新基建场景下智慧交通建设项目绩效评价指标研究

□祝光德

一、引言

随着数字经济发展，数字化的信息已融入到全行业，贯穿于全过程。2020 年以来，基于经济高质量、绿色发展、国际国内双循环、疫情防控和快速复工复产的要求，我国密集部署新基建项目，其中涉及交通领域的新基建主要内容包括5G 基站建设、构建大数据中心、人工智能的应用等。2020 年4 月，国家发改委首次明确提出：智能交通基础设施建设是新基建不可或缺的重要组成部分。结合交通行业自身实际，交通运输部印发了《关于推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》（以下统称为指导意见），作为智慧交通项目建设的指导性文件。该指导意见明确提出要推动交通基础设施数字转型、智能升级，使交通新基建达到安全可靠、智能先进、融合创新的水准。据此，未来几年，交通行业传统的铁路、公路等旧基建（即“新公基”）与以5G、人工智能、大数据中心等为基础的新基建融合发力将成为主流。随着科技发展，“铁公基”和“新基建”共同构成国家交通行业基础设施网络。“铁公基”是交通行业新基建的重要阵地，信息化、网络化、智能化是交通基础设施的赋能方向。但新旧基建融合的效益和效果如何？新基建在交通行业中有没有充分发挥作用？为此，本文试图构建智慧交通建设项目的绩效评价指标体系，希望能为未来智慧交通项目绩效评价提供帮助。

二、文献综述

交通建设项目的评价内容随着社会和技术的进步不断完善。国内外对智能交通系统绩效评价主要包括社会经济效益影响[1]、环境影响[2]、道路交通安全[3]、系统采用技术[4]以及设备投资成本效益[5]等方面评价。丁小东等认为，交通运输行业涉及公路、铁路、航空、水运和管道，运输方式不同，评价指标不同，因此构建交通运输行业评价指标体系较为复杂[6]。起初仅仅在项目经济评价中涉及一些社会效益，后来主要侧重于对宏观社会经济效益的评价。王建军[7]根据《公路建设项目后评价报告编制办法》总结出公路建设项目后评价包括过程评价、效益评价、影响评价和可持续性评价。余方平等[8]指出除经济效益外，还应该考虑节能减排、保护生态环境、为大众提供优质服务等。李连成[9]认为，交通强国建设要以快速、经济、安全、绿色、自主五大特征为指向。孙洁等[10]从平衡积分卡角度考虑对高速公路BOT 项目的绩效进行了定性的描述。夏雪[11]从交通效能、社会效益和经济效益三个方面对公交专用道效能进行评价。随着信息技术的发展和应用深入，开展交通运输信息化项目后评价工作势在必行。[12]陈长英等[13]从项目规划、项目建设、资金资产管理、保障条件、技术标准化和绩效评价等方面对山东省智能交通安全系统进行评价。智能交通系统是提高交通效率的有效方法，现有研究表明：智能交通信息服务系统正在由单方面应用向更高层次的合作型应用转变。

从上述文献中的评价指标体系构建和评价方法可以看出，对交通运输行业的整体绩效研究不足[6]，智慧交通建设项目绩效评价更是鲜有研究。在结合大量国内外文献[14-17]的基础上，本文以平衡计分卡为基础构建系统评价指标体系，对智慧交通建设项目绩效进行整体综合评价。

三、新基建与传统基建在智慧交通项目建设中的关系

经过多年发展，我国交通基建取得了举世瞩目的成就，已经基本形成了由公路、铁路、水运、航空等“陆水空”构成的综合交通运输体系。传统基建是有形的基础设施建设，承载和运营着人流与物流。传统基建属于重资产或资本密集型，主要依靠政府投资。针对国内传统基建的项目，目前技术上已经破解了诸多难题，很多技术已经达到国际领先水平，因此，技术进步空间较小。

新基建则是建立在IT 等高科技的基础之上，采集大量的数据，生成海量信息，主要承载和运营数据流和信息流。新基建依赖信息技术领域，技术迭代加快，呈现指数级增长，新基建技术日新月异。新基建前期战略的规划、分析和设计显得尤为重要。交通行业新基建本质上是交通基础设施的信息化、网络化和智能化。利用新基建能够大幅提升交通行业车辆运行状况及基础设施运行监测、工程结构及环境感知、全方位交通调度及出行服务和多视角的数据分析能力。

新基建是对传统基建的赋能，低成本高效率提升存量交通基建项目的通行能力和管控效率。针对增量交通基建项目，新基建与传统基建同步规划、同步设计和同步实施。新基建与交通行业深度融合分三步走：首先，利用5G 网络、人工智能、北斗导航等新技术，加速构建新型交通基础设施；其次，对传统基础设施进行智能化改造升级，提升交通基础设施的安全免疫力和系统弹性；第三，大力发展智慧交通。通过深度融合后，基于多项新技术面向交通运输的服务系统的智慧交通才能逐步实现，不断提高交通资源要素配置效率，高质量打造信息化、网络化和智能化的交通基础设施体系，为交通强国建设打好坚实的基础。

四、智慧交通建设项目的主要内容

本文的重点是构建智慧交通建设项目绩效评价指标体系，智慧交通建设项目绩效评价指标体系设计是整个绩效评价系统的关键环节，智慧交通建设项目作为整个绩效评价对象，新基建和智慧交通建设项目是整个研究的关键，是整个绩效评价系统的核心。新基建和智慧交通建设项目的性质、特征和标准直接决定了整个评价内容及评价指标体系的设计。

2020 年8 月，交通运输部发布的指导意见规划了智慧交通基础设施、信息基础设施、创新基础设施等三个层次和14 项重点内容。第一层次为助力信息基础设施建设，第二层次为融合高效的智慧交通基础设施，第三层次为行业创新基础设施。本文主要分析前两个层次和12 项重点内容（见下图）。

图 交通行业新基建12 项重点内容

（一）第一层次：助力信息基础设施建设

5G 是当前新基建的核心领域，将“上天入海”赋能交通领域。全路段采用5G 通信技术，实现5G 网络全覆盖，构建起新一代的移动信息高速公路，可实现自动驾驶功能、交叉路口防碰提醒和信号灯感知与管控。5G 让信息和数据跟随交通的人流和物流等快速流动起来，打破数据壁垒，实现互联互通和数据共享。

北斗系统高精度定位助力交通升级。北斗系统是国家重要空间基础设施，是我国自主建设、完全拥有知识产权的独立运行的卫星导航系统，可以实现对车辆轨迹监控，动态监管，也可以为智慧交通规划、监测、服务等提供新的管理手段。因此，北斗卫星导航系统能够推进交通运输行业转型升级。

交通大数据中心建设有助于促进交通运输行业转型。交通大数据中心可以加强交通出行管理和追溯，为交通业务拓展、业态创新提供坚实的信息基础设施，它收集来自交通运行监测及预警平台的数据，进一步扩大信息源范围。在收集到广泛的人、车、路、云信息的基础上，可以开发综合交通运输管理系统。

人工智能颠覆交通运输发展。人工智能与场景的结合意味着降本增效，可以提升城市交通综合管理能力，利用图像识别和机器学习技术，动态监测交通运行状态等。

（二）第二层次：融合高效的智慧交通基础设施

融合高效的智慧交通基础设施主要是建设智慧交通的应用场景，比如智慧公路、智慧铁路等。交通新基建将新技术赋能传统交通基础设施，为传统基建赋能。

智慧公路：基于新一代IT 技术，智慧公路有助于实现车、路、人之间的整合与协同，为道路管理方带来更多的智能化管理。智慧高速公路作为5G、大数据中心、新能源充电、人工智能的应用场景。智慧公路也可实现一体化综合监测、主动式精细管控、全天候安全通行、伴随式立体服务、全生命数字管养、全栈式车路协同等智能化功能，使交通更加通畅、舒适、安全、便捷和有序。

智慧铁路：智慧铁路是新基建主要的应用场景之一。利用传感器和物联网技术使得铁路沿线的设备设施实现感知，各种设备设施泛在互联，将设备设施及相关信息融合处理。这些信息经过处理后可以监测设备设施运行状态，也可以综合判断周边环境如边坡、地基等的状况，确保铁路运行过程的安全可靠。

五、绩效评价指标体系构建

智慧交通建设项目复杂而庞大，既涉及传统基建又涉及新基建，具有资金量大、投资主体多、运行周期长、技术难度大的特点。智慧交通建设项目绩效评价指标必须有机融合传统基建和新基建的特点。

（一）关键评价因素分析

1.财务管理方面

智慧交通建设项目随着项目推进，财务管理的侧重点也不断发生变化，主要包括资金筹措、预算管理、资金管理、建设成本管理、工程价款结算管理和竣工决算、资产交付管理、运营成本管理、利润分配、投资回报分析等。

财务管理组织：财务管理组织是项目进行财务管理的基本保障，组织机构是否完善，是否有岗位责任制度，人员分工是否明确；

资金筹措：资金筹措的渠道和方法是否适当可行，社会资本参与度；

预算管理：是否有预算管理制度，各个环节预算是否合理；

资金管理：资金内部控制制度是否建立，审批流程是否规范；

成本管理：建设和运营期要注重成本核算，是否有相应措施对成本费用率进行控制；

工程价款结算管理：工程价款结算价格是否合理，是否进行了正规的招投标，过程是否规范；

竣工决算：竣工决算等是否规范，预算执行情况如何；

资产交付管理：设施设备种类众多、功能强大、集成度高，维修和管理难度大，资产交付是否顺利，培训工作是否到位；

利润分配：交通新基建鼓励社会投资，项目正式运营后要进行合理的利润分配；

投资回报分析：交通基础设施建设创新投融资机制注重投资回报率，平衡投资规模和质量关系。

2.信息化程度

信息共享程度：指车、路的信息与各交通参与者之间的联系，联系越多，信息共享程度越大。

信息及时率：车况、路况以及驾驶员的状态信息、行人信息及时反馈给交通指挥中心。

信息覆盖率：信息化覆盖率和信息覆盖的区域、领域以及范围成正相关，也是评价交通设施信息化的重要指标。

信息准确率：收集信息的准确率，只有信息准确，才能保证交通顺畅、安全。

3.智慧化程度

精准感知能力：按建设规范要求，在智慧公路的规划和建设过程中，根据路段要求需要布设相当数量和不同功能的感知设备，同时配套机电设备设施和网络工程。通过物联网、5G、视频AI 分析等一系列新一代信息技术的应用，保证数据传输通道的可靠性和稳定性，增强桥梁、隧道及其附属设施的多维感知能力，实现各类事故和灾害的动态精准监测、及时精准确认和自动报警，全面提升高速公路及其运行状态智能感知能力，为及时上报道路拥堵、设备故障，为高速公路交通安全和高效通行提供数据支撑。

精确分析能力：建成交通综合管理系统，以数字化、全景化、图形化的方式展现综合交通运输整体运行情况。交通综合管理系统核心技术为交通数据综合分析模型，通过趋势分析、多元数据分析、聚类分析、数据挖掘等数据统计分析方法对数据进行分析，动态生成决策支持信息，掌握交通运行态势与发展水平，全面提升对交通运行异常的动态甄别能力，为交通管理者实时监测和分析决策提供综合性、全局性、关键性的指标数据支持。

精细管控能力：交通管理部门要对交通状况进行精细管控，必须依靠新基建进行赋能，利用大数据和人工智能技术对交通状况进行综合分析，对事故处理、交通诱导以及拥堵疏散等交通状况进行把控，推动监测能力及治理水平跨越式提升。

智能服务能力：新基建基于高精定位技术，提供主动式伴随式服务，力求快速精准响应海量的个性化出行需求，提升出行资源，促进经济内循环，全面提升交通智能服务能力和水平。

协同融合能力：智慧交通必须整合大数据资源，推进系统互联互通、实现信息共享，实现多网络、多行业的协同，促进整体系统协同融合，实现信息资源的最大增值，实现快速响应、动态处置、柔性运营，提升系统的运行效率和服务能力。

4.成长与学习能力

设备投入率:用以衡量交通基建项目对于设备的重视度，也是交通基建项目信息化、网络化、智能化的基础，在一定程度上能反映交通基建项目的发展能力。

技术投入率：新基建注意新技术的投入，技术投入率越高，越能反映交通基建项目对于技术的重视，因而该交通基建项目的竞争优势越强。

交通参与人员对设备技术的熟悉程度：新基建涉及诸多新设备新技术，对其熟悉掌握才能发挥其真正的效能。

（二）基于平衡计分卡构建项目绩效评价指标体系

平衡计分卡（BSC）是由Robert Kaplan 与David Norton 于1992 年提出的一种战略管理工具。平衡计分卡模型主张从多维度对绩效进行全面评估，该方法同样适合政府等公共组织。[18]智慧交通建设项目具有公益性、服务性、竞争性等多重性质，平衡计分卡基于战略、多维度绩效评价的平衡理念正与智慧交通建设项目的多重价值取向相契合。综上所述，平衡计分卡为智慧交通建设项目绩效评价提供新的思路和框架，其相对全面的评价体系和考核方法，使得在智慧交通建设项目中运用平衡计分卡进行绩效评价具有可行性。

平衡计分卡从客户、财务能力、内部业务流程、学习与成长四个维度来构建项目绩效评价指标体系，既有财务指标也有非财务指标。本文将平衡计分卡与智慧交通建设项目结合，探索建立智慧交通建设项目绩效评价指标体系（见下表）。

表 智慧交通建设项目绩效评价指标体系

六、结论与建议

（一）结论

本文首先分析了智慧交通建设项目绩效评价的背景和意义，对交通建设项目绩效评价的相关文献进行综述，并对引入平衡计分卡的适用性进行了分析；其他对新基建与传统基建在智慧交通项目建设中的关系分析，强调新基建为传统基建赋能；再次，分析了交通行业新基建中助力信息基础设施建设和打造融合高效的智慧交通基础设施等两大重要的应用领域，剖析了交通行业新基建所涉及的新技术新方法以及应用场景；最后，根据影响智慧交通建设项目绩效评价的主要影响因素，利用平衡计分卡的基本原理构建了绩效评价指标体系。

（二）绩效评价指标体系实施建议

1.根据项目实施地确定各指标的取值标准并收集相关数据

实施绩效评价时，需要明确智慧交通建设项目所在地，根据《城市道路交通规划设计规范》《交通工程手册》以及数字经济规划等文件中的相应城市的指标值，结合当地专家学者、财政部门、信息主管部门和交通管理部门的意见，确定各指标的取值标准、指标评估等级区间以及相应的分值。各评价指标的评价需要相应的材料支撑，评价一定要收集到实施方、监理方、业主方以及第三方机构出具的材料。

2.财务能力方面尽量将社会经济效益纳入评价范围

智慧交通建设项目涉及投资主体较多，包括政府和各种形式的社会资本。这就要求该项目的财务管理必须规范，确保项目资金筹措合法、管理规范。因此，评价指标体系首先评价该项目是否有规范的财务管理组织；其次再对项目的资金筹措、资金管理、成本管理、工程价款结算管理、竣工决算进行评价，既有定性指标也有定量指标。这些评价指标仅仅是针对智慧交通建设项目本身而进行设计的。对项目所带动的周边经济社会发展的能力也应该逐步归入评价范围。

3.绩效评价应由第三方机构按规范程序进行

智慧交通建设项目涉及技术复杂，专业性强，测试场景多样。不管是传统基建部分还是新基建部分，都需要专业人员参与评审，否则无法真正做出判断。因此，第一步，遴选具有资质的第三方机构负责具体实施评估工作，第三方机构必须具有信息化和工程领域的双重优势。第二步，第三方评估机构、实施单位、业主、监理机构等智慧交通建设项目的参与方要充分沟通、确定评估工作细节，进行系统分析、制定计划、明确分工，以保证评价依据收集的效率、全面性和准确性。第三步，第三方评估机构评价小组成员先进行平行打分，然后对得分进行交叉复核。对同一指标由两组不同评估人各自独立进行一次打分，然后进行比对，从而保证打分的客观性。为提高评估打分的准确率，还应采用交叉复核的方式对评估打分进行复核。第四步，阶段性讨论与修正。在开展评估打分的过程中，应当就打分工作中遇到的问题，尤其是交叉复核中出现的得分差异，适时开展讨论，及时修正偏差、弥补疏漏。第五步，总结评估工作。依据打分结果撰写智慧交通建设项目评估报告，阐述得分、失分原因，分析项目实施过程中的问题与挑战，提出建议。针对绩效评价好的项目要总结经验，推广应用，促使新基建与交通行业深度融合，进一步创新交通数据服务产品供给，促进数据资源赋能交通发展。同时，对整个评估工作进行总结，对有关资料整理存档。