从行政主体到功能标准：政府信息公开义务主体制度的反思与重构*

李志武

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006 )

目前，新型冠状病毒感染肺炎依然肆虐全球，为应对这一国际突发公共卫生事件，全国各地成立了新冠肺炎疫情防控领导小组或新冠肺炎疫情处置工作领导小组等议事协调机构。这些议事协调机构在疫情信息披露方面发挥了重大作用，有效实现了公开透明回应群众关切。然而，无论是《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)还是《传染病防治法》《突发事件应对法》等并未明确此类议事协调机构为政府信息公开义务主体。具言之，议事协调机构并非法定的政府信息公开义务主体，实践中将其作为政府信息发布主体存在一定的适法性问题。“非常设机构一般在立法中不予明确其法律地位，或者说其在法律上基本不具有地位，也不承担法律上的职权和职责。”[1]显然，诸如疫情防控领导小组等议事协调机构属于“非常设机构”，并不具有行政主体资格。针对信息公开义务主体制度，现有研究主要是分析我国政府信息公开义务主体范围[2]、存在的问题及其对策[3]54，[4]、行政诉讼中被告资格问题[5]，还有以司法案例来解读政府信息公开主体权限“谁制作谁公开，谁保存谁公开”[6]。也有以“三张清单”制度来论证政府信息公开义务主体的重构[4]。这些研究对更好认识政府信息公开义务主体制度不无裨益，但总体上稍显薄弱，且从行政主体理论角度分析较为少见。另外，政府信息公开义务主体制度具有重要意义，“确定政府信息由谁公开既是政府信息公开工作的核心与关键，亦是我国政府信息公开义务制度的薄弱环节”[4]。2020年的全国“两会”上，来自上海的30多名人大代表提出2019年修订的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)并不能约束除政府行政部门之外涉及行使公共权力的部门。鉴此，本文尝试从行政主体理论路径探讨我国政府信息公开义务主体制度的缺陷与完善。

一、行政主体理论：政府信息公开义务主体制度设计的主要逻辑

毫无疑问，政府信息公开义务主体制度与行政主体理论紧密相关。有研究认为：“行政信息公开制度是指行政主体根据职权或者行政相对人请求,将行政信息向行政相对人或者社会公开展示,并允许查阅、摘抄和复制的制度。”[7]为此，有必要先了解我国现行行政主体理论。我国行政法学者对行政主体的定义大同小异，如：“依法享有国家行政职权，代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织”[8]，“行政主体是指享有行政职能，能以自己的名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织”[9]。据此，可知行政主体是一种具备行政法上人格主体的组织，即一种行政法律人格化的社会组织。成为行政主体，法律资格要件方面，应同时满足依法享有行政职权，以自己的名义对外行使行政职权，能够独立承担法律责任，其类型通常包括行政机关和法律法规授权的组织。对此，有研究进一步指出：“行政主体是行政管理法律关系的一方当事人，是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。”[10]具体到我国行政组织机构设置，行政主体的范围包括:国务院、国务院组成部门、国务院直属机构、法律法规授权的国务院办事机构、国务院部委管理的国家局、地方各级政府、地方各级政府职权部门、法律法规授权的派出机关和派出机构、法律法规授权的行政机关内部机构、法律法规授权的其他组织[11]64。

相比以往，《条例》在政府信息公开义务主体方面的规定予以了细化，主要补充了垂直管理机构和派出机构、内设机构，以及有关两个以上行政机关中政府信息的处理。此外，《条例》还分三个层次规定了政府信息公开义务主体制度：第一是管理体制，包括领导主体为各级政府，主管部门有国务院办公厅、县级以上政府办公厅(室)、垂直管理部门办公厅(室)；第二是实施机构，也就是行政机关，具体有制作信息、保存信息的行政机关，行政机关的派出机构、内设机构、牵头的行政机关；第三是经办政府信息公开工作的机构。总体上，“主要有行政机关、各级人民政府及县级以上人民政府部门，与其他法律法规的表述并无异”[2]。显然，这些法定的政府信息公开义务主体与行政主体理论完全暗合。质言之，我国政府信息公开义务主体制度比较强调行政主体的资格和权力的来源，遵循的是行政主体理论，无论是理念，还是具体设计，都与行政主体理论保持高度一致，且大量的政府信息公开审判案例也足以印证。可以说，行政主体理论是我国法定的政府信息公开义务主体制度的一个重要理论基础和逻辑前提。

二、行政主体理论影响下政府信息公开义务主体制度的现实困境

我国现行行政主体理论主要从法国、日本等国移植而来。当时引进了行政主体概念，结合我国国情，围绕服务于行政诉讼等对其内容进行了实质性改造，成为一个具有中国特色的“舶来品”，功利性和工具性较强，注定存在先天不足的问题。有研究认为“其内在的缺陷是致命的,难于克服”[11]66。这些不足和缺陷，不可避免地给我国政府信息公开义务主体制度带来诸多现实困境。

(一)政府信息公开义务主体的法定组织类型脱离行政组织机构设置实际

我国行政主体理论将行政主体降为行政机关，以及法律法规授权的组织，前者依据宪法和有关组织法设立，包括中央行政机关和地方各级行政机关；后者主要依据法律、法规、规章授权规定而取得行政主体资格，包括授权的事业组织、企业、社会团体等。这种分类并未真正解决到底哪些行政组织，经法律法规授权的组织何时可以成为行政主体，也没明确回答已划入行政机关职权的党的工作机关是否具有行政主体资格等问题。受此影响，我国法定的政府信息公开义务主体为行政机关及经法律法规授权的派出机构、内设机构，以及法律法规授权的具有管理公共事务职权的组织。对诸如像发布疫情发展状况、疫情治理情况、疫区居民物资生活保障、相关事件的负面信息处置情况等大量的政府信息的新冠肺炎疫情防控指挥机构[15]，以及在2003年防治“非典”领导小组作为信息发布的统一管理机关，对突发事件的处理发挥了重要作用，但由于不是典型的行政机关，也不是法律法规授权的组织，一般不具有行政主体资格，《传染病防治法》《突发事件应对法》也并未将其明确为政府信息公开义务主体。此外，还有行政机关的派出机关、合署办公机构、分支机构、挂牌机构、派驻机构、挂靠机构、一个机构两块牌子、对外保留牌子或使用名称等，以及享有行政管理职权的各类开发区管理机构及其所属职能部门和行政机关组建并赋予行政管理职权但不具有行政主体资格的机构均未能涵括进来。因机构限额原因，作为一级政府工作部门设置的“事业局”是作为政府信息公开义务主体的行政机关还是法律法规授权组织？特别是此次党和国家机构改革诸如组织部门对外加挂原本属于政府机构组织的公务员局牌子，是否属于政府信息公开义务主体也没有回应。还有，依据《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位登记管理机关享有事业单位登记管理方面的行政职权，但在实际中作为党的工作机关或是其内设机构，如按照《条例》和通说的行政主体理论，恐难以成为事业单位登记管理信息公开义务主体。虽然2019年出台的《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》对此有所回应，但因其是内部答复意见，效力很有限。

(二)政府信息公开义务主体法定的工作权限规则落实不彻底

针对政府信息公开义务主体的具体工作权限，《条例》明确按照“谁制作谁公开，谁保存谁公开”执行。但由于政府信息公开义务主体需具备行政主体资格，即能以自身名义对外行使行政职权，导致在行政委托或其他特殊情形中容易出现这样一种尴尬局面：制作政府信息的行政机关与名义上行使行政职权的行政机关不一致，制作政府信息的行政机关不能作为政府信息公开义务主体，因为不是以自身名义对外行使行政职权。如，按照《社会抚养费征收管理办法》规定，社会抚养费的法定征收机构为县级计划生育行政部门。但该办法还规定，县级计划生育行政部门，可委托乡(镇)政府作出书面征收决定。在原告饶某诉请被告临川区温泉镇政府公开2011—2013年度的社会抚养费征收情况一案的审判结果表明[13]，制作政府信息的临川区温泉镇政府因是受托机关，并未因行政委托而取得行政诉讼主体资格，不具有原告饶某诉请的政府信息公开法定的职责，因而不是政府信息公开义务主体。判决结果表明，是形式意义上而不是实质意义上的政府信息制作主体，作为本案的政府信息公开义务主体。与此相反，在征收土地政府信息公开的实践中，往往由实质意义上的政府信息制作主体即国土资源部门，而不是形式意义上的政府信息制作主体即一级政府，作为该类政府信息的公开义务主体。按照相关法律规定，无论是批复征收土地的权限，还是文件盖章、签署，都是以一级政府名义对外批复。按照“谁制作谁公开”原则，似乎一级政府是土地征收信息公开义务主体，然事实并非如此。2013年，国土资源部《关于做好征地信息公开工作的通知》，主动将征地相关信息的职责赋予给国土资源部门，国土资源部门作为该类政府信息公开义务主体。一些司法审判结果也印证了上述结论，比如，“王景清等与福州市人民政府信息公开决定纠纷上诉案”([2012]闽行终字第125号)中，有关土地批复文书“虽以福州市人民政府名义作出，但系福州市人民政府授权福州市国土资源管理局制作，并加盖被告福州市人民政府土地审批专用章，因此该政府信息的制作机关实际是福州市国土资源管理局”。这种法律规定为一个行政机关的职权，实践中由另一个行政机关具体实施并作为政府信息公开义务主体的现象不在少数。类似现象广泛存在于海域使用权登记、土地登记、林权登记等。在这些登记工作中，一级政府只是挂名，具体实施职权的是政府职权部门，法律主体与操作主体不一致。

(三)政府信息公开义务主体的工作目标不能较好地得到保障

与世界各国一样，知情权同样是我国政府信息公开义务主体制度重要的目标。《条例》在立法目的中指出的是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”。我国宪法虽未明确规定知情权制度，但有关人民主权原则及宪法赋予公民的基本自由和政治权利的规定，为公民知情权制度的建立提供了法律依据。知情权的实现离不开政府信息公开义务主体的有效设置和运行。政府信息公开义务主体的设置，直接影响着公众获取政府信息的广度，政府信息公开义务主体范围愈完整，公众获取的政府信息愈多、渠道愈多。然而，受行政主体理论影响，我国一些公权力组织因其不属于行政主体，在行使行政职权时所形成的信息，难以为公众所知晓和获取。前述国务院办公厅政府信息与政务公开办公室的相关解释，就规定行政机关职权划入党的机关的，如果党的机关没有对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例(试行)》办理，意即作为党务信息处理，而党务信息公开的对象一般是党组织及其党员，且不存在申请公开情形。还有，随着党政机构融合，党政联合发文较为常见，一些明显是关于行政事务方面的内容，但由于是党政机构联合发文，在司法实践中，参与发文的政府部门不被认定为政府信息公开义务主体。如最高法院在郭小兵诉江苏省政府政府信息公开一案中([2018]最高法行申798号行政裁定书)，原告向被告江苏省人民政府申请公开江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅联合发文批复的20个城镇改革试点方案，法院认为党政机构联合发布的文件即便是有关行政事务方面的内容，一般不适用《条例》，原告的诉讼请求被驳回。这是人为地将本属于政府信息公开义务主体的行政机关排除在外。

三、行政主体理论影响下政府信息公开义务主体制度困境的成因分析

(一)行政主体概念本身的不科学导致政府信息公开义务主体习惯于秩序行政

有研究认为，行政主体的概念本身并不科学。这一概念暗含了在行政管理活动中，实施行政职权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，把管理相对人视为行政客体。主体与客体是相对应的，有主体就必有客体。行政主体概念的提出，很容易让人误解为，公民在行政管理活动中是处于被动的行政客体地位，这与公民在国家治理体系中的主体地位明显不符合[2]，也与现代行政法趋向于强调行政机关与相对人之间的平等相悖。反映在政府信息公开活动中，行政主体理论这一缺陷使政府信息公开义务主体及其工作人员思想观念上深受国家行政、秩序行政影响，习惯于把政府信息公开工作看成一种维护社会稳定的管理策略，仍旧遵循过往简单的命令-服从管理方式，没有看到或难以适应随着新行政法的发展，传统的国家行政向公共行政发展，秩序行政向服务行政发展。也不能让人认识到政府信息作为一种“纯公共产品”和自身价值共享的性质，更不能意识到政府信息公开是政府提供公共服务的外在表现，“政府信息公开制度的执行需要相应的服务理念为‘内驱力’，要求各级政府及县级以上政府部门及其公务人员必须树立以‘公民权利’为本位的服务理念，为公众提供优质、高效的信息服务”[14]。特别是像在新冠肺炎这样重大突发公共卫生事件中，秩序行政理念显然无法满足通过强化服务行政，凸显责任意识，通过加大信息公开力度，增强与公众互动，形成有效应对突发事件的合力这样的现实和要求。

(二)行政主体过于强调主体的独立人格导致政府信息公开义务主体范围过窄

我国行政主体理论强调行政组织能够对外独立行使行政职权，独立承担法律责任，即强调行政组织具有独立的行政法律人格或者说拥有行政法上的权利能力和行为能力。在大多数司法实践中，行政实体法上的独立权利主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体，在“行政主体”的概念下被假定为一致[15]，客观上强化了部门主义。这与行政活动的连续性和统一性要求刚好相反。事实上，部分国家比如法国、日本的行政主体理论是否定行政机关在法律上的独立人格的，认为行政机关仅是行政主体的代表而已[16]，只是行政主体的组成部分。实践中享有行政职权或承担行政任务但不具有独立的行政法律人格者并不少见。因为，随着国家行政向公共行政发展，享有、行使行政职权的不再局限于行政机关和法律法规授权的组织，如一些享有行政职权的党的工作机关，一些未经法定授权却行使行政职权的议事协调机构，一些经行政机关委托取得行政职权的组织，还有一些超越法律法规授权范围的组织等。然而，受行政主体理论影响，行政主体的范围大小直接决定着政府信息公开义务主体的多寡。我国政府信息公开义务主体中的“政府”是从狭义的角度来界定的，法定的政府信息公开义务主体范围始终未能突破。根据《条例》以及《传染病防治法》《突发事件应对法》等规定，突发事件预警信息、传染病疫情信息发布主体是县级以上人民政府、卫生行政部门。然而实践表明，上述信息发布主体在重大突发公共卫生事件中发布的信息很有限，更多的需要像新冠肺炎疫情防控指挥机构之类跨党政部门联合组成的高规格议事协调机构，通过发布及时、准确、全面的抗击疫情信息，才能有效“引导和保障公权力主体和公民、社会组织等作出理性决策,避免盲目和骚乱”[17]。一些研究表明，国外行政机关、具有行政职权的机构、国家财政支持的组织、立法机关、国有企业以及司法机关等都可以作为政府信息公开义务主体[3]56。两相对比，显然，我国法定的政府信息公开义务主体的范围不够宽泛，难以满足公众的需求，无法为公众提供更多选择。2003年的“非典”事件初期，时任卫生部负责人就坦言“各级地方政府具有法律责任来报告疫情。但我们知道的信息还是相当有限”。这在客观上和我们法定的政府信息提供主体范围过窄不无关系。

(三)行政主体理论服务于行政诉讼被告资格确定需要导致难以有效保障公民知情权的司法救济

按照行政主体理论，行政实体法上的独立权利义务与行政诉讼法上的独立诉讼主体合一。这是因为行政主体理论的一个重要功能就是确定行政诉讼被告。行政诉讼被告的确定主要是看该组织是否具有行政主体资格，有关司法解释也是这种思路。2018年出台的行政诉讼法司法解释规定，如果行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织行使的行政管理职权经法律、法规或者规章授权的，那么便具有行政诉讼被告资格。特别是从2011年的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中有关确定被告的规定来看，主要是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职权的组织两大类。此外，大量涉及政府信息公开的司法案例，法院也是基于行政主体理论来确定被告(1)如在“张某某诉杭州市萧山区某某镇人民政府其他政府信息公开纠纷案”([2012]杭萧行初字第8号)中，法院运用行政主体理论，指出 “某某镇信息公开办公室是被告某某镇政府的内设机构，该办公室在没有法律、法规或者规章授权的情况下，即以自己名义作出被诉答复行为，原告张某某对该答复不服提起行政诉讼，应当以某某镇政府作为本案的被告”。。没有行政主体资格不能成为行政诉讼被告，相应地，能成为行政诉讼被告，则一定具有行政主体资格。法院是否受理案件，首先就是判断被诉的组织是否具有行政主体资格，否则便不予受理。这容易导致原本属于行政诉讼受案范围的组织行为得不到司法审查，行政相对人的合法权益得不到有效的司法救济。在涉及政府信息公开的司法案例中，概不例外。前述最高法院在郭小兵诉江苏省政府政府信息公开一案的审判结果便是很好的例证。而且，受行政主体理论影响，法定的政府信息公开义务主体主要是行政机关、法律法规授权的组织，难以体现我国行政主体在机构组织设置形式方面五花八门的现实。面对复杂的行政组织机构设置形式，要想准确判断何者具有行政主体资格，不仅普通的公众茫然无措，就连专业人士一时也难以判断，其结果就是一旦公众的合法权益遭受侵犯，向何者起诉都无从知晓，最终导致公民的知情权得不到有效的司法保障。前述有关政府信息公开的司法案例中，法律规定的政府信息公开义务主体与实际操作的不一致，与我们在政府信息公开主体的认定方面既强调行政诉讼中的被告主体适格，又坚持政府信息“谁制作谁公开，谁保存谁公开”原则不无关联。

四、重构逻辑：功能标准意义下的依法享有、行使公共行政管理职权

(一)重构与行政主体分离的政府信息公开义务主体制度

前述分析表明，我国政府信息公开义务主体制度存在的问题与过多受制于行政主体理论紧密相关。按照解铃还须系铃人的思路，这些问题似应通过重构行政主体理论来破解。然而，行政主体理论并非是影响政府信息公开义务主体制度设计的唯一因素，行政机构的组织制度，也是影响我国政府信息公开义务主体制度的重要因素。有研究指出，解决政府信息公开主体问题的有效路径不能局限于政府信息公开制度本身，关键是需要基于行政组织法律制度确定的行政机关自身的权力边界[4]。而且，基于我国经济社会政治现实考虑，以及理论研究中对行政主体理论这一概念存在较大争议，从政府信息公开义务主体接受性考虑，在当前，通过重构行政主体理论来完善政府信息公开义务主体制度并非妥善之策。无论是从我国行政组织法制的系统构建，还是对现行行政主体理论的重构，皆需面对无法一蹴而就的现实境况[4]。因此，政府信息公开义务主体制度的完善宜另辟蹊径。一方面，政府信息公开，实质上是由行使公共事务管理职权的各级公权力组织向公众提供公共服务，在本质上属于公共行政，是一种给付行政，更多的是体现服务行政理念，于申请人而言是一种受益性行为，通过获取与个人紧密相关的各种信息，更好地参与和管理国家事务、经济文化事务、社会事务，实现个人发展自身人格以及自身价值，是行使公民对国家的权利的具体表现。另一方面，如一些研究所指出的：“信息公开主体之所以可以游离于行政主体理论之外，主要是因为行政主体理论是秩序行政的产物，秩序的维护要以限制公民权利为代价，要特别强调主体的资格以及权力的来源”，“所以，没有必要受行政主体理论桎梏”[2]。

(二)以功能标准作为我国政府信息公开义务主体制度重构的逻辑

一方面，《条例》不再如2007年出台那样笼统地指出是“行政机关在履行职责”，而是细化为“行政机关在履行行政管理职能过程中”，突出了行政管理职能对政府信息界定的重要作用。对此，有关政府信息公开的行政解释和地方政府规章也可得到印证。前面提及的国务院办公厅政府信息与政务公开办公室有关解释也明确了行政机关职权发生变更的，由负责行使有关职权的行政机关承担相应的责任。2020年新修订的《上海市政府信息公开规定》强调，行政机关被撤销或者行政管理职能发生变更的，由承继其行政管理职能的行政机关负责原行政机关或者行政管理职能所涉及政府信息的公开工作。可见，能否作为政府信息公开义务主体，其关键在于政府信息管理活动中是否享有、行使了行政管理职能。另一方面，伴随着公共行政和服务行政的不断发展，国家权力正在越来越多地向社会转移，权力结构和权力主体呈现出多元化趋势。正如一些研究强调的，国家权力已不是治理社会的唯一权力，政府不再是行使公权力的唯一主体，一些社会组织也在从事着社会公共事务的管理，社会治理正从政府作为唯一权力中心向政府-社会的双中心过渡[18]。在政府信息管理领域也是如此，国家行政组织和社会行政组织都是享有、行使信息管理职权的团体，当然也有义务向公众提供其收集和存储的社会信息。具言之，无论是行政机关，还是法律法规授权的组织，以及社会行政组织之所以能够成为政府信息公开义务主体，主要原因是其具有管理公共事务的职权；其向社会公开的政府信息，是根据依法享有的公共行政管理职权，在履行行政管理活动中，通过制作或保存信息而得。将行政机关、法律法规授权的组织和社会行政组织统摄到政府信息公开义务主体范围内，并不是源于这些组织的法律身份和地位，而是因为这些组织的行为具有一个共通的因素，即在收集、管理社会信息过程中享有、行使的是有关社会信息方面的公共行政管理职权。此外，以功能标准重构政府信息公开义务主体制度，也契合政府信息公开制度的价值取向。保障公民知情权，是政府信息公开的关键，更是其基本价值取向。这需要无论是在制度的具体实施还是司法救济过程中都应便利于公众。而以功能标准重构政府信息公开义务主体，在政府信息公开制度的实施和救济中采用的是一种便利原则。这对于行政知识相对欠缺的公众，不必去理会繁复的行政主体认定标准及其复杂的确定过程，按照“谁行为，谁负责”“谁行为，谁被告”的原则进行操作，简明易行。

(三)功能标准作为我国政府信息公开义务主体制度重构逻辑的优势

1.不再脱离行政组织机构设置实际，有效涵摄了行政机关和法律法规授权组织之外行使公共行政管理权力的组织。作为政府信息公开义务主体制度的理论逻辑，功能标准着重于组织是否享有、行使公共行政管理职权，以及享有、行使的公共行政管理职权是否具有合法性，而对其载体的设置形式并不作过多要求，无论组织的机构设置是何形式，只要依法行使公共行政管理职权，就可成为政府信息公开义务主体。前述国土资源部的通知精神，还有法院关于征地信息案中对政府信息公开义务主体的认定，基本上是遵循这种思路。它并不像行政主体理论那样在组织机构类型方面侧重于行政机关及其特定的一些内设机构、派出机构等。在组织类型方面，不局限于行政机关，也包括因党政联合行文或党政机构融合而依法享有、行使公共行政管理职权的党的工作机关，还包括因历史原因或特殊需要而履行一定公共行政管理职权的社会团体。在机构设置方面，不仅有行政机关、行政机关的派出机构、内设机构，也有挂牌机构、合署办公、合并设立、对外使用名称、保留牌子、加挂牌子等形式的机构，不仅有单一办公的机构，还有联合办公或集中办公的机构等。不仅有政府及其政府职能部门这样的常设机构，也包括为应对重大突发公共卫生事件或自然灾害而设置的诸如新冠肺炎疫情防控领导小组之类的议事协调机构。

2.不再过分注重组织的行政法上的独立人格，有效回应审判实践中弱化政府信息公开义务主体行政诉讼被告资格需求。有研究指出，依我国行政主体理论，行政机关、法律法规授权的组织都不是实质意义上的行政主体。因为在最终意义上，行政机关、法律法规授权的组织没有自身独立的利益、没有独立的地位，也不具有独立的责任。[19]以此类推，对政府信息公开义务主体，不应过多地强调其独立地位，即独立享有行政职权。因为，所有的政府信息公开义务主体都是代表国家进行信息管理和服务，本身没有自己的利益，并不是自足的主体。而现行的政府信息公开义务主体，因受我国行政主体理论影响，较为强调独立的法律地位，要求能够独立行使行政权力，并独立承担由此产生的法律责任，本质上注重法人制度。对此，有研究指出，这是公法人结构的出现，就是法人技术运用的结果[20]。功能标准意义下依法享有、行使公共行政管理职权的政府信息公开义务主体，虽仍是个组织，但这个组织不一定是传统意义上的行政主体，不一定具有独立的行政法上的权利能力和行为能力。也就是说，是否属于行政主体与是否属于政府信息公开义务主体没有必然的关联，是否具有独立的行政法律人格并不是满足政府信息公开义务主体的必要条件。事实上，随着以往有利于确定行政诉讼被告作为主要存在理由的行政主体理论已不断陷入困境，以及越来越难以满足行政诉讼确定被告资格的需要，在涉及政府信息公开的不少司法案例中的法院并未严格遵循传统的行政主体理论，也没有严格按照《条例》及其相关司法解释规定来认定行政诉讼被告资格，而是基于是该组织是否享有、行使了行政职权或公共事务管理职权，行政职权的来源和行使是否具有合法性进行判断，也不关注组织的机构类型和设置形式。如“袁裕来与安徽省人民政府不履行政府信息公开法定职责纠纷上诉案”([2008] 皖行终字第0136号))中，法院判定受理行政复议的机构政府法制办是政府信息公开的主体。这里的政府法制办为政府内设机构，没有法定授权，不具有行政主体资格。类似的还有，倪某某与彭州市拆迁办公室、彭州市致和镇人民政府政府信息公开一审行政判决书([2015]青白行初字第81号)，法院将不具有法定授权的临时机构彭州市拆迁办公室认定为被告。前述提及的事业单位登记管理机关，虽因管理体制调整不再隶属于政府机构，但在2019年发生的一起湖南省怀化市某一中等专业学校诉怀化市事业单位登记管理局撤销登记案中，基层法院受理了此案，并认定怀化市事业单位登记管理局具有行政诉讼被告资格。还有，王金洋与中共盐城市亭湖区委农村工作办公室、盐城市亭湖区人民政府行政争议一案，一审法院以区委农村工作办公室因其加挂具有政府部门性质的“区政府农村集体资产管理办公室”的牌子而被认定其为被告([2015]亭行初字第00109号行政判决书)。同样，在夏敏诉湖北省保密局一案中，二审法院以省委保密办和省保密局是“两块牌子，一套人马”为由确认被告适格[21]。

3.不再局限于国家行政职权，有助于扩大现有政府信息公开义务主体范围。我国现行行政主体理论比较侧重于国家行政职权。受此影响，《条例》从狭义角度来界定现行政府信息，政府信息公开义务主体的范围多年来始终是各级政府及其职权部门，以及法定的授权组织，在地方立法中也是如此规定。相较于行政主体理论，功能标准意义下的依法享有、行使公共行政管理职权标准，不仅涉及行政主体理论强调的国家行政职权，还涉及公共管理性质的行政职权；不仅有享有国家行政职权的行政机关，以及法律法规授权的组织，也有享有、行使公共管理职权的非政府组织。这正是适应新行政发展趋势和行政权力多元化需要的表现。随着行政任务范围不断扩张和种类增多，一些公共事务如行业性、专业性事务，原先是政府部门承担，由于政府职能不断转变和行政审批制度改革，逐渐放权或还权于社会，授权或委托一定的事业单位、社会团体、中介组织等承担或参与管理。随着行政权力逐渐呈现多元化的局面，行政分化已是无法回避的事实。因此，对公共事务进行管理，不再局限于国家行政组织，还包括大量具有公共事务管理职权，以及能够实施行政管理行为的非行政组织或类行政组织。功能标准意义下的依法享有、行使公共行政管理职权，不仅反映出行政主体多元化趋势，也间接扩大了政府信息公开的义务主体范围。

4.不再局限行政主体和行政诉讼被告资格相合一，能强化公民知情权的司法救济保障。以功能标准意义下的依法享有、行使公共行政管理职权作为政府信息公开义务主体制度的重构逻辑，是在与行政主体理论相分离的基础上，弱化组织的行政法上的独立人格，并充分结合我国的行政主体丰富多样的组织机构设置形式。而且，在司法救济中坚持以“谁行为、谁被告”作为确立行政诉讼被告的规则，简而言之，就是由实际的政府信息公开提供者来担当被告身份，即谁是公共行政管理职权的直接作出者，谁就是被告。这样，既着眼于诉讼后果的实质意义和最终意义上的责任主体即国家，又充分考虑行政诉讼被告的确定更多地考虑的是如何有利于当事人诉权的行使。这就有效避免了一些研究所指出的因司法解释将行政诉讼的被告扩及规章授权的组织和规范性文件授权的组织作为被告，以及如何有效回应开发区的行政主体资格等问题给行政主体理论带来的理论困境[22]。如此，在涉及政府信息公开的行政诉讼中，任何依法享有、行使了公共行政管理职权的组织，都可以成为被告，并承担相应的法律责任，极大便利了公众，更好地满足了公众对知情权的需求。

五、以功能标准重构我国政府信息公开义务主体制度的建议

以依法享有、行使公共行政管理职权这一功能标准作为政府信息公开义务主体制度的重构逻辑能够促进政府信息公开主体建设，具有一定的必要性、合理性，同时也与国外政府信息公开义务主体制度设计的逻辑相符，具有一定的可行性。在此基础上，可对我国政府信息公开义务主体制度的重构进行探索。

(一)部分国外政府信息公开义务主体立法制度概览及其对我国的借鉴

政府信息公开制度最早发轫于瑞典1776年制定的信息公开法，但该国并未将其制度化，真正将其制度化、体系化的是美国。美国于1966年出台了信息公开法，并对当代各国政府信息公开制度产生了重大影响。韩国是亚洲颁布信息法律制度最早的国家。日本于1999年通过了信息公开法。这些国家的信息公开制度要么比较完备，要么与我国历史文化、国情具有相似之处。通过梳理他们的政府信息公开义务主体制度，能够为我所用。根据美国的《信息自由法》，其法定的义务主体有联邦行政部门、军事部门、政府法人、政府控制的公司及政府行政部门所属的其他机构(包括总体办公厅)和所有独立管制机构。在英国，根据其2000年出台的《信息自由法》，负有义务依申请公开政府信息的有政府部门、国会两院、北爱尔兰议会、威尔士议会的武装力量、地方政府、全国卫生服务机关、受国家资助的学校和其他教育机构、警察机关(特殊武装除外)、半官方机构和公有公司[23]。日本的法定政府信息公开义务主体主要是除国会、法院、内阁以外的国家行政机关、国立大学、研究机关、地方政府、地方公共团体、自治性组织和特殊法人等。韩国法定的政府信息公开义务主体则是“公共机关”，包括行政机关、地方自治团体、政府投资机关和其他总统设定的机关，甚至连国会、有关法院、中央选举委员会也有公开相关信息的义务。这些国家虽然在立法用语表述方面使用“政府”“行政机关”等，但大多是从广义上来界定，其法定的义务主体较为广泛，尽量扩展至所有涉及公共利益的主体，包括直接和间接享有、行使行政权力的机关、社会公共组织等，几乎涵盖了所有公共权力机关。换而言之，履行行政管理职能的公法人或私法人都可以作为政府信息公开义务主体。其次，这些国家的政府信息公开义务主体之所以负有承担信息公开义务，主要是因为其本身具有行政管理职能或社会公共行政权力，其活动对公民或公共利益具有实质影响。有研究指出，国外围绕功能标准来设计政府信息公开义务主体的，可分为下列三种情况：只有履行行政管理职权的机关才是义务主体；履行一定管理职权的公法人是义务主体；履行一定管理职权的私法人是义务主体[24]85。最后，对比这些国家，我国的政府信息公开义务主体虽同样是“政府”，但属于狭义上的理解和界定，只限于行政主体，有研究甚至认为《条例》中的“政府”就是行政机关[25]。这种制度安排着眼于国家行政，社会行政基本被排除在外，义务主体范围相对较窄，与国际上的发展趋势有一定距离。

(二)重构我国政府信息公开义务主体制度的具体建议

首先，以公共行政管理职权“名”“实”相统一确立政府信息公开义务主体的“质”。一是必须为享有、行使公共行政管理职权的组织。享有、行使公共行政管理职权是政府信息产生的前提和基础，如果不存在或没有行使公共行政管理职权，那么政府信息就是无源之水，无本之木。当然，此处所指的公共行政管理职权，是行政事物领域的管理职权，而不仅仅是一般的管理职权。因为，按照一些党内法规和工作实际，党的工作机构也具有管理职权。根据《中国共产党工作机关条例》有关规定，党的职权部门“按照规定行使相对独立的管理职权，制定相关政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作”，办事机构“可以根据有关规定履行特定管理职责”。此外，公共行政管理职权，是基于公共行政视角下而言，不限于国家权力，即传统的国家行政职权和法律法规授权的组织行使的公共事务管理职权，还包括一些特定的中介行业组织或村民自治组织、社区自治组织在某项或某方面具有的公共管理事务职权等非国家的公共组织的行政。如注册会计师协会负责注册会计师的注册工作，消费者协会对商品和服务的监督，对受理消费者投诉举报所进行的调查、调解职权[26]，以及律师协会对律师会员的管理活动等。这些组织在行使公共行政管理职权或活动时，是可以作为政府信息公开义务主体。不过，一些特殊的类行政组织，与行政机关不一样，只有在依法行使公共行政管理职权时才是政府信息公开义务主体，而像主要履行立法、司法活动、军事管理、党务活动的组织，因其从事的活动不属于公共行政管理服务事务范畴，一般不属于政府信息公开义务主体。二是确保组织享有、行使的公共行政管理职权“名”与“实”的统一。一般情况，应当坚持“谁行为、谁为义务主体”，即从外观上的公共行政管理职权来判断政府信息公开义务主体。只要对外以自己名义行使行政管理职权，则应当作为政府信息公开义务主体。因为，这种形式上的政府信息公开义务主体的行为对外具有一定公示作用和公信力，在公众中形成了一定的心理预期和信赖，且便于公众申请政府信息公开。而在党政机构融合中，因存在党政合一、党政合署、政府机构并入、政府归口领导等多种类型[27]，党政机构融合而成的新组织的双重身份导致享有、行使行政职权的“名”与“实”不相一致的情形不可避免。对此，从保障公民知情权和行政权力多元化角度考虑，无论是以党的工作机关会同行政机关的名义、还是直接以党的工作机关名义，或者实施的是没有具名的事实行为，只要是实施了行政职权，那么在认定政府信息公开义务主体时，应当既要循“名”，更要责“实”，如果二者无法调和，可以取“实”弃“名”。即凡是履行了行政职权，参与了行政过程或产生法律效果中显示出行政职权的党的工作机关或行政机关，都应当作为政府信息公开义务主体。无论怎样，都应当确保履行了行政职权，参与了行政活动的组织应当作为政府信息公开义务主体，避免出现前述郭小兵诉江苏省人民政府政府信息公开一案中行使了行政职权，参与了行政活动，且属于政务事项的党的工作机关、行政机构都被排除在政府信息公开义务主体之外，公民的知情权和司法救济途径都无法得到有效保障。

其次，以公共行政管理职权的合法性明确政府信息公开义务主体的“量”。一方面，由于获得政府信息是公民的权利，这种权利是基于保障公民的知情权。政府信息公开活动于行政机关而言，是普通义务与特定义务的统一，是社会性义务与经济义务的统一等[28]。另一方面，党的十八届四中全会决定已经将党内法规体系建设纳入“中国特色社会主义法治体系”，党内法规无论是在制度设计还是在事实上，都是中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化重大战略任务的一个重要组成部分。再则，随着党和国家机构改革不断深化，党政机构融合范围不断扩大，且基本发生在行政领域，居于“幕后”主导行政过程的党的工作机构更多地走到了“前台”[27]，不少党的工作机构实际上在直接行使行政职权。同时，这种影响也是相互的，不少党内法规或党内规范性文件，也成为了行政机关依法行政的重要依据，如机构改革中的“三定”规定。《中国共产党机构编制工作条例》明确经批准发布的各部门各单位“三定”规定是各部门各单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据，各地区各部门必须严格执行。最高法院在有关司法答复中对中国保监会“三定”规定的授权合法性予以了确认。有研究指出：“在党政机构合署合并之后，党内法规对国家机构的影响将变得更为直接，甚至成为新机构运行的主要准则。”[29]此外，从有关司法解释来看，对行使公共事务管理权的授权依据来源也并未严格限定在法律法规，新《行政诉讼法》司法解释确认了行政规章授权的合法性。还有，实践中经常有其他规范性文件授权的情形，这些规范性文件基本上是依据上位法制定，至少不与上位法抵触，这既是便于行政管理的需要，公众对此也习以为常。除了从形式上考虑，更应考虑享有、行使的公共行政管理职权是否具有正当性，是否为广大公众所接受和认可。像此次抗击疫情的新冠肺炎疫情防控指挥机构，虽是议事协调机构，但其成立和职责，都符合《突发公共卫生事件应急条例》有关规定。因此，对于政府信息公开义务主体享有、行使的公共行政管理服务活动的合法性判断，不能仅限于是否严格遵循了依法行政进行，而应基于中国特色社会主义法治体系考虑。此处的“法”不仅包括国家法律体系，还包括党内法规体系；不仅限于狭义的法律法规，还有规章、其他行政规范性文件，党内规范性文件，以及行政机关根据明确的法律依据所进行的行政委托。甚至一些公共事务管理组织依据村规民约或自治章程等规定，并被公众所接受和认可，那么也应当视为合法。当然，为避免行政机关不作为或推卸职责，对于行政机关在无明确法律依据而自行进行的行政委托，不应认可。据此，政府信息公开义务主体范围将由现行的行政机关、法律法规授权的组织扩展为以下四类组织：行政机关，法律、法规、规章、有法律效力的解释、行政规范性文件依法授权行使公共行政管理职权的组织，党内法规、党内规范性文件依法授权行使公共行政管理职权的组织，未经法律法规和党内法规特别授权但具有行政职权性质的从事公共事务的组织，包括依据自治章程从事公共行政管理职权的行业组织和团体组织、行政机关组建并赋予行政管理职权但不具有独立承担法律责任能力的机构、经有权机关批准设立并赋予行政管理职权的各类议事协调机构、行政机关依法委托并赋予公共行政管理职权的村民委员会、居民委员会。

最后，以最先受理原则应对政府信息公开义务主体受理权的冲突。按照功能标准意义下的依法享有、行使公共行政管理职权作为重构政府信息公开义务主体制度的逻辑，同一项行政行为或活动中多个组织都可能具有政府信息公开义务主体资格。对此，基于申请人滥用政府信息公开申请权利的现实和政府信息公开义务主体接受性考虑，为提高行政效能，避免行政资源浪费，在多个政府信息公开义务主体对同一政府信息公开申请都有受理权的情况下，形成了政府信息公开受理权的冲突。对此，可借鉴民事诉讼法有关法院受理的规定，赋予申请人选择权，由申请人自行向其中的政府信息公开义务主体申请。如申请人同时向多个政府信息公开义务主体申请，由最先受理的政府信息公开义务主体负责，如受理的时间先后无法确定，则由这些政府信息公开义务主体相互协商确定由谁负责；如协商无果，可报请共同的上级主管部门指定其中一个政府信息公开义务主体负责，其他的政府信息公开义务主体做好行政协同配合工作。这样，有利于整合信息资源，统一政府信息公开的规范性，保证政府信息的一致性，树立信息公开的权威，避免信源发生混乱和冲突以及碎片化，避免出现“资源流动凝滞，以致无法有效整合以形成合力和发挥整体优势”[30]。

六、余论

政府信息公开义务主体制度的重构需要考虑行政主体理论、行政组织法律制度等因素，且并非朝夕之功。此外，“行政法的制度建设不仅需要借鉴吸收西方法治发达国家的先进经验，亦应扎根于中国的经济社会政治现实”[31]。因此，比较可行的是，在与我国行政主体理论分离基础上，从功能标准上考虑，以是否依法享有、行使公共行政管理职权作为政府信息公开义务主体制度的逻辑。这样，既没有完全受制于我国行政主体理论，也适应了从国家行政向公共行政发展的现实需要，还符合单一的行政权力迈向多元化主体行政权力的发展趋势。为新冠肺炎疫情防控指挥机构等诸如不是行政主体的议事协调机构纳入政府信息公开义务主体扫清制度上的障碍。此外，这也是基于我国深化党和国家机构改革中党政群机构组织设置的现实，适当扩大了现有政府信息公开义务主体范围，符合国际上逐步扩大政府信息公开义务主体范围的潮流[24]84。不仅如此，还跳出了《条例》满足于常态下对政府信息公开要求的局限性，有助于发挥信息公开在突发公共事件中治理的手段作用。在国家治理二分法逻辑架构中，政务公开在定位上既是国家制度及其执行的一部分，也是国家制度有效执行的保障和监督[32]。政府信息公开义务主体制度的重构无疑有利于国家制度体系化，提升国家治理效能。