阜阳市农民工返乡创业政策绩效评价及优化研究——基于AHP的模糊综合评价法

邓婷婷，王梦瑶

(阜阳师范大学商学院，阜阳 236000)

2004年以来，中央连续发布文件，重点关注农民就业、农民收入等问题，不断提出要切实推动农民工返乡创业，加快地方经济建设，2015年6月国务院办公厅首次印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》。农民工返乡创业是助推乡村振兴，解决城乡发展不平衡的重要途径，但是仅靠农民工自身的知识和经验想要实现从打工者到经营者的完美转变，还存在一定差距。农民工返乡创业政策的出台和具体落实给农民工创业群体带来资金、技术、税收等方面支持，激起了农民工返乡创业的热情，推动了地方经济发展。通过对国内外相关研究的梳理，发现国外对公共政策绩效评价的研究已日趋成熟，政策绩效评价呈现出评价主体多元化、评价方法专业化、评价内容系统化、法律保障政策落实等特点。

国内学者立足我国具体情况，提出了更符合国内实情的政策绩效评价框架和标准，并对某些地方性政府颁布的创业政策展开绩效评价的实证研究。赵莉晓[1]以公共政策评估要素为基础，通过探究创新政策不同于公共政策的特点，构建了创新政策评估的理论框架；胡俊波[2]从政策宣传、推广落实等环节出发，构建以政策“知晓度、利用度、难易度、满意度、重要度”导向的政策绩效评估的框架，并以四川省为例进行检验；薛浩等[3]以大学生创业政策为评价基础，以“效率性、效益性、公平性、回应性和执行力”为评价标准，通过文献法和专家评价法构建政策评价体系，旨在促进大学生创业。在地方性创业政策绩效评价实证研究方面，阙立峻[4]、孟超[5]、侯俊华等[6]分别对江西省、衡阳市、丽水市等地方的创业政策构建绩效评价框架，并运用统计描述法、AHP法和模糊综合评价法等方法进行实证研究，探究创业政策为农民工返乡创业带来的实际效果，为完善返乡创业扶持体系提供借鉴。

阜阳市作为劳务输出大市，为加快经济的快速发展，推动农民工返乡创业，做到给政策、搭台子、做担保、促服务，切实做好农民工“就地”转化工作。综上，为加强现有政策对农民工创业的扶持力度，引回创业之“凤”，打造绿色健康的创业环境，考虑到政策已经颁布，再进行事前评价意义不大，因此，本研究立足已出台政策的落实力度、实施成效和反映回馈，构建政策绩效评价指标体系，综合运用较为成熟的层次分析法(AHP)和模糊综合评价法进行调查研究并评价。

1 研究设计

1.1 绩效评价指标体系构建

目前，阜阳市农民工返乡创业政策的相关配套支持体系尚未有效建立，且创业类型多为私营小型企业和个体工商户，统计部门难以提供精确数据。故本课题参考侯俊华对江西省农民工创业政策构建的绩效评价框架，放弃难以获得数据的指标，重点考察阜阳市农民工创业政策的落实力度、农民工对创业政策和相关服务部门的满意程度、以及创业政策带来的经济成效和社会成效。阜阳市农民工返乡创业政策绩效评价指标体系如表1所示。

表1 绩效评价指标体系

1.2 指标权重设计

在确定绩效评价体系指标后，课题组通过面对面交流和发送邮件的方式邀请安徽省农民工研究中心副主任及农民工研究领域的教授、博士共8位专家对各项指标的重要程度进行打分。为了保证专家评分的可信度和客观性，在评分之前邀请各位专家进行多次会议研讨，以多数为主的原则进行取值，形成各层级的判断矩阵，最后运用AHP法进行权重计算。以政策落实力度、实施成效、反映回馈构成的准则层矩阵为例，计算各指标权重。

(1)计算矩阵R中各行元素的乘积：M1=1/12，M2=12，M3=1。

(2)计算Mi的n次方根(n=3)：W1=0.436 8，W2=2.289 4，W3=1.000。

(3)对向量W=(0.436 8,2.289 4,1.000)T作归一化处理：W1=0.117 2，W2=0.6144，W3=0.268 4，得到所需权重向量W=(0.117 2,0.614 4,0.268 4)T。

(4)运用matlab软件计算评价矩阵的λmax,λmax=3.073 5。

表2 准则层判断矩阵

1.3 农民工返乡创业绩效综合评价

1.3.1 数据来源 研究数据一部分来源于对阜南县、临泉县、太和县、界首市等乡镇的抽样调查，调查对象为有外出打工经历的正在创业和已经成功创业的农民工。抽样调查时共发放260份问卷，其中有效问卷218份，有效回收率为83.85%。另一部分来源于《2020年阜阳市统计年鉴》和相关部门的官方统计数据。

表3 定量数据分析

1.3.3 定性数据分析 定性数据基本上是通过调查问卷获得，辅之以实地访谈补充完善，在获取定性指标数据后，根据模糊综合评价法对定性指标做标准化处理，然后依据从指标层到子准则层再到准则层，最后到目标层的顺序，计算出阜阳市农民工返乡创业政策绩效评价总得分，评分结果如表4所示。

表4 阜阳市农民工返乡创业政策绩效评分汇总表

2 政策绩效评价结果分析

阜阳市农民工创业政策绩效总评分为68.98分，参照评判等级(差、低、中、良、优)，总体评价等级为良。其中，经济成效和社会成效得分较高，返乡创业政策促进了阜阳市经济的发展，激起了农民工返乡创业的热情，有效提高了创业率和就业率。但在政策宣传力度和执行力度方面还稍显不足，由于宣传和执行不到位，大部分农民工对创业政策内容、政府行为不理解，看似政府落实到位的政策，实则对农民工创业群体帮助不大，导致他们创业时感到孤立无援，真正被有效使用的政策很少。再者，由于需求和供给之间的矛盾，导致其对政府出台的各项政策和政府提供的服务存在不满，故落实该群体的真实需求显得尤为重要。下面针对不同的准则层进行具体分析。

2.1 政策落实力度评价

政策落实力度总得分为56.68分，得分最低，评价等级结果为中，由此可见，政策的宣传力度和执行力度亟需进一步加强完善。其中，政策知晓程度得分仅为53.16分，政策获取的便利程度略高于知晓程度，政府应拓宽宣传渠道，选择合适的宣传方法，力争通过农民工熟悉并认可的政策获取渠道进行传达。农民工认为创业政策实际利用起来困难重重，评价得分仅为48.96分，通过实地走访得知，是农民工文化水平偏低、社会资源有限等实际情况阻碍了对创业政策的理解和使用。

2.2 政策实施成效评价

政策实施成效总得分为74.01分，评价结果为良好。从经济成效来看，阜阳市创业政策的出台提升了创业企业的质量，创业规模逐渐扩大，带动就业人数持续增长。虽然创业企业平均资产额行业满意值相对还存在一定差距，但与背井离乡外出打工相比，无论是在金钱上还是情感上都有了较强的获得感和归属感。在就业带动方面，农民工返乡创业不仅促使资金向农村地区流转，同时对剩余劳动力的吸纳和优秀人才的吸引也得到加强，解决了部分劳动力闲置问题。此外，创业氛围评分仅为56.16分，需进一步营造良好的创业氛围。

2.3 政策反映回馈评价

创业群体对已出台的创业政策和服务的满意程度不高，政策反映回馈总得分为62.85分。一方面，由于相关部门的工作人员服务态度差及办事手续复杂繁琐导致其对政府人员的服务态度和办事效率不满。另一方面，对政策本身存在不满，政策满意度最低的两项分别是建设信息服务平台政策和免费创业培训政策。据走访调查了解，一些返乡创业者认为政府建立的信息服务平台如“阜创汇”“阜阳市创业服务指导中心”公共微信平台对他们的指导和帮助较少，缺乏具体的实践指导。而政府举办的农民工创业培训，多为理论知识且适用性较低，实际创业过程中遇到的问题没能得到有效解决，创业瓶颈难以突破。但是政府出台的金融信贷支持政策和税收优惠政策满意程度较高，帮助他们缓解了资金压力，使他们得到到了真正的经济实惠。

3 结论与对策建议

阜阳市农民工返乡创业政策自落实以来，获得了阶段性成果，社会反响较好，农民工返乡创业意愿高涨，一定程度上带动了经济和社会发展。但政策落实效果和农民工的实际感知情况不是很理想，政府应加大政策宣传力度和执行力度，提供有针对性的培训服务，提高创业群体满意度，筑巢引凤，真正做到切实满足创业群体的创业需求，具体建议如下。

3.1 建立政策落实机制，提高政策满意程度

完善政策落实机制并对相关服务部门严格监督，对于提升创业群体的政策和服务满意度，提高政策的实际利用效果，真正做到帮扶农民工返乡创业尤为重要。首先，在制定政策之初，政府应具有一定的前瞻性和系统性，协调各项政策之间的关系，明确部门分工与协作，携手推进政策落实[7]。其次，加强组织建设，将创业工作纳入政绩考核范围，激励与追责并重，督促工作人员强化服务意识，认真负责地开展本职工作。再者，做好创业政策宣传工作，了解农民工群体的信息接收渠道，深入农村一线进行有针对性的政策宣传解读，引导和鼓励更多农民工返乡创业。最后，落实监管力度，做好农民工创业的全过程动态监测，给予政策的支持和指导，提供一站式报批服务，简化审批程序[8]。

3.2 优化融资环境，加大资金帮扶力度

资金短缺使农民工返乡创业难以开展，为创业者提供资金信贷支持，帮助创业者提高资金周转率，降低创业失败风险。首先，完善资金信贷模式。政府积极鼓励并引导商业银行在农村设立网点为农民工提供金融信贷服务，同时发挥农村信用社和邮政储蓄银行在农村、乡镇融资主渠道作用，放宽贷款条件，增加贷款额度。其次，建立专项担保资金。为保证银行和农民工双向利益，一方面政府应设立专项创业担保资金，鼓励农民工积极创业，允许失败，同时减少银行资金流失风险和农民工创业失败的经济负担；另一方面，鼓励中小型企业之间联合担保，对为他人提供担保的企业，给予税收优惠等风险补偿[9]。最后，加大税收等优惠力度，如政府可在企业真正获利之前免征所得税。

3.3 落实创业技能培训，对接创业实际需求

创业技能培训是利民惠民的好政策，为避免农民工培训需求与政府提供的创业培训内容相脱节，需结合创业群体的实际需要展开培训。首先，开展农民工创业培训需求调查，分类别、分层次制定培训方案，确保短期的创业项目选择、技能培训和长期的素质提升、经营管理等相得益彰。其次，强调培训主体多元化，政府除了组织相关部门开展培训活动，也要积极鼓励和引导社会力量兴办培训机构，并做好监管工作。最后，创新培训模式，强化人才支撑。加强校企合作，引导高校教师和高精尖技能人才走进企业开展帮扶政策，可采用“签约式”或“导师制”的形式提供技术指导[10-11]。

3.4 营造创业氛围，鼓励返乡创业

健康的创业环境，浓郁的创业氛围，对于鼓励和支持农民工返乡创业，提高创业成功率起着重要的作用。首先，加强农民工返乡创业现实意义和成功案例的宣传力度，通过乡镇基层干部入村宣传、老乡联谊会等形式，使农民工切实感受到政府对返乡创业的重视程度和来自家乡的温暖。其次，积极开展农民工创业活动大赛，通过“以赛会友”“以赛学艺”“经验分享”等形式，拓宽创业群体的人脉圈，增加商业联络，共同进步。最后，优化创业环境，减少创业歧视，打造良好的生产经营环境，确保返乡农民工在市场环境中得到公平、有序的竞争，形成良好的创业氛围。