超大城市社会跨界治理的机制构建与动力支持

□陈永贵 张 扬 曹胜亮

一、引言

2014 年11 月国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，对我国原有城市规模划分标准进行了调整，其中城区常住人口500 万人以上1000 万人以下的城市为特大城市，城区常住人口1000 万人以上的城市为超大城市。随着城市化进程的加快和各大城市“抢人大战”的持续升级，全国人口持续向大型城市流动集中。经过“新型冠状病毒肺炎”疫情的突袭大考，我国包括超大城市、特大城市在内的城市治理体系和治理能力水平，经受住了全面考验。习近平总书记强调，城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，要努力探索超大城市现代化治理的新路子。党的十九届五中全会提出，城市治理是提升城市品质的重点环节，应加大中心城市、都市圈、城市群重大公共服务设施与平台的布局建设。根据住建部2020 年12 月发布的《2019 年城市建设统计年鉴》，我国超大城市、特大城市已经增加至16 座，其中超大城市有上海、北京、重庆、广州、深圳、天津6 座城市，特大城市有武汉、成都、东莞、南京、杭州、郑州、西安、沈阳、济南、青岛10 座城市，特大城市中的东莞、武汉常住人口也即将突破千万大关。城市阵容扩张、人口快速增长以及行政区域边界持续外延等现象，催生了以超大城市、特大城市为核心的城市集群，带来了城市社会跨界治理的全新挑战，其城市结构也呈现出复杂巨系统的鲜明特征。超大城市是国家治理现代化建设的前沿阵地，面对社会治理领域高度复杂的跨界发展态势，亟须建立健全的具有中国特色的超大城市社会跨界治理体系和整体机制，有效协调人力、土地、财税等资源，合理布局产业结构，避免跨行政区域的权力错配、同质化竞争、资源浪费和重复建设等问题，构建超大城市社会治理新格局。

二、现实基础

跨界治理是指两个或者两个以上的治理主体，基于对公共利益和公共价值的追求，共同参与和联合治理公共事务的过程。跨界治理与资源依赖理论和新区域主义多有契合，强调制度基础上的弹性联合和区域整合。多元主体之间的资源禀赋差异决定了其相互之间的依赖性，由此产生以保障自身利益为前提的资源交换需求。在全球化、工业化和区域一体化的时代背景下，跨政府部门、跨公私领域和跨地域边界的公共问题层出不穷，这类公共问题的治理已成为检验超大城市治理体系和治理能力现代化水平的新型命题。余亚梅、唐贤兴[1]指出，跨界治理是当今公共治理的核心活动，作为多元化治理主体的跨界行动者，应当不断提高自身的边界跨越能力、提升政策能力，以保证跨界治理的成功。刘祺[2]在其研究中指出，跨界治理是多种治理理论和模式的集合，其生成依赖于信息技术助推、组织间互相依赖性增强、区域协作发展需要强化和降低交易成本的现实要求。何炜[3]以跨界理论为基础，构建了城市跨界治理的三种整体治理模式，分析了相应的价值诉求和实现机制。翟文康、李芯锐、李文钊[4]针对超大城市普遍存在的城市病，提出以界面重构实现超大城市有效治理。

超大城市社会跨界治理的现实基础主要表现为：（1）以超大城市为中心的城市群存在公共安全跨界特征。以地理位置为边界的行政区域划分是当前世界上大多数国家普遍采取的分级管理基础模式。而目前以超大城市为核心的都市圈、经济圈及生活圈等新型城市群集合形态，已经突破了传统行政区域划分边界。例如，在我国以超大城市北京、天津为中心的京津冀城市群，以上海为中心的长三角城市群，以重庆为中心的成渝城市群等，在经济、社会生活、基础设施等领域相互渗透、相互影响。[5]超大城市的内部及其与周边城市或其他超大城市间的资源交互、人口流动等社会公共安全领域存在高度关联与密切互动，城市社会内部的子系统和不同环节要素之间具有强烈的依赖性，城市公共安全问题风险源头扩增，自然灾害、传染疾病、环境卫生、犯罪活动等局部公共安全问题耦合、扩散到整体系统的风险系数较高，城市公共安全呈现系统性、扩散性、衍生性和连锁性等新型跨界特征。[6]这使得以行政区域为单一边界的传统治理模式已无法满足超大城市社会治理体系和治理能力现代化的要求，亟须构建新型治理模式以应对城市公共安全问题的跨界挑战。（2）碎片化、割裂化机制弱化了超大城市治理成效。钱学森于1990 年提出了“开放的复杂巨系统”概念，超大城市同样符合这一定义的基本特征。超大城市内部治理体系是由数量巨大、复杂多样的子系统组成的统一整体，且其中层次结构繁多、交互密切、层级互扰，社会治理面临复杂多样的跨界公共事务。但在实际运行中，治理功能、治理体制和治理空间等领域却呈现出一定的碎片化和割裂化特征，主要表现为：内部职能机构功能单一、沟通协作不足；多级治理体制机制执法权划分不一、协调配合不到位；行政空间模块划分固化、协同整合乏力；治理主体单一、社会参与低效；信息系统封闭、条块分割明显等。这些很容易导致职能部门各自为政，滋生推诿扯皮、不作为、乱作为等不正之风。[7]

目前，我国超大城市社会跨界治理的现状主要表现为：多元治理体系中的社会主体参与程度不高、社会跨界公共事务治理工具及方式有待创新。超大城市面临的跨界公共事务超过了传统意义上的政府行政管辖范围，政府单一治理主体的力量较为单薄。[8]同时，超大城市的社会经济发展程度处于国内领先水平，社会组织发育程度也较为完善，构建多元主体共同参与的对话、竞争、合作跨界治理机制和“强政府、大社会”联合治理模式的时机和条件均已趋于成熟。[9]党的十九大提出的打造共建共治共享的社会治理格局，为超大城市社会跨界治理体系指明了建设目标。然而，当前在我国超大城市社会治理中政府主体占据绝对主导地位，社会及市场主体的参与度明显不足，且尚未形成社会力量参与的有效体制机制；大量社会组织参与社会治理的资源和力量缺乏有效调动与整合，参与能力、积极性和主动性仍未得到有效释放，导致超大城市社会治理方式单一及资源闲置和浪费。[10]信息化时代促进了政府治理工具的推陈出新，但大数据、人工智能、区块链等颠覆性技术在社会跨界治理领域的应用尚显不足。随着人类社会活动的智能化水平不断提升，社会公共事务治理亟须通过技术手段赋能，以提升治理能力，创新技术应用方式，拓展技术应用领域，结合“放管服”改革要求为市场主体和社会组织“松绑”，搭建政府治理主体与市场主体、社会组织的互动博弈平台，推动社会高效参与，实现社会跨界公共事务的精细化治理。[11]

三、跨界表现

超大城市是人类有史以来最为巨大和复杂的建筑集群，也是具有中国特色的全新共同体形式，是新时代国家治理的前沿阵地。在超大城市公共事务跨区域化和外部化的发展趋势下，我们需要建立以多元治理主体为引领的资源共享、协调配合、联合行动的跨界治理体系，以适应社会公共事务跨界治理的需求，实现超大城市社会治理的现代化变革。[12]超大城市社会跨界治理主要涵盖跨行政区域、跨行政层级、跨职能机构、跨公私领域四大维度。

（一）跨行政区域

行政区域划分是以国家分级管理为目的，按照政治原则、经济原则、民族原则、地理条件、人口分布等要素，对国土、政治和行政权力进行的划分管理。在实践发展中，城市群已经成为具有中国特色的主体空间形态。以超大城市为核心的城市群内部联系密切、交互频繁，城市边际社会公共事务具有明显的跨行政区域特征，城市之间的利益博弈屡见不鲜。具有流动性的公共物品资源、公共安全问题和跨区域公共事务，超越了传统意义上单一地方政府的行政边界，单一政府主体亦难以针对跨界公共事务独立施策。[13]传统地域分割式行政治理模式无法适应超大城市社会跨界治理的需求，这就要求超大城市政府在处理好本行政区域内公共事务的同时，与处于同一跨区域治理体系中的其他城市政府主体协商合作，针对跨界公共事务积极开展集体行动，与之一起参与到跨行政区域的社会协同治理中，破解单一行政区域无法独自解决的治理难题，实现多行政区域互利互惠、共同受益。

（二）跨行政层级

我国行政组织架构总体呈现出等级分明的金字塔结构层次，不同层级的行政组织分别具有不同等级的行政权力和公共资源配置权限。层级越高的行政组织所能行使的公共权力越大，基层行政组织就承担了更多的执行责任和压力。单纯依靠高层级行政组织的行政命令或基层行政组织的政策执行，难以应对社会跨界公共事务治理的复杂多变性。对此，应打破不同行政层级之间的界限，搭建跨行政层级联合治理体系，将国家级、省部级、厅局级、县处级、乡科级行政组织纳入其中，下沉行政层级管理重心，实现行政权力和公共资源的统一高效配置，统筹运用行政管理资源，充分实现上下级行政层级信息传导，提高超大城市社会跨界治理效率。

（三）跨职能机构

在我国行政执法体制框架下，政府职能机构是社会事务治理和执法的主体，社会跨界公共事务具有复杂性、多变性等基本特征，而处于行政权力上位的职能机构难以及时、准确地掌握基层社会治理症结，必须将基层职能部门纳入跨界治理联动体系，建立制度化、常态化的跨界协调配合机制，厘清职能机构职责关系，完善社会跨界治理行政运行模式，实现不同职能机构之间的高度配合与密切合作，通过纵横交叉、分层运行的跨职能机构协同机制解决社会跨界公共事务的复杂性问题，破解政府职能机构服务碎片化的症结，实现超大城市行政决策和公共服务供应的整体性治理。

（四）跨公私领域

在超大城市社会跨界公共事务的治理过程中，系统、复杂、多变的社会公共问题超越了以政府职能机构为代表的单一社会治理主体的管辖范围和治理能力，社会治理主体所能发挥的效能亦相对有限。因此，超大城市社会跨界治理必须跨越传统意义上的公私领域限制，将市场主体、社会组织等多元主体纳入跨界治理联合体系，扩大社会主体参与领域，疏通参与渠道，在公共服务和公共产品等领域开展公私合作，增加有效供给，构建资源共享、合作共赢的政府与非政府公共组织联合的跨界治理体系。[14]

四、机制构建

超大城市社会跨界治理体系复杂多元。在跨越传统边界的社会公共事务实际治理过程中，必然涉及跨行政区域、跨行政层级、跨职能机构、跨公私领域等不同模式的交织运行。由于不同治理主体的利益导向和行政资源存在差异，如果缺乏整体性治理机制的有效引导，放任相关治理主体各行其是，就容易造成行政权力错配、行政资源浪费、治理效能低下等不良后果。[15]因此，应通过构建具有中国特色的超大城市社会跨界治理整体机制（见图1），调动不同治理公共组织参与跨界治理集体行动的积极性。

图1 超大城市社会跨界治理整体机制框架

（一）整合跨界资源

根据资源依赖理论观点，超大城市社会跨界治理体系自身并不能生产资源，而是必须从其所赖以生存的环境中获取资源。[16]由于社会跨界公共事务突破了传统的治理边界和范围，不同行政区域和职能机构之间所拥有的行政资源可能存在显著差异，任何治理主体都无法完全拥有全部资源，依靠单一主体的力量难以实现资源的有效配置。因此，必须与所处环境的组织实体开展良性互动。在超大城市社会跨界治理体系中，通过核心控制主体将跨界治理所需的不同来源、不同层次、不同内容的各方资源进行能动联结和有效整合，形成涵盖社会跨界公共事务治理的“局域网”，发挥各自专长与优势资源，共同提供公共服务产品，进行网格化管理和资源共享，为协同合作、有效治理提供最基本的物质保障，提升跨界资源的系统性和价值性，以获取超大城市社会跨界整体治理的最优解。

大数据作为特殊的战略资源，应被纳入跨界治理体系的信息资源共享机制中。在超大城市社会跨界公共事务治理的过程中，应高度重视数据资源全产业链和全生命周期的采集、开发和应用，充分挖掘数据红利，建立涵盖不同治理主体的信息资源共享机制，让数据多流通，让群众少跑腿，以提升跨界治理的有效性，提升多元主体通过复杂交互网络开展高效协作的治理能力，构建网络化、平台化、扁平化、去中心化的信息共享协作机制，消除数据鸿沟和信息孤岛，提升大数据在政策分析、信息研判、信息捕捉等方面的应用，实现超大城市社会跨界公共事务治理的科学决策。[18]

（二）建立制度信任

信任反映了人类社会交往互动的稳定性心理预期。相对于熟人社会基于血缘、地缘关系的直接信任，在现代工业化、城市化的陌生人社会中，大量聚集的陌生人因社会分工和工作生活需要必须开展合作交往，信任机制则表现为必须通过个体、组织或契约等媒介参与转换的间接信任，一般称之为“制度信任”。在具有千万以上人口规模的超大城市，多元主体在社会跨界公共事务的治理过程中，也要建立一定的相互信任，达成组织实体之间对跨界治理中政策制定和落地实施、资源配置、公共服务供给等程序的正当性与合法性的一致认可，建立制度化信任关系，强化法律、政策等制度保障，由此才能有效防范、化解风险，推动不同利益导向、不同体制模式的治理主体更好地融入跨界体系并顺利开展协作。

（三）构建权力共享

权力根据性质不同可划分为政治权力、经济权力、社会权力和文化权利，其鲜明特征是具有一定的强制性、奖赏性与合法性。对于超大城市社会跨界治理主体而言，其必须经由组织正式授予一定的职务和地位进而赋予其治理权力，才能被治理对象承认并接受。在社会治理体系变革的进程中，权力共享将成为超大城市治理现代化的重要现象和关键议题。多元治理主体权力共享机制的构建，能够推动不同组织实体最大限度地挖掘治理所需的各类资源。针对社会跨界公共事务的共同主题，通过共享型权力结构，依托集体资源和智慧，可以推动相关主体积极贡献智慧、开展切实行动、构建协作体系，合法行使治理主权。[19]对超大城市行政区域边界社会跨界公共事务的治理，需要相关行政主体各自分割一部分权力共同注入跨界协调治理体系，以破除跨界治理权力行使、资源配置所面临的制度障碍和主体纠纷，实现不同组织实体权力的无缝对接，避免推诿扯皮，提高治理效率。对于市场主体和社会组织，应明确其参与跨界治理的权利、义务和正当程序，尊重公共权力，保障其行使空间，规范权力运行，提高其参与协同治理的能力和效率。

（四）保障利益分享

利益分享是指通过政府、社会和公民等多元主体发挥合力，使利益群体能够共同分享政治、经济、社会、文化等物质生产资料和精神文化发展成果，从而实现社会公平公正。经济结构、社会结构的变革带动了利益结构的深刻调整，利益共享成为了超大城市社会跨界治理的基础，是推动多元治理主体凝心聚力的重要保障。[20]超大城市社会跨界公共事务治理涉及诸多组织实体，牵扯职能机构和各方利益，模式错综复杂，不同治理主体的利益诉求存在客观差异。因此，社会跨界治理体系应在尊重各方利益的基础上进行拓展，形成共同利益；将相关主体共同纳入治理规则制定过程，构建共商共建共治共享的协同机制；明确责任划分，共同治理社会跨界公共事务；共享治理成效和发展成果；完善各方利益保护机制。对于利益分歧和利益冲突，应通过积极对话和磋商进行平衡和化解，切实维护不同主体之间的良好关系，实现良性互动、互利共赢。

五、动力支持

超大城市社会跨界治理体系涉及多元主体，不同组织实体的利益驱动、参与机制和程序规范存在较大差异，应进一步完善体制机制建设、提升保障力度，为实现高效的具有中国特色的社会跨界治理提供制度根基和动力支持（见图2）。

图2 超大城市社会跨界治理动力支持

（一）完善法制保障

通过立法调研和前期论证尽快填补跨界治理法律空白，制定具有中国特色的超大城市社会跨界治理专项法律法规，形成完善、系统的法律制度体系，用法律文本规定对相关治理主体的财政投入机制、行政权力范围、规范执法流程等权责进行划分，制定政府、市场主体、社会组织、个人等各主体共同遵守的行为规则，保障多元主体集体行动的一致性。对于跨界治理过程中法律依据缺失、责任主体模糊、职能部门交叉、执法程序混乱等问题予以整治，明确权力寻租、滥用职权、贪污腐败等违法违规问题的惩治办法。培养相关治理主体运用法治思维和法治理念开展工作的能力，提升基层组织依法治理、化解社会矛盾的规范程度，培养其查找苗头、提前化解矛盾纠纷的能力。加强跨界治理法律法规、政策文本的宣传和解读，在社会日常公共事务的治理过程中强化渗透教育，提高全民遵纪守法的规则意识。

（二）加强体制建设

实现构建具有中国特色的超大城市社会跨界公共事务的有效治理，要以跨区域的整体性治理机制为基础，汇聚跨界治理所需的公共权力、公共资源和公共服务等，降低跨区域、跨主体资源配置的协调成本，保持政策制定和执行环节的连贯一致，优化超大城市应对社会跨界公共事务复杂问题的治理模式。建立适用于社会跨界治理的整体约束机制，确保相关治理主体的集体行动在制度框架内开展，制定完善的监督办法，对治理主体的违规行为进行惩处。[21]建立高效沟通机制，加强日常工作环节和治理内容的交互，加快建设数字型治理体系和信息化运行机制，加强大数据、人工智能等新型信息技术手段的运用，保障多元治理主体之间的沟通顺畅、便捷。完善利益统筹、平衡、共享、补偿机制，确保不同组织实体在平等、协作、共赢的基本原则下开展跨界治理。完善基层民主政治建设，疏通公民参与渠道，加大跨界治理宣传力度，提升公民参与政治生活和社会治理的积极性，以有效的公民参与来保障超大城市社会跨界治理的民主性。

（三）强化财税支持

财税体制在国家治理中发挥着基础性、制度性和保障性作用，是构建具有中国特色的超大城市社会跨界治理体系的物质基础，在优化跨界资源配置的有效性、维护市场主体参与的积极性等方面具有重要意义。建立适用于超大城市社会跨界治理整体机制的新型财税制度，正确处理不同治理主体之间的分配关系，进一步加大统筹力度，实现跨界治理体系财税机制和超大城市相关职能部门的财税制度衔接。实施全面规范的预算公开制度，建立健全运行机制和监管制度，完善跨行政部门的财税公共预算和资金统筹安排办法。通过财税体制调节政府与市场、政府与公民之间的关系，以更好地调动多元主体参与治理的积极性，激发市场和社会活力，确保各方参与跨界治理的主动性和创造性。将财税体制改革作为超大城市社会跨界治理体系制度建设的重点突破口，推动财税制度与人事制度、管理制度、运行制度等方面的协调与衔接。对于社会跨界公共事务的重点领域给予优先安排、重点保障等倾斜政策，以确保社会跨界治理的效率性和公平性。规范税收优惠政策，在国家规定的税收优惠政策框架内，给予市场主体和社会组织一定的激励。

（四）强化人才支撑

人才是经济社会发展的重要资源，也是构建具有中国特色的超大城市社会跨界治理体系需要重点关注的领域，应将人才队伍建设和人才培养机制上升至关乎国家治理现代化目标实现的战略高度，构建公平公正、宽松有序、开放包容的人才制度环境，以激发人才活力，将各类优秀人才集中到超大城市社会跨界治理的复杂机制中，实现人才工作体制机制建设和跨界治理体系建设的同频共振。[23]构建跨界治理人才培养和发展的长效机制，精准引进紧缺型人才，按需培养创新型人才。通过积极的人才政策调整，结合跨界治理需要，对人才实施动态管理。将党管人才的政治优势转化为以人才引领超大城市社会跨界治理的体制机制优势，将人才制度优势内化为实现超大城市社会治理现代化目标的动力源泉，实现党管人才与市场规律的有机结合。善于运用和分配人才的评价权、使用权和成果转化权，同步推动人才公共服务机构改革，强化市场主体和社会组织的人才意识，实现超大城市社会跨界治理人才结构的多元化、高端化发展。