基于“价值链-政策工具”框架的我国公共文化服务政策分析*

陈世香，张静静

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

公共文化服务指基于社会效益，不以营利为目的，为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动[1]。享受公共文化服务是广大人民群众依法被赋予的基本权益，是各级政府应该予以保障实施的基本职责。而公共文化服务政策则能为满足广大人民群众不断增长的物质文化需求提供坚实的保障。一般来说，政策的有效性受多种主客观因素的影响，而政策工具的选择便是其中最主要的影响因素之一。在制定与实施政策时，选用何种政策工具以及用何种标准来评价该政策工具的效果，对于政府能否达成既定的政策目标具有决定性影响[2]。因此，公共文化服务政策是否有效，政策工具的选择至关重要。

随着国家对公共文化服务事业的日益重视，近些年中央层面陆续出台了系列公共文化服务政策。这些政策呈现出以下几方面特征：一是公共文化服务政策文件法治化程度不断提升，如《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》等文件都是以国家层面立法的形式颁布的。二是公共文化服务政策所涉及的内容范围日益广泛，不仅关涉图书馆、电子阅览室等硬件设施建设，还重视经由政府购买、金融合作、引进社会资本等形式强化软件建设来改进公共文化服务水平。三是注重公共文化服务事业的中长期发展规划，如《文化部十二五时期文化改革发展规划》《文化部“十三五”时期文化科技创新规划》等。尽管如此，既有政策文献梳理显示，我国现行公共服务政策仍存在政策工具使用不均衡、多元主体参与不够等方面问题。如我国学者曹树金等利用政策分析方法，通过建立公共文化服务三维立体模型，以 2009—2018年间中央政府及相关部门发布的公共文化服务政策文件为研究对象，研究得出如下结论：在政策工具方面，公共文化服务政策制定过程中利用的政策工具比重由大到小依次为环境型政策工具、供给型政策工具和需求型政策工具，社会力量在公共文化服务事业中发挥的作用依然较为有限[3]。汪圣等采用内容分析法，对2005—2017年间出台的37项政策文本进行内容分析。其研究发现，在政策工具维度上，政府部门对不同类型政策工具的依赖性呈现为“差序格局”：对环境型政策工具强依赖，对供给型政策工具一般性依赖，对需求型政策工具弱依赖[4]。

基于以上，本文通过建构“价值链-政策工具”二维分析框架，选取2009—2019年中央层面颁布的32个政策文本，基于内容分析方法的运用，重点回应以下问题：当前我国公共文化服务政策工具的运行规律及其偏好是什么，如何通过政策工具调整来实现政策优化，达到提升公共文化服务水平的目标。

二、研究方法与样本选择

(一)研究方法

内容分析法最早被运用于新闻传播领域，是一种对传播内容进行客观、系统性描述的分析方法[5]884-886。随着计算机科学的兴起，该方法逐渐被广泛运用到管理学和情报学领域，尤其在情报学领域的应用较为普遍。内容分析法主要以问题假设作为出发点，利用统计分析方法和工具对研究对象进行处理，其最终结果是基于数据计量分析得到定性结论[6]。内容分析法包含以下五个步骤：一是提出问题或假设，二是提取样本，三是分析单元选择，四是建立分析类目，五是进行数据处理与计算。该方法适合于一切有文献资料或记录可供考证的问题的研究。抽样方法较为多样，包括来源抽样、日期抽样和单元抽样三种方式[7]。

内容分析法的优势在于，其结论经由数据分析得出，能够克服和避免定性研究的主观性，达到可检验地发现问题、解决问题和优化对策建议的目的。不过，该研究方法也存在样本代表性不足、数据统计误差、模型建构不够科学等方面问题。正如Jesse Shera(杰西·谢拉)在评价这门技术时所说：“虽然内容分析自称具有更大的‘客观性’，其实它的主观性并不亚于那些文艺评论的团体，而据说认为反对此类批评就是一种‘反动’。一个人想通过主观性以量的变化去实现客观性，那是不可能的。”[5]886尽管存在着这些缺陷，但并不影响各领域学者们对该方法的应用与肯定。越来越多的学者运用该方法来研究管理、扶贫、环境、文化、经济、服务等领域的问题，大都认为该方法客观且有效。例如，胡税根等利用内容分析法分析了我国1982年至今的政策文本，总结了我国公共文化服务事业发展阶段、特征和趋势并提出政策优化建议[8]。车峰以《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》为研究对象，从基本政策工具和推进“健康中国”战略两个维度对我国健康服务业政策进行深入分析[9]。杨志军等运用内容分析法对改革开放以来中央政府颁布的环境治理政策文本样本进行分析，以提出环境治理政策的优化路径和建议[10]。刘强强等则以贵州省扶贫政策为脚本，基于内容分析法得出一系列有关政策的结构特征并提出扶贫政策建议[11]。

内容分析法是一种量化政策文本研究方法，本文对于内容分析法的运用包括以下几个阶段：(1)选择权威性政策文本，包括法律法规、通知公告、意见条例等。发文机关和实施主体是各级权力机关和行政机构。(2)建构有关政策文本政策工具研究的理论分析架构，确定核心分析概念和理论逻辑。(3)根据既有理论分析框架所确定的指标体系及其内涵构成，对政策文本进行编码，形成政策文本内容分析单元编码表。(4)根据政策文本内容分析单元编码，对所选择政策文本中的政策工具进行频数统计。(5)根据政策工具类型选择频数统计绘出含有不同工具类型以及每种工具内指标内容的饼状图。最后，基于频数统计结果和指标内容的饼状图显示，对统计结果进行定性分析并提出相应政策优化对策。需要指出的是，政策文本的代表性和权威性是后续文本单元编码和数据分析的基础；同时，为了避免政策文本编码的随意性，必须严格依据所建构分析框架界定的指标内容进行分析。

(二)样本选择

研究所选取的政策文本均来源于公开数据资料，主要从中华人民共和国政府网、中国文化和旅游部网等官方途径进行搜集，搜集范围为2009—2019年中央层面所颁布的各种政策法律文本。文本遴选主要遵循以下原则：一是发文单位为国务院、文化和旅游部等中央层面的政府行政机关；二是政策文本必须与公共文化服务直接相关，文化产业、文化发展等方面文件不选入其中；三是主要选取法律法规、意见、办法、通知公告等体现政府政策的官方文件；四是尽量避免政策文本的重复选择。

所选择的政策文本具有代表性、系统性、正式性和权威型，体现出本研究的科学性要求，主要依据在于：一是由于我国公共文化服务事业发展较晚，近10年的公共文化服务政策文件相对更加规范，法规效应更强；二是为了研究方便，近10年文本相对于以前的文本更容易收集和整理；三是为了减小研究阻力因素，把文本数量控制在一定范围不仅能降低数据统计误差，还能降低研究压力。基于以上逻辑，本文最终选出32份有效政策文本样本(表1)。

表1 2009年以来国家公共文化服务政策文本

三、分析工具：价值链-政策工具二维框架

由于对政策部门绩效的失望，人们产生了探索政策失败原因的想法。20世纪80年代，荷兰吉尔霍德委员会得出的结论是，各种政策失灵是由于对政策工具的知识不足造成的[12]。因此，有效的政策执行离不开政策工具的正确选择。研究政策工具偏好无疑为我们增进政策的科学性和民主性提供了新的视角和思路。随着政策科学体系的发展与完善，盖伊·彼得斯、莱斯特、萨瓦斯等代表性学者都认为，政策工具就是实现政策目的和意图的行为或手段，它能将政策想法转为现实。我国公共管理领域著名学者陈振明还将目前政策工具研究总结为工具主义、过程主义、权变主义和建构主义四种路径[13]。

近些年国内学者应用最多的是豪利特和拉米什、罗斯威尔和沃尔特的政策工具分类思想。前者根据政策工具的自主性程度划分为自愿型、强制型和混合型三种，后者根据政策工具的要素特性划分为环境型、需求型和供给型三种。由于我国公共文化服务具体内容凸显了环境、需求和供给三方面特征，因此，本文主要结合罗斯威尔和沃尔特的政策工具分类思想，将我国公共文化服务政策工具分为供给型、环境型、需求型三种基本类型。政策工具是公共政策研究的一个重要途径，而政策工具路径的研究还需考虑政策主体的构成。通常认为，政策主体在制定和执行政策时，必须依据政策间的客观关系将它们有机结合起来，以形成政策合力，在功能上实现互补，发挥理想的政策效应。因此，合理的政策结构需政策主体兼顾自己所在的政策位置即与其他政策主体的上下、左右、前后的关系[14]。例如，时间层面表现为先行政策、现行政策与后续政策间的继承，空间层面表现为多个平行或不同层级政策间的互补等[15]。根据我国公共文化服务政策文本内容的实际情况，本文构建了公共文化服务价值链(y轴)-政策工具(x轴)二维分析框架，如图1所示。

图1 公共文化服务政策二维分析框架

(一)x轴：政策工具维度

x轴为政策工具维度，代表公共文化服务政策工具的不同类型。结合罗斯威尔和沃尔特的理论，供给型政策工具包括教育培训、项目支持、基础设施建设、资金投入；环境型政策工具包括目标规划、金融服务、税收优惠、法规管制；需求型政策工具包括政府采购、服务外包、贸易管制、海外交流。供给型政策工具确保了相关要素的供给，如教育培训为公共文化服务提供了人才供给、资金投入为公共文化服务提供了经费保障，是推动公共文化服务事业发展的有效保证，它反映的是政府对公共文化服务事业发展的推动作用。环境型工具通过目标规划、法规管制等手段来改善公共文化服务事业的外部环境因素，确保公共文化服务行为必要的稳定、有序、安全的环境，因此对公共文化服务发挥间接的影响作用。需求型政策工具有助于开拓公共文化服务市场，减少公共文化服务事业发展过程中的不确定性因素，从而有效“拉动”公共文化服务事业的发展。因此，其产生的作用力往往比环境型政策工具更为直接、有效[4]21。其作用如图2所示。

图2 政策工具对公共文化服务的作用

(二)y轴：价值链维度

y轴为价值链维度，包括政府负责、公众参与、社会协同、市场配置四个方面，代表参与或执行公共文化服务政策的不同主体和实施形式。政府负责是指公共文化服务政策的具体措施，如资金投入、基础设施建设等项目主要由政府买单和负责。公众参与是指公民利用自己的资金、人力或物力资源来支持公共文化服务项目的建设，如公民自己出资修建图书馆、游乐场或组织文艺晚会等。社会协同是指积极鼓励社会力量参与到公共文化服务建设中来，如将社会资本引入到文化馆、电子阅览室等公共文化服务项目建设中来。市场配置就是市场主体为适应商品供求关系的变化，根据市场信号对商品的供求、价格和销量等作出调整。由此，我们在纵向上将四个主体的作用和影响简化为价值链维度，在横向上则将公共文化服务的基本活动简化为政策工具维度，最终建构成公共文化服务政策二维分析框架。这一分析框架不仅有助于清晰形象地呈现政策工具维度与价值链维度的关系，还为下一步进行文本样本的单元编码和频数统计提供了可遵循的依据和原则。

四、文本单元编码与数据分析

(一)文本单元编码

如前所述，本文严格依据价值链-政策工具二维分析框架，基于“政策编号-具体章节-具体条目/段落”流程对所遴选的32个政策文本进行编码，制作单元编码表。由于篇幅有限，论文节选了政策文本内容分析单元编码表的部分内容(表2)。

表2 政策文本内容分析单元编码表(节选)

(二)数据分析

根据表2中的政策文本内容分析单元编码，对不同类别的政策工具进行单元编码并进行频数统计，结果为公共文化服务政策文本的三种工具选择频数统计表(表3)。从频数统计可以看出，我国在公共文化服务政策工具的使用上大致兼顾了各类型工具的使用。但是，在政策工具的选择上主要以环境型政策工具使用为主，在三种工具使用中所占比率为46.62%；依次为供给型政策工具，占比为39.10%；需求型政策工具占比最低，为14.29%。

表3 公共文化服务政策文本的三种工具选择频数统计表

具体到各细分政策工具类型：在供给型政策工具中，教育培训(23.08%)、项目支持(19.23%)、基础设施建设(26.92%)、资金投入(30.77%)，占比较为均衡。在环境型政策工具中，目标规划比例为53.22%，超过所有工具使用中的一半，依次为法规管制(25.81%)、金融服务(11.29%)、税收优惠(9.68%)，各种政策工具使用的比例差距较大。在需求型政策工具中，政府采购的使用频率最高，占了将近一半，比例为47.37%，依次为海外交流(36.84%)、贸易管制(10.53%)、服务外包(5.26%)。由此可知，我国公共文化服务政策偏好使用环境型政策工具，尤其偏好使用目标规划、法规管制、政府采购等工具，供给型政策工具内部比例相当，环境型政策工具和需求型政策工具内部比例较不均衡，如图3所示。

图3 三种类型政策工具使用百分比示意图

从价值链维度看，公共文化服务政策主要以政府负责为主，在政策工具选择频数分布表中的比例高达72.18%，远远超过了其他类型主体参与的频率。按照占比情况来看(表4)，依次为市场配置(11.28%)、社会协同(11.28%)、公众参与(5.26%)。由此可以看出，公众、社会、市场在公共文化服务供给过程中的参与主动性不足，在很大程度上受限于“政府负责”为主导的供给机制[16]。然而，从表4中可以看出，我国公共文化服务领域多元主体协同治理的机制尚未健全，政府始终在政策制定、执行、监管过程中发挥着主导作用，政府负责依然是常态。

表4 工具-价值链框架下公共服务政策工具选择频数分布

五、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本研究基于“价值链-政策工具”二维分析框架，对我国2009—2019年公共文化服务领域的32个政策文本进行了内容分析。经研究发现，不同类型的政策工具在使用上存在不均衡、不合理、不充分等问题。在政策主体方面，政府负责依然为公共文化服务供给的主要形式，多元主体参与力度不够。

1.公共文化服务政策工具使用较不均衡，一些有效的政策工具应用不足。如频数统计表3和图3所示，政策文本中大部分属于环境型政策工具。环境型政策工具使用比例达到46.62%,较大幅度地超出了供给型政策工具和需求型政策工具的使用比率。其中，“目标规划”工具和“法规管制”工具使用尤为频繁，“目标规划”占比为53.22%，超过了其他政策工具使用比例的一半，“法规管制”工具占比为25.81%。相比之下，“税收优惠”“金融服务”占比却非常低，税收优惠在整个环境型政策工具使用中只占9.68%，金融服务占比为11.29%。可以看出，公共文化服务中环境型政策工具内部使用比例是较不均衡的，“税收优惠”“金融服务”等工具没有得到充分使用。而在需求型政策工具的使用中，服务外包工具使用频数为1，占比为5.26%，贸易管制工具使用频数为2，占比重为10.53%，相比于政府采购(47.37%)、海外交流(36.84%)的比例，服务外包和贸易管制这两项政策工具使用上存在不足。

2.“目标规划”工具使用较为频繁，政策执行的效果缺乏保障。从表3有关公共文化服务政策文本三种工具选择的频数统计可以看出，“目标规划”工具使用频数为33，占比为53.22%，在所有工具中使用频率是最高的。这证明学界将我国公共文化服务体系归入“工程师模式”是有道理的。这符合中央一级多关注公共文化服务的宏观问题，具体的政策则多由省市县级政府发布的现实[3]。从32个政策文本的标题上看，有6个文件标题里面含有“规划”二字。这可能是由于我国公共文化服务事业起步较晚，体制机制不够健全，在法律法规建立完善上存在空白所致。但是，一个更加值得注意的原因可能在于我国一贯因循的以各种形式表现出来的中央集权型经济社会发展体制机制使然。“目标规划”等纲领性文件的作用是对政策执行起着方向引领作用，为政策执行提供所依仗的行动方案和操作指南保障。这与整体政策文本主要集中于制定、决策和颁布等政策职责内容息息相关。目标规划工具对于政策的执行一般发挥着“指引方向”和“设立目标”的作用。如果目标规划使用较多，而贯彻执行的政策工具较少，则不利于政策顺利执行，容易造成政策过溢的现象。

3.政府负责成为主要形式，多元主体协同治理的力量没有得到充分发挥。从价值链维度看，根据公共文化服务政策文本频数统计分析，政府负责在公共文化服务中的表现形式较为明显，所占比率为72.18%，依次为市场配置(11.28%)、社会协同(11.28%)、公众参与(5.26%)。基于相关数据可以得出，我国公共文化服务迄今为止还没有充分发挥市场、社会、公众等多元主体的力量，多元协同治理的力度需要加强。根据发达国家公共产品最优供给理论，要实现公共产品的最优供给，就必须考虑产品消费者的需求状况。这就要求改变政府包办公共文化服务的做法，建立和完善参与机制，充分调动民间多元主体参与的积极性，将公共文化服务的决策权和参与权归还公众[17]。

(二)政策建议

不同类型政策工具均在公共文化服务事业发展中发挥了一定作用，政策工具的组合和相互作用对公共文化服务政策的绩效具有重要影响[4]。因此，提升政策工具使用的均衡性、完善政策的监督考评机制和构建多元主体共同参与的格局，对于满足人民丰富多样的公共文化服务需求至关重要。

1.提升政策工具使用的均衡性，弥补政策工具使用的不足。我国在公共文化服务环境型和需求型政策工具的使用上较为不均衡，对于税收优惠、金融服务、服务外包、贸易管制、海外交流等政策工具的使用存在较为明显的不足。政策执行离不开良好的环境加以保障和辅助，因此，“税收优惠”“金融服务”“贸易管制”等政策工具的使用是必不可少的。贸易管制、服务外包等需求型政策工具不仅能减少市场的不确定性和风险因素，还能减少国家在公共文化服务建设方面的经济、社会和环境压力，对政策推行起着拉力作用。因此，可从以下几方面采取相应措施：一是扩大税收优惠政策对于基本公共文化服务事业的适用范围和力度；二是丰富金融服务方式，扩宽金融服务投资渠道，让更多的公共文化服务项目能更好地得到金融服务的支持；三是完善政府采购制度，提高政府采购的规范性、有效性和科学性，扩大政府采购公共文化服务范围，优化购买流程；四是通过优惠政策，将服务产品外包出去，积极鼓励多元主体加入到公共文化服务建设中来。

2.完善公共文化服务政策的监督考评机制，保障政策执行的有效性。从前面的数据分析可以看出，我国在公共文化服务政策制定方面偏好于使用目标规划、法规管制等政策工具。完善公共文化服务政策的监督考评机制，不仅是确保政策有效性的重要手段，也是提高政策执行效果的良好方法。完善公共文化服务政策的监督考评机制，可以考虑健全完善以下几方面政策措施：一是通过制定完善的绩效考评制度加强自我监督。这就要求各单位、各部门厘清工作程序和职责，本着以评促建原则，将工作与绩效考评紧密结合起来。二是以上级业务部门监管为主导，以社会监督为补充，建立多主体的政策监督体系[18]。三是拓宽监督渠道，完善监督平台，充分利用网络信息化技术增强政策的公开性、公正性和透明性，让广大人民群众可以在线上线下都能找到发声的途径。

3.构建以政府为主导，社会、市场、公众等多元主体共同参与的格局。随着现代生活变得越来越复杂和人民文化生活需求的增加，一切由政府包办和负责的管理模式已经逐渐跟不上形势需要。因为那些为当今的社会生活和政治生活提供结构与方向的政策和项目是许多不同团体与组织相互作用的结果，是许多不同意见和利益的混合物[19]。公民需求要想得到充分实现就必须广泛吸纳社会、市场、公众等力量参与到公共文化服务的供给和建设中。政府是公共服务的提供者，不是公共服务的垄断者，应当转变政府的角色，将公共服务提供建立在市场、社会和自身变革的基础之上。公共服务的提供主体多元化已是不争的事实。提高公共服务质量，关键不在于政府直接提供或者垄断公共服务所有领域，而是要吸引更多的服务提供者参与提供，形成更加注重竞争、更多公共选择和更具有效性的公共服务提供机制。通过专业化、规范化的市场机制运作，搭建政府与社会各界公共服务的平台，提高政府公共服务的能力，从根本上优化提供公共服务的质量与效率，并不意味必须扩大政府规模和财政支出[20]。

在这个信息多元化时代，多元主体参与不仅是确保公共政策更加科学和民主不可或缺的要素，也是对公众参与文化权利保障的一种体现。广泛吸纳民间力量参与到公共文化服务建设中来，有助于提升政策的民主性和透明性。因此，可以采取以下几个方面措施：一是努力扩大多元主体参与公共文化服务政策制定的渠道，推动建立以党委、政府负责及相应文化行政部门为主导，社会、市场及公众等民间主体积极参与公共文化服务政策制定的多元协商机制，加强公共文化服务政策与民众需求的匹配度与契合度。二是增加公共文化服务供给主体，通过政府购买服务、税收优惠等方式，广泛吸纳民间力量和资金参与到基础设施建设、教育培训、金融服务等项目中来。三是充分发挥政府的引导和支持作用，形成以政府为主导，多元主体共同参与的公共文化服务格局。