高校开展重大政策执行审计探讨

刘罡　李易倩　师展

[摘要]本文以科研“放管服”政策执行审计为例，探讨高校对国家重大政策执行审计的目标定位、组织方式、审计方法、审计内容、审计评价等，为高校今后开展重大政策执行审计提供一些路径和借鉴。

[关键词]高校  科研   “放管服”   重大政策执行审计

一、引言

为贯彻落实国家科研“放管服”政策，Z 大学高度重视，成立了以党委书记、校长为组长的科研“放管服”任务落实工作领导小组，加强对“放管服”政策落实的领导。学校领导小组对政策落实进行了任务分解，明确到责任单位，并要求2019年6月底前，各职能部门分别负责完成有关科研经费调剂、横向委托经费、科研急需设备采购、年薪制、成果转化、科研诚信、信息公开、学术助理、财务助理等方面管理办法的制定与完善等工作;2019年12月底前，建立覆盖科研业务活动全过程管理与服务体系，完善阶段性科研成果和数据檔案管理，简化报账和业务流程，探索建立“一站式”服务大厅。学校各职能部门在工作小组的领导下，认真学习科研“放管服”有关政策，结合学校实际，分别制定学校的各种管理办法并落实执行。本文以Z大学科研“放管服”政策执行审计（以下简称“放管服”审计）作为案例，对高校开展重大政策执行审计的做法作进一步的分析。

二、文献回顾

随着国家审计机关对重大政策执行审计的开展和推进，国内很多研究人员对此进行了探讨。宋依佳认为审计机关要推动建立健全政策执行跟踪审计体系，加强对政策的基础性研究，明确政策执行情况审计的目标，把握政策执行跟踪审计的切入点，建立政策执行跟踪审计的计划管理和组织实施体系。王平波对国家政策执行跟踪审计的定义定位、思路目标、项目计划、范围内容、组织管理、质量保证、成果绩效、特别准则、自身建设和意义作用等基本问题进行了思考和探讨。朱智鸿提出了跟踪审计应秉持的理念和绩效评价定位，以及在加强同传统审计项目结合、选准政策审计主题切入点、创新组织模式、探索审计成果报告形式、提升审计质量和成果利用等方面的路径、建议和措施。李晗、何利辉结合政策跟踪审计的案例分析，提出了联合审计、制订政策跟踪审计制度法规、构建政策措施贯彻落实绩效评价体系、进一步完善政策跟踪审计、构建政策跟踪审计大数据工作模式等建议。张龙平、熊雪梅认为政策执行效果审计具有绩效审计和跟踪审计的特点，政策评价指标体系的构建主要有过程观和目标观两种思路，其构建的评价指标为过程与目标两个分项，二级指标分别为过程分项的四个指标和目标分项的三个指标。从已有的文献来看，大多数从政府审计的视角进行研究，尚未看到对高校开展重大政策执行审计进行研究的资料。

从实务工作来看，高校目前对此项工作的推动力度和进度还不够。根据中国教育审计学会2020年的调研结果显示，参与调研的31所中央管理高校中，有11所高校反馈开展了此项工作，其中仅有2所高校是作为独立项目开展的，其余9所高校是在开展其他审计项目时，对相关的国家重大政策进行了关注。调研结果表明，高校重大政策执行审计尚处于探索阶段，高校对重大政策执行审计的目标定位是什么、审什么、怎么审，还没有清晰和明确的认识，上级主管部门也没有规范统一的指导性意见。

三、高校科研“放管服”政策审计要素

（一）审计目标

高校科研“放管服”审计工作以推动国家科研“放管服”政策的贯彻落实、促进国家政策顺利实施并实现预期效果为目标，通过审计检查，及早发现国家政策执行过程中偏离预期目标的情况，提出审计意见和建议，纠正不规范行为，促进“放管服”政策的有效实施。

（二）审计方法

以国家科研“放管服”政策文件为依据，结合师生对科研经费“放管服”的实际需求，对照检查学校修订的相关管理制度及采取相应的改进措施是否与上级政策要求相符、政策制定是否符合内控要求、政策是否得到执行落实、政策执行的效率效果如何、是否建立长效机制等。

（三）审计组织方式

在组织方式上，采取了以内部审计部门主导、中介机构参与具体审计的联合审计方式;在项目安排上，作为单独立项的审计项目，以便聚焦目标，审深审透;从审计对象来看，由内审部门直接对学校层面实施审计困难较大，也不好评价，所以审计对象为具体负责“放管服”政策落实的牵头单位，如科研院、财务处、国资处等部门。

（四）审计内容

根据上级文件提出的科研“放管服”改革具体要求，明确了本次政策执行审计的内容包括：修订和完善学校科研管理文件等制度保障方面;下放审批权限、规范预算调剂范围和审批程序、统筹使用项目间接经费、劳务费方面;解决“报销繁”、建立健全财务助理、学术助理制度方面;制定完善年薪制管理办法方面;完善成果转化管理方面;完善科研急需设备采购及限时办结管理方面;加大科研管理信息化建设方面;加强科研诚信建设方面;自主选择具有资质的第三方中介机构结题财务审计等提升服务水平的优化管理方面;等等。

四、高校开展重大政策审计的难点

（一）对重大政策审计的定位还不清晰

经过几年发展，国家审计对重大政策的审计工作已经有了明确定位，它是国家审计机关对各地区各部门贯彻落实国家重大政策和宏观调控部署情况进行的审计监督。但高校内部审计对此项工作的认识还不清晰，审计署、教育部的文件规定只是要求高校内审部门对贯彻落实国家重大政策措施情况开展审计，至于审计的目标定位是什么、为什么审、审什么、怎么审，没有明确的表述，也没有规范统一的指导性意见。这也导致不少高校有畏难情绪，给审计实践带来了很大挑战。

（二）对重大政策审计的组织方式有待探讨

国家审计机关的审计组织方式经过几年实践已经比较成熟。从项目安排来看，以单独立项的审计项目为主，以结合预算执行审计、任期经济责任审计及其他审计项目为辅;从审计层级来看，以上审下为主，以同级审计为辅;从审计介入时间看，以全过程的跟踪审计为主，以事后审计为辅。但高校此项工作刚刚起步，是采取独立项目审计还是结合其他项目审计？是审计学校层面还是同级职能部门？是采用跟踪审计还是事后审计？审计实务工作中应该采用何种方式，其优缺点如何？对此，高校审计莫衷一是，还需要在实践中进一步探讨和检验。

（三）对重大政策审计的内容还需明确

国家审计机关开展的政策跟踪审计面极广，它围绕党中央、国务院重大决策部署，审计党和国家重大政策措施落实情况，包括重大政策和改革任务落实情况、重大项目完成情况、重点资金保障情况等。对高校而言，涉及党和国家重大政策也不少，诸如高校思想政治、意识形态、立德树人、学校治理、教学科研、“双一流”建设、脱贫攻坚、科研“放管服”等。那么高校内审部门应当关注哪些政策，是关注上述所有重大政策，还是重点关注与经济、管理相关的政策，需要在工作中进一步明确。

（四）对重大政策审计的评价还有难度

国家审计主要采取的是“上审下”模式，进行审计评价和出具审计结论没有太大阻力和难度。但对于高校内审来讲，重大政策审计无论是审计学校层面还是相关职能部门，实际上是“下审上”或“同级审”，本身存在工作阻力，加上缺乏规范统一的评价依据和标准，评价难度可想而知。

五、科研“放管服”政策审计成效

通过审计科研“放管服”政策落实情况，在学校领导小组的领导下，学校相关职能部门认真对照上级相关文件精神，按照分工各司其职，紧密配合，基本上完成了学校科研“放管服”政策落实任务。一是制定与完善了相关制度十余项，涵盖科研管理的各个方面，并得到较好的执行。二是加强了信息化建设，“一站式网上服务大厅”基本建成，优化改进招标采购管理系统和财务自助报账系统，减少了师生报销奔波之苦。三是促进了科研成果转化，近年来学校完成的科研成果转化项目与金额有了较大提升。四是为科研活动提供了人力支持，学校聘用科研助理与财务助理，大大减轻了科研老师的工作压力和负担。五是加大了科研诚信行为的处理，按照规定对违规行为进行处理和警示教育。这次审计也发现一些需要改进和完善的问题，提请学校及相关责任部门加以改进，学校科研“放管服”政策落实情况审计取得了良好成效。

六、高校開展重大政策执行审计的建议

（一）高校真正重视，积极加以推动

进入新时代，提高政治站位，坚决贯彻落实党和国家重大政策部署已经成为高校讲政治的基本要求，运用内部审计手段督促重大政策落地落实也成为高校的基本责任。高校党委要高度重视党和国家重大政策的落实和执行工作，站在讲政治的高度，积极推动重大政策执行审计试点工作，并将国家重大政策执行审计逐步规范化、制度化。

（二）明确审计定位，确定审计内容

与国家审计近乎全覆盖的审计内容不同，高校所涉及的党和国家的重大政策，应当与学校办学职能和承担的任务直接相关。对于高校内审部门，现阶段应当重点关注与内部审计职责相关的重大政策，如涉及经费、经济、管理、内控、教学、科研等，这些领域内审部门比较熟悉，政策比较了解，是其日常职责，相对容易把握和评价。至于其他领域的重大政策执行，则应当通过校内巡察督查、纪检监察等途径去推动落实。

（三）紧贴高校实际，选择审计方式

根据当前高校重大政策审计的定位和任务，高校内审机构应当根据自己学校实际情况，选择合适的审计组织方式。从审计实施主体来看，既可以由学校内审部门自行实施，也可以由选聘的中介机构实施，还可以由内审机构与中介机构联合实施;对于初次开展此项工作的，采取内审机构与中介机构联合审计的方式比较适宜，这可以有效发挥各自优势，推动工作顺利开展。

从项目安排来看，既可以作为单独立项的审计项目，也可以结合预算执行审计、任期经济责任审计及其他审计项目来进行;但从实际效果看，结合其他项目审计对审计目标的聚焦、投入的精力、审计的深度和广度都不够，不如单独立项项目的审计效果好。

从审计层级来看，高校内审部门直接对学校层面实施审计难度较大（下审上），也不太好评价，所以现阶段以同级审计比较可行（即审计对象为具体负责政策落实的牵头职能部门），阻力和难度相对较小。

从审计介入时间看，由于全过程的跟踪审计耗时较长，并且有时难以全程介入，当前内审部门还应当以事后审计为主。高校此类审计可以叫作国家重大政策执行审计，这种提法比较灵活，既可以按事后审计做，也可以按跟踪审计去做。

（四）规范审计评价，保障党和国家重大政策落地见效

高校重大政策执行审计评价的内容应当包括学校及所属部门是否对照上级政策要求，按照职责范围和任务分工，落实工作责任，制定具体措施，推动工作开展，完善制度保障，建立长效机制等。高校重大政策执行审计评价标准包括相关的审计法规制度、党和国家重大政策要求、公认的社会或行业标准等。

高校通过开展重大政策执行审计，可以充分发挥审计“免疫系统”功能，及时发现在执行过程中存在的问题，提出审计建议，促进党和国家重大政策得以顺利实施。

（作者单位：中国农业大学，邮政编码：100083，电子邮箱：liugang@cau.edu.cn）

主要参考文献

[1]李晗，何利辉.重大政策跟踪审计的实践及完善建议[J].财政科学， 2017（5）：112-121

[2]宋依佳.政策执行情况跟踪审计若干问题探讨[J].审计研究， 2012（6）：10-14

[3]王平波.我国政策执行跟踪审计基本问题研究[J].财政研究， 2013（2）：16-18

[4]朱智鸿.政策跟踪审计作用及路径探析[J].财会月刊， 2016（21）：103-106