宁自贸区三个片区范围内中央及地方发布的自贸区建设相关政策文本。其次基于R语言进行分词、停用词处理、向量化、LDA模型主题聚类及可视化等步骤，实现政策主题强度分析，产生五大主题强度分布；运用词云图进行主题领域分析；运用词频比重可视图及词项相关度量化输出进行主题结构分析。最后将研究结果比对《总体方案》，从政策层面探究辽宁自贸区现阶段的治理情况与中央要求间的匹配程度，由此讨论自贸区未来的政策优化。研究框架如下页图1所示。

(二)研究方法

政策文本聚类的核心在于根据政策活动产生的客观意义上的文本记录，辅助政策制定者提升政策制定的科学性和有效性。政策文本聚类的关键在于引入政策词表提升政策分词的准确度，同时优化聚类算法，减少操作误差，提升聚类结果的精确度。采用传统的科学文献主题发现方法进行主题抽取难以取得良好的效果，主要有两个原因：一是同义词及多义词的歧义问题；二是高频孤立词问题[25]。Blei(布莱)等提出基于LDA(Latent Dirichlet Allocation)主题模型的聚类方法[26]，即通过选取困惑度(Perplexity)指标确定主题的最优数目，从而对文本进行聚类。LDA模型效果优于混合主题模型(multinomial mixture)、基于词空间TF-IDF模型等。本文采取LDA方法的优势在于：一是将语义关联添加在传统文本分析的基础上，可以在不引用外部词典相似度计算方法条件下解决一词多义和一义多词问题，实现大规模政策文本中潜藏主题信息的识别，使文本分析更加专业化[9]；二是针对政策文本这一特殊文本类型，模型降低了数据维度，同时参数空间规模恒定不变，不受文本规模影响，泛化能力很强，因而对于数据规模庞大的政策文本能够显著减少计算量，提升运行效率。

图1 研究框架

(三)数据来源

为更精确地查找和搜集辽宁自贸区治理政策文本，文本尝试从更全面的渠道进行数据整理。其中在沈阳片区管理委员会、大连保税区、营口片区官方网站上采集自贸区自2017年4月1日建设起至2019年6月30日自贸区政策、区域政策、政务公开板块相关通知、招商引资政策、金融法律法规、上级文件及本级文件，共收集到有关辽宁自贸区治理的政策文本105份。删除各片区转发上级的重复性政策文件以及不予公开的政策文本，最终筛选出96份政策文本作为研究样本，见表1。

表1 辽宁自贸区政策文本(部分)

(四)研究过程

LDA模型实现可通过多种编程语言，本文采用R Studio中的topicmodels包(package)进行LDA建模，然后对文本进行参数训练和主题抽取，计算主题强度分布。

本文中LDA模型的实现遵循以下步骤：①采集自贸区治理相关政策法规文件，整理汇总成政策文本库。②对文本内容进行分词和停用词的预处理：运用jiebaR库的分词引擎进行分词。jiebaR有词性标注、关键词提取、文本Simhash相似度比较等功能，具有较好的分词效果。分词后，去除停用词。③运用text2vec创建包括词汇、词频、文档频次的表格。④运用Colloactions创建用于提取短语的模型，优化分词结果。⑤设置最低词频、词频范围及文档提及数，修剪词汇表。⑥向量化并生成DTM矩阵(document-term-matrix)及TCM共现词矩阵(term-coocurence-matrix)，实现文本定量化输出。⑦生成词云图，最终LDA交互式可视化并得到主题强度。表2展示了政策文本部分LDA及可视化算法。

表2 政策文本部分LDA及可视化算法

四、研究结果

(一)主题强度分布

主题强度是指聚类后的每个主题在语料库中占的相对分量，计算结果能够反映辽宁自贸区治理政策对某些领域的重视程度，主题强度高代表该领域为政策的颁布重点。主题强度计算公式为

在公式中：Pk代表第k个主题词的强度，能够体现主题的宏观均值；N是政策样本个数；θki表示第k个主题在第i个样本中的概率[27]。其中各主题强度分布如图2所示。

图2是LDAvis中多维缩放后的Intertopic距离图，圆形大小表示主题出现的频率。LDAvis采用多维尺度分析，提取主成分作维度，将主题分布到两个维度上，各圆形圆心之间的距离远近表示主题之间的接近度。由图2可知，五个主题间除主题二和主题五有部分重叠外，各圆形圆心间距离较大，即主题间相似度较低。同时，五项分类主题按主题强度从高到低排序分别为23.9%、23.1%、19.5%、18.2%、15.3%。主题一与主题二强度接近，五个主题强度差距不大。可见，辽宁自贸区政策能做到重视全面性和广泛性，但未来也应重视重点领域政策的发布。

图2 辽宁自贸区政策文本LDA主题模型分析结果

(二)主题领域分析

本文对收集的政策文本采用的文本分词方法是基于R软件，调用jiebaR安装包来实现的。jiebaR包有属于自身的系统词典，且具有丰富的词汇量。经过分词、去停用词、计算词频后的词频统计结果见表3。

表3 词频统计结果(前10位)

进而得到可视化词云图，清晰地反映出辽宁自贸区政策颁布的重点。图形解释意义为距离中心越近且字号越大的词项词频越高，相同颜色的词项具有相同词频。产生的词云图如图3所示。

图3 辽宁自贸区治理政策文本词云图

由表3及图3可知词频最高的词项分别为“审批”“部门”“服务”“行政”等，可以预测辽宁自贸区政策颁布更侧重于行政审批、监管创新、项目建设等领域；而在投资、贸易、外汇管理、金融服务、科技创新、人才政策等领域的词项较少，预测在以上领域可能出现政策缺失问题。

(三)主题结构分析

通过LDA主题模型对辽宁自贸区政策文本进行主题归类(字数为27.8万余字)。设置主题数=5，α=0.1，β=0.01，呈现出词频比重可视图及词项相关度的量化输出。

图4 主题一前30个最相关词汇词频比重可视图

通过LDA可以得到主题词分布，该分布可以获取每个潜在主题的结构。这种结构通过每个支持该主题的词的概率值表示，概率值越大，说明该词与主题的关联程度越大。图4以主题一为例展示在选定的主题内的估计词频占整体词频的比重，呈现了文本中与主题一关联程度最高的前30个词项，由高到低分别为“创新”“监督”“金融”“投资”“海关”等，每类主题中前十位词项及其概率分布见表4。

表4 辽宁自贸区政策主题内容的词项及相关度

LDA得到的五个主题是特征词构成的集合，每个主题都可以视为治理中一个政策侧重点。表4集合了各所选主题内容的局部特征词，在查阅语料的基础上对特征词进行人工判定，为主题依次命名。其中由于各词项与主题的相关度差距较大，如主题二中第一名“审批”相关度0.055 816 845，而第十名“申请人”相关度0.013 027 100，故在人工判定中主要考虑与主题相关度高的前五个词项，分析理解词义并总结归纳，最终对其解释命名为监管创新、行政审批、绩效考核、政府信息公开及电子信息化服务。从政策发布的五个主题的结构来看，行政审批、绩效考核两个政策主题供给主要是针对市场取向体制机制改革及政府内部行政体制改革。从政策供给公共服务的内容来看，监管创新、政府信息公开、电子信息化服务三个主题表明了辽宁自贸区构建“服务型政府”的政策举措。创新监管手段、增进政府行为的公开化与透明化、提供便捷的电子信息化服务是政策供给的重点。

1.监管创新

主题一中特征词“创新”和“监管”是主题中相关度最高的词项。监管创新政策主要集中在自贸区海关监管业务的改革，在保证有效监管前提下，寻求创新。大连片区将全流程监管创新引入进境粮食、保税混矿等方面，同时对于各类企业及重大项目制定差异化方案，以实现“量体裁衣”的特色监管服务。例如片区为英特尔公司定制嵌入式贴身监管模式，分送集报、提前报关等多措并举，仅2小时即可实现货物抵港至生产全过程，8个月便完成55亿美元投资额的二期项目建设。同时片区对区内部分企业“以审代查”和“非侵入式稽查”两项海关事后监管举措，运用“互联网+”技术，探索“智慧稽查”新路，也致力于提升区域贸易便利化水平，不断为辖区企业营造更有竞争力的营商环境。此外，沈阳片区采用“集报集缴”模式，多批次进出口的货物无需多次办理通关手续及缴纳关税，而是在规定期限内集中统一办理即可，降低了滞港、运输成本，货物抵港后一天内即可在综合保税区办理好暂需手续，及时配送回厂，后根据集中申报时间将几批运送的货物完整手续集中办理，为企业提供充足的时间及资金周转空间。

2.行政审批

主题二中特征词“审批”“改革”“行政”是相关度最高的三个词项，综合其他词项，将主题二命名为“行政审批”。对辽宁自贸区来说，行政审批制度的改革是建设服务型政府和提高行政能力的必然选择。自贸区致力于简化审批流程、缩短审批时间、取消中介服务、建立负面清单、放宽投资准入限制、试点“多证合一”“证照分离”制度改革、全程电子化办理业务等。省政府办公厅在《关于在中国(辽宁)自由贸易试验区和沈抚新区先行先试深化简政放权放管结合优化服务改革的指导意见》中提出投资审批改革的多项具体举措，如规定企业投资建设项目的施工许可完成时间不超过50个工作日等。2018年3月，沈阳片区“证照分离”改革启动，清理规范了93项行政许可，运用取消审批、改审批为备案、强化准入监管、提升透明度和可预期性及启动告知承诺制五种改革工具挖掘试点问题，探索改革方向。

3.绩效考核

在主题三中，“部门”“考核”“奖励”相关度较高，结合政策文本，将主题三命名为“绩效考核”。绩效考核的目的是将管理业绩与部门和个人回报相结合，以提升自贸区的价值创造。自贸区围绕《总体方案》实施、改革试点经验复制推广、省市领导小组议定事项及问题整改等重要事项的落实情况，科学设计督查考核指标，聚焦管委会和专项工作推进组复制推广经验落实成效、体制机制创新成果和经验、重点投资主体入区水平、招商引资数量和质量等，例如营口片区发布《中国(辽宁)自由贸易试验区营口片区建设督查考核办法(试行)》，就是自贸区为掌握建设情况实施的重要举措。

4.政府信息公开

主题四中，“信息”和“公开”是相关度最高的词项，综合其他词项将该主题命名为“政府信息公开”。构建法制、透明、公平的营商环境需要完善的政府信息公开政策体系作保障。辽宁自贸区受计划经济体制的影响，长期坚持以政府的理念和行动为主导，导致行政管理客观上缺乏更高透明度，但从政策主题分布可以发现，政府信息公开制度改革现已成为辽宁自贸区治理侧重。自贸区不仅于政策层面予以牵引，还在官方网站上搭建多个板块对法律法规、政策发布及发展数据进行信息公开及解释说明，例如大连市提出在公共资源配置、重大建设项目批准和实施等重点领域需要公开的21类信息，属于突破政府信息自上而下单向传递的模式，提高信息公开水平的良好表现。

5.电子信息化服务

从主题五中的“行政”“电子商务”“服务”“平台”等词项可以将其概括为“电子信息化服务”。其主要体现在：一是辽宁自贸区建设完善的信息网络平台，共享采集到的企业信用信息，缩短部门间沟通距离，通过跨部门协同管理等方式提升工作效率。二是建立网上政务服务平台，全面建设网上政务大厅，审批服务实行“一窗受理、一网归集和一键推送”，实现行政审批和事中事后监管的互联互通。三是建立综合监管平台，推行“互联网+”监管模式，利用大数据、云计算、物联网、移动办案、电子案卷等手段，实施精准监管。四是建立公共信用信息服务平台，整合各类监管信息，整理归纳及互换共享。对于公共服务的供给中存在的复杂问题，三个片区可以借鉴城市群多政府、多市场与多非营利组织的协同路径,实现公共服务的有效供给[28]。

五、辽宁自贸区治理与中央要求对比分析

《总体方案》提出重视制度创新，吸引人才、资本等要素，努力建成高端产业集聚、投资贸易便利、金融服务完善、监管高效便捷、法治环境规范的高水平高标准自贸区，其中在主要任务和措施方面共提出转变政府职能、深化投资改革等六点19项(表5)。

表5 《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》中自贸区主要任务和措施

该方案体现中央对辽宁自贸区的治理要求，将其与政策文本主题分布结果进行对比，能够从政策层面分析辽宁自贸区现阶段治理侧重与中央要求的匹配程度。结果如下：

(一)强调政府职能转变，忽略金融贸易发展

聚类结果显示，五个政策主题中，监管创新、行政审批、政府信息公开及电子信息化服务均为政府职能转变的内容，其中监管创新属于深化行政管理体制改革，而后三项属于优化营商环境。由此可见，辽宁自贸区将政府职能转变作为重中之重。辽宁自贸区由于发展较晚，尚处于机构、人员设置改革的调整阶段，其遵循大部制改革路线，精简组织机构，扩充部门管理范畴，整合相近职能，压缩管理层级，努力提高机构运作效率以适应快速变化的贸易市场。

但与此同时，金融贸易相关政策供给缺乏。新型自贸区需要以开放促发展、促改革、促创新，而开放的主要任务包括贸易转型升级、变革涉外投资管理体制以及金融业扩大开放等。《总体方案》中提出深化金融领域开放创新，而聚类结果中与金融贸易相关的词项例如“融资”“租赁”等相关度较低，仅在主题一监管创新中第三位出现“金融”词项。主题三绩效考核中第七位出现“融资”词项，并没有出现独立的金融政策主题，故金融贸易政策仍需加强。在支持金融发展的政策方面，沈阳片区2017年9月发布了《中国(辽宁)自由贸易试验区沈阳片区促进融资租赁业发展的若干政策》，并于2019年4月发布配套的实施细则，然而时间间隔接近两年，不能及时有效地对政策内容解释说明。大连片区于2019年发布《中国(辽宁)自由贸易试验区大连片区金融创新工作方案》，提出规划建设“小窑湾金融城”、发展双创金融等。这些政策为辽宁自贸区金融发展提供了路径，但文件分布零星散乱，缺乏完整体系，在颁布一项政策后常缺失优惠政策的细则如财政补贴、税收减免等以及具体实施方案和责任部门的解释说明，如《中国(辽宁)自由贸易试验区营口片区产业扶持政策》中“对落户营口片区具有独立法人资格的融资租赁公司，按其形成的地方财力，第一年给予70%的奖励”并未对地方财力规定时间及空间范围，界定较为模糊。因此，有必要打造一个良好的金融发展政策环境，加快三个片区金融业健康发展。

(二)重视监管创新，忽视基础法治营商环境建设

辽宁自贸区政策主题聚类中主题强度最高即为监管创新。为提升对外开放水平，我国最初于2013年9月设立包括190项举措的上海自贸区外商投资准入特别管理措施(负面清单)，继而陆续在各地试行负面清单制度，改变传统的监管模式。在推行该负面清单的同时，其内容也在探索实践中逐渐减少。截至2017年，这版负面清单内容缩减至95项且被包括辽宁自贸区在内的11个自贸区试用，到2019年，缩减至37项。分析文本内容发现，辽宁自贸区同样将监管创新作为政策侧重，沈阳片区采用“准入前国民待遇+负面清单”模式，2017年9月，发布“1+3”产业政策，明确囊括六个类别的首批重点发展产业目录，即现代物流、先进制造、国际贸易、金融服务、商务服务、科技服务产业中共70小项，而其他符合法律法规、政策及规划规定且不在国家目录中限制和淘汰范围内但未列入该目录的即为允许类。

然而，《总体方案》中提出打造公平便利的营商环境，其中公平与法治密不可分，但聚类结果中未出现法治营商环境建设相关主题。同时观察特征词发现，与法治建设相关的特征词在五个主题中均体现较弱，说明相关法律法规还不够细化和完善，因而与法治营商环境建设相关的政策仍需进一步增强。地方政府作为区域政策和制度制定者，承担着政策及制度保障的主要责任，同时又要利用法律政策的约束来规范整体性行为[29]。十八届三中全会指出建设法治化营商环境，其主要包括营商环境的科学立法和科学规划、权利保障体系、完备法律体系以及创建与营商环境相匹配的争议解决机制。上海自贸区作为仲裁制度的领路人，先行建立了专业开放的商事仲裁制度，在2014年4月颁布我国首个《自贸区仲裁规则》，继而创新地颁布了紧急仲裁制度。辽宁自贸区设立以来，贸易交易量及投资量提高，贸易纠纷和金融纠纷随之增加，故颁布了《中国(辽宁)自贸试验区仲裁规则》等，然而部分领域依然存在立法真空或因滞后而与地方经济社会发展水平不匹配的现象。同时自贸区现有法律法规在考虑市场参与主体对于专业、效率、公平性等实际需求方面缺乏创新。

(三)重视绩效考核，而人才引进政策供给缺乏

从主题强度及结构分布来看，主题三绩效考核主题强度为19.5%，比重较大，可见辽宁自贸区对于绩效考核的重视程度。其中包括两个方面：在人力绩效考核方面，例如《中国(辽宁)自由贸易试验区营口片区绩效管理办法(实行)》详细规定了考核主体职责、部门及个人考核内容、标准等共39条。在建设成果考核方面，例如《中国(辽宁)自由贸易试验区营口片区建设督查考核办法(试行)》科学设计督查考核指标，聚焦辽宁自贸区营口片区管委会和专项工作推进组复制推广经验落实成效、体制机制创新成果和经验、重点投资主体入区水平、招商引资数量和质量等。

然而，辽宁产业结构转移使得辽宁自贸区的劳动力就业分布发生变化，以往的人才资源已经无法满足承接产业转移的要求，因而人才引进政策的充分供给是必要的。《总体方案》中提出构筑科技创新和人才高地，但对比聚类结果及其他自贸区发现辽宁自贸区在这方面尚有缺失。广东颁布的《关于促进中国(广东)自由贸易试验区人才发展的意见》，从支持发展创业、创新体制机制及综合服务三个维度提出20项举措引进人才，同时提供一系列人才政策用于保障人才资源舒适的工作和生活环境，包括区内工作的高层次人才购房、子女入学、购车上牌与户籍人口待遇相同；外籍人才可携妻儿居留，办理香港1年多次签证；粤港澳人才职业资格互认等。人才政策数量和质量与自贸区自身建设和发展情况紧密相关。辽宁自贸区人才引进政策缺失背后的原因是缺少公共基础设施的资金投入导致的设施建设不完备、公共服务不完善。

(四)企业扶持政策供给缺乏

辽宁自贸区对企业扶持的政策出台相对薄弱。相比深圳前海蛇口自贸区，其加大对香港企业专项资金的扶持，放宽港澳企业进入门槛，吸引港资企业在自贸区内设置总部与分公司。同时配合“自贸区+深港合作区+保税港区”三区叠加的福利政策，对区内部分企业提供15%的企业所得税优惠，增强对金融类企业的吸引力度。分析政策文本发现，辽宁自贸区吸引企业的方式主要集中在办理程序的减少和时间的压缩等提升审批效率方面。以沈阳片区为例，其改进22项办税流程，包括变更税务登记、取消税收管理员办理环节等，同时压缩35项涉税事项办理时限，包括注销税务登记等。然而用压缩办事流程节省时间的方式只能起到一定的吸引企业的作用。故辽宁自贸区对企业真正的扶持政策仍需加强。

六、结论与讨论

(一)研究结论

LDA主题模型具有很强的扩展性，将其应用在政策评价上具有重要科学指导意义。但是如何将其运用到政府治理中，实现文本聚类与治理政策的有效结合是公共管理领域的现实问题。本文以辽宁自贸区政府治理政策为切入点，通过LDA主题聚类研究自贸区治理过程中政策的主题强度、领域及结构，进而将结果与中央对自贸区的治理要求进行对比分析。研究发现：辽宁自贸区治理政策文本分为五个主题，按主题强度由高到低依次为监管创新、行政审批、绩效考核、政府信息公开及电子信息化服务。研究结果表明，辽宁自贸区政策发布遵循市场体制机制改革的战略要求，但距离实现自贸区高标准的发展目标上还有差距。在政策层面上，主要体现在强调政府职能转变，忽略金融贸易发展；法治营商环境建设程度较差；重视绩效考核，而人才引进政策供给缺乏；企业扶持政策供给缺乏等。通过LDA对政策文本精准聚类为政策制定提供技术层面的支撑，聚类后的文本分析可使政策制定更加科学化，也可对已有政策颁布效果进行考量，对政策缺失及时修正。

(二)研究的不足及展望

需要指出的是，本研究尚存一定的局限性，在更深入的研究过程中有待改进和探究：(1)本文聚类分析了阶段内辽宁自贸区全部政策文本，但缺乏对其进行时间上的动态分析，难以识别主题侧重变化及发展趋势，未来将细化时间节点，对分析过程进行完善。(2)在研究资料的获取上，仅将聚类结果与《总体方案》进行比对，对研究结果与中央要求的匹配度研究不够全面，未来将丰富中央对辽宁自贸区发展要求的文本，进而在政策层面提出更具建设性的治理问题。