整体性治理视角下塑料污染治理“碎片化”问题及对策研究——以山东省为例

苏一鸣，陈洪燕，延柳

（山东师范大学 公共管理学院，山东 济南 245000）

0 引言

国家“十四五”规划明确提出，“十四五”期间，生态文明建设要实现新进步，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善。我国作为全球塑料生产和消费第一大国，当前全国范围内不规范生产、使用塑料制品和回收处置塑料废弃物的现象依旧较为普遍，使得塑料污染成为我国生态环境的重大挑战之一，切实加强塑料污染的治理也成为我国生态文明建设的必然要求。山东作为我国的经济大省，塑料行业产值规模位居全国前列。据国家统计局数据整理，仅2020年山东省塑料制品产量达329.72万吨，同期国内塑料垃圾平均回收率仅为30%，塑料污染治理压力不容小觑。2020年1月，国家发改委、生态环境部下发《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，相较于2008年的“限塑令”，《意见》着眼于整体塑料循环产业链的构建，展现出全生命周期性、协调性和整体性，明确了分步骤、分领域协调推进塑料污染治理工作。同期，山东省发改委《关于山东省进一步加强塑料污染治理实施方案》结合省内实际，对塑料制品的生产、流通、使用、回收等环节确定了具体的禁限目标和实施方案。

全新的政策背景下，通过实地走访山东省政府机关、塑料生产企业、商超和农贸市场等地我们发现，旧版“限塑令”的执行过程中的问题尚未完全解决：政府部门“运动式治理”“地方保护主义”与“一刀切”现象并存；农贸市场等商品零售场所存在执法监管真空领域；塑料生产企业“当面一套背后一套”和生产技术落后、研发经费投入不足、产业亟待转型升级等问题同时存在。而从政策本身而言，各个部门的排他性权利使得相互之间尚未良好的协调合作；相关政策文件对如何严控塑料生产源头减量化语焉不详，配套跟进没有完善；快递外卖行业产生的大量塑料包装垃圾作为“限塑”的灰色地带也给政策执行带来巨大压力；作为一项行政规章，限塑政策迟迟没有走到法律程序这一步，约束力和效率也欠佳。在复杂利益关系冲突下，《方案》的执行面临着多重困境。

1 研究理论基础

整体性治理最早是由英国学者佩里·希克斯在20世纪90年代，对新公共管理实践的反思和信息技术发展的基础上提出，针对政府治理过程中因缺乏充分的交流与合作导致的各自为政的现象，着眼于政府内部机构和部门之间的整体性运作，为政策执行“碎片化”提出治理方案。即整体性治理是在信息技术发展的背景下，以破解政府治理碎片化治理为研究起点而产生的治理模式。其超越了除政府外其他社会主体被动参与公共事物治理的过程，是以协调多元主体利益诉求为导向、以信息技术为治理手段、以协调、整合、责任为治理机制，打破部门限制，实现跨部门、跨层级和跨功能的管理方式。

自2008年限塑令及2020年升级版限塑令实施以来，对其实施效果评估及对政策优化路径的探寻成为学界的一大研究热点。从政策执行角度分析，蒲庆（2016）根据史密斯模型提出，“限塑令”政策本身存在不合理性、政策执行主体存在缺陷、政策执行环境不配套及目标群体观念未改变四方面共同导致“限塑令”政策执行的偏差[1]。贾杨（2015）从环境政策视角出发，认为政策主体和政策客体之间的利益分配是影响政策执行效果的关键因素[2]。孙冬晗（2014）认为，在一些偏远地区可能还会存在政策传达不到位、地方主义等问题，“限塑令”难达预期效果[3]。O’Toole（1988）指出，沟通协调困难，组合松散，而且又缺乏有效监督和苛责系统，增加了政府政策执行中的不确定性，容易导致政策执行中的延宕，参与执行机关越多，延宕情况越严重[4]。从限塑令相关利益主体角度分析，部分学者认为“限塑令”不尽人意的原因主要有：消费者认知模糊、政府对“限塑令”的解释不足、商超对塑料袋收费使“限塑令”成为“购塑令”。此外，杜澄（2013）从产业链的视角结合“限塑令”的减量化、公众环保意识教育与政策法规执行情况三个维度分析了“限塑令”的效果，其认为政策执行效果不佳原因一是塑料产业低端的存在方式，二是产业链利益分配机制不健全，三是限塑令政策的经济激励未能有效上溯到产业链的各个环节，四是限塑令执行的配套措施不够健全[5]。

2 山东省塑料污染治理“碎片化”问题审视

首先，政策制度“碎片化”。在政策制度方面，现阶段塑料污染治理主要依据《中华人民共和国环境保护税法》及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，尚未形成针对塑料污染的专项部门规章制度及法规条例，政策法规和标准规范体系有待完善。同时，在政策制度具体执行之中，行政人员往往出现选择性执行、象征性执行等问题，政策执行效果不佳。

其次，政策主客体“碎片化”。在政策主客体方面，“限塑令”是关乎多方主体间利益的一项政策规定，但是在“限塑令”的具体执行过程中，政府各级部门之间、政府与企事业之间、塑料产业链各方主体之间并没有清晰的权责规定明细，这就在一定程度上导致各方主体推诿扯皮，回避实际问题，追求自身利益最大化，削弱了群体治理效益，影响了限塑工作的实际工作开展。

再次，政策工具“碎片化”。在政策工具方面，“限塑令”强调以行政强制手段禁止和限制塑料制品，忽视了自愿性、服务性工具的综合利用。如只强调塑料的减量化、少利用，而忽视了塑料废物的循环利用问题。且由于缺乏协调机制、监督机制、责任追究机制等运行机制，政策工具的运用往往出现失真、失效等问题。

最后，政策环境“碎片化”。在政策环境方面，由于缺乏对固体污染法的相关规定，以及对外卖、快递行业塑料污染的认识不足，“限塑令”把塑料污染治理对象局限于塑料购物袋这一单一塑料制品，治理范围过于狭窄。且受制于当时的技术条件，相关替代品成本较高、质量较低，各治理主体未能打破信息技术的壁垒，塑料污染的综合治理难度较大。

3 “碎片化”原因分析

3.1 制度体系层面

政策变迁的惯性影响政策目标落实。在限塑政策变迁过程中，由于原有政策意图和集体行动的选择不可能从根本上抹去，因此政策变迁往往呈现出一种“路径依赖”的样态。如2020年限塑新政相比于2008年“限塑令”，其规制对象在“厚度小于0.025毫米超薄塑料购物袋”的基础上增设对农用地膜、一次性塑料餐具和快递塑料包装等对象的限制。旧政策的保留与新政策的出台，在政策落实过程中可能会导致“双轨制”等制度安排问题出现，呈现出政策执行中的“碎片化”问题。

地方自利导向影响社会公共利益。政府在为社会提供公共服务及物品过程中，作为“理性经济人”难免会追求自身利益最大化而采取自利性行为。限塑执行中制度“碎片化”问题是基于地方政府的自利导向，在政治锦标赛体制下，政府注意力往往集中于易于绩效考核和评估的政策任务，从而进行地方层面的政策制定与执行，而对绩效考核权重低、政策执行难度大的问题则往往运用自主裁量权而选择性执行、消极性执行。

3.2 组织结构层面

一方面是权责界定不清。我国政府机关以官僚制为运行基础，以治理功能为划分依据，呈“条”“块”结合的特征。这一体制具有分工明确、运转高效的特点，但也呈现出政府服务依赖于各职能部门的“碎片化”的样态。纵向上，“职责同构”的模式下各级政府承担的职责大致相同，削弱行政运行效率，增加政府运行成本；横向上，随着各职能部门的不断发展壮大，各部门在职责功能上出现“职能交叉”，而由于部门之间存在着隔阂与壁垒，限塑政策执行往往呈现出治理分散性与不连贯性。在政策执行过程中，发改委、商务、工商、质检、环保等多个部门均负有监管职责，由于权责界限不清，监管混乱无序、相互推诿等现象时有发生；过度监管或监管盲区的出现，导致监管成本增加，有效监管不足，进而造成政策执行不力、失准、失效。

另一方面是利益分配不均。利益分配不均主要可以体现在公共部门之间和公共部门与其他部门之间。在公共部门之间，由于各部门之间存在着信息和资源的不对等情况，公共利益往往在部门之间出现分化，部门利益制约公共资源的调配与统一管理，供给和需求脱节，造成行政资源的浪费与治理效能的削弱。在政策执行的过程之中，由于多部门之间未建立有效的协同合作机制，在部门之间存在职能及利益交叉的管理领域，各部门只为自己部门的职能与利益着想，从而使公共利益

受损，影响政策的执行效力。在公共部门与其他主体之间，根据公共选择理论，市场经济中每个人都是追求效用最大化的“理性经济人”，在限塑工作中角色定位和追求功能不同：生产有利益，消费有依赖，流通难监管，回收有压力，各主体以追求利益最大化的目标出发带来的结果导致限塑政策推行多年难以成效，“碎片化”的利益诉求损害社会整体利益。

3.3 运行机制层面

协调机制不完善。当公共部门的权责明确且协调度高时，治理呈现出协同配合且政策执行力较高的样态，为最理想的协调机制。当权责的划分和协调性二者未有效均衡时，政策的执行将呈现多重碎片化样态；当权责明确但各部门间的协调力较弱时，各部门会消极恪守本位职责，呈现出强调部门主义而淡化合作的治理形式，出现部门碎片化、治理功能的裂解；当权责模糊且协调性弱，则会出现部门分散，阻碍政策目标的实现，此时则呈现出执行碎片化、部门分散化；当权责划分不明晰但协调力强时，则会造成资源浪费和行政效率低下，使得管理不当或管理结果不理想，呈现为管理碎片化和功能碎片化[6]。监督机制不完备。在限塑政策执行过程中，山东省并未建立有效科学的监督运行机制，“选择性执行”、“消极性执行”等问题依然存在。权利的行使缺乏一定的规范与约束，导致政策失真、行为失范[7]；且由于执法动力、权力不足，政策往往被“扭曲化”执行，影响着限塑目标的实现。责任追究机制不健全。责任追究机制即对未履行职责的政府机构及行政人员进行警告或惩罚等一系列措施。当前山东省的责任追究机制尚不健全，在政策层面只对部分利益主体做了相关的处罚规定，而对各部门的责任追究尚未充分体现。且对政府的责任追究内容偏重于职能问责与过错问责，而对不作为问责、合作问责等则相对轻视。责任追究机制的不健全是导致山东省限塑政策执行碎片化的原因之一。

表1 目标群体自身定位及与公共部门之间的利益关系

3.4 信息技术层面

“信息孤岛”问题。纵向来看，受科层制影响，限塑政策内容从政府内部自上而下逐级传递，各级政府掌握的政策信息逐级减少。限塑工作情况自下而上逐级传递，下级政府基于自身或部门利益，往往选择性地向上反馈。横向来看，官僚组织的专业分工下不同职能部门承担不同的社会管理事务，在提高行政效率的同时，也可能造成行政活动的分裂与割离。此外，地方政府之间、部门之间由于“政治锦标赛”、“本位主义”的考虑往往采取或明或暗的利益博弈活动，阻碍政府部门间限塑信息资源的共享，最终形成“信息孤岛”。

“数字鸿沟”障碍。由于山东省内各市县经济发展水平不同，其信息技术发展水平也存在明显差异，“数字鸿沟”的障碍成为影响限塑工作有效落实的一大“绊脚石”。信息技术发展水平高的城市的政府利用信息技术推进限塑工作的意识、能力、质量和频率会更高，如济南市政府与“易分宝”合作，在部分社区投放智能垃圾箱。但山东省内多数城市信息技术发展水平层次不齐，各地政府机关存在信息资源与信息技术使用方面存在较大差异，导致限塑政策执行在各政府部门间存在信息交流与共享的“碎片化”障碍。

行政人员信息技术素养不高。受山东省传统行政思想的影响，一些工作人员在开展限塑工作过程中仅依靠自身经验，缺少在信息基础上进行决策的意识。部分人员信息能力不足，欠缺运用信息技能处理各种信息尤其是信息资源整合的能力，造成政府信息资源公开受阻，最终引发限塑政策执行的碎片化问题。

4 整体性治理路径

基于当前治理困境，为解决塑料污染治理的碎片化难题，研究立足整体性治理理念，致力于政府内部机构和部门之间的功能协作，将政府的横向部门结构与纵向层级结构有机地网络化。研究试图运用一个由“长”“宽”和“高”组成的三维立体的跨界治理模型，以适应治理的跨层级、跨部门、跨功能的现实要求[8]。

图1 限塑新政治理策略——整体性治理图

在此模型中，跨层级协调主要涵括从中央到地方或地方与地方之间不同层次的协同治理，合理划分中央与地方在治理塑料污染中的责任，实现重心下移和权力下放；跨部门协调是指在塑料污染的治理当中，明确划分各职能部门在限塑政策执行和监管过程中的主体责任，细化落实各部门执行责任分工；跨功能协调则是治理塑料污染所需整合的功能可以在公共部门内部，也可以是彼此重合或具有相关功能的部门之间，通过不同功能主体之间的战略合作、技术合作、功能合作，实现跨功能协调格局的构建，推动治理主体由分散走向整合。跨层级机制、跨部门机制和跨功能机制三大维稳机制协同发力，自上而下与自下而上的纵向贯通以及多中心主体的横向协作，能够真正实现重心下移、纵向到底、横向到边的社会管理目标，搭建塑料污染整体性治理的“立方锥”，才能从根本上破除限塑政策的执行困境，实现以整体性治理弥合碎片化难题[8]。

4.1 优化政策设计，完善政策体系

塑料污染的治理是一个系统工程，绝非凭借“限塑令”一己之力完成。一方面，要重视“限塑令”所涉主体的利益诉求、权益保障、转型升级等问题，合理协调不同层级、部门、主体之间的职责和权力关系，有效整合各个部门，有效减少或避免“碎片化”问题。另一方面，要加强顶层设计，结合地方本土的治理实践，实现“自上而下”的精英决策和“自下而上”的民主决策珠联璧合，实现不同政策体系之间的协调性和统一性。同时，建立健全相关配套的税收与补贴政策、产业与技术扶持政策、保障政策等。

4.2 明确权责划分，促进整体协同

整体性治理致力于政府内部机构和部门之间的功能协作，以适应治理的跨部门、跨主体的现实要求[9]。整体性治理要求整合不同部门的利益实现无缝隙治理。为弥合限塑政策执行“碎片化”，强化整体协同配合，摆在首位的是明确界定政府各职能部门在限塑政策执行过程中的权责。首先要优化部门行政结构，避免权责不清、多头管理等问题，在政策中把具体分工落实到各个部门。在2008年“限塑令”中对政府各职能部门职责划分不清晰导致在政策实施执行后出现行政真空领域，阻碍政策的有效执行。其次，优化治理结构，明确政府部门内各执行主体的具体任务，优化权力配置，避免推诿扯皮的现象。最后要推进各部门治理能力现代化，利用数据科技手段健全信息共享机制，构建高效透明的政府，打破部门信息不对通的“孤岛化”[10]。

4.3 共商共建共治共享，建立全生命周期治理长效机制

在“限塑令”政策执行过程中，政府往往采用单一的行政管理模式，缺乏与生产商、销售者、公民、回收者与社会组织等相关群体展开充分沟通及有效合作。为此，应充分整合政策执行中的“碎片化”问题，利用经济社会的自利博弈，调动社会和市场的能动性，建立多方参与、共同治理的长效治理机制。

首先，实现垃圾减量化，需从生产端入手。政府应提供税收优惠和财政补贴，扶持有资质的企业机构生产符合规定的塑料制品；并引导其加强与各大科研机构、高校的合作，实现“产学研”协同，替代目前市场上的不合规的劣质塑料袋。其次，销售者作为塑料制品的提供者，对消费者往往具有一定的消费导向。应建立常态化的监督检查机制，对各大零售场所开展定期和不定期专项检查，建立完善系统的评价体系，定期评估政策落实和执行情况。再次，随着国民收入的提高，“有偿使用制度”发挥的边际效用逐步下降。税收基于国家政治权力出于环保目的强制无偿收取，有利于把使用塑料袋与环保税联系起来，强化环保意识。限制消费者行为，不仅要靠收费与税收双管齐下，还要培养有环保意识、社会化程度高的公民。此外，政府要积极引导回收企业开展相应的塑料垃圾回收处置工作，对其给予一定的财政支持及税收优惠，鼓励其在社区开展相应的主题性宣传教育讲座，充分培养民众的塑料垃圾回收处置意识。政府还应与回收者建立三方共治的的塑料回收体系，通过PPP模式不断的优化塑料垃圾末端处置环节，提高塑料污染治理效力。最后，政府应赋予社会环保组织更多的权力和社会资源，动员社会组织主动参与“限塑令”的协同治理，改变社会组织在治理社会事务中的缺位状态。

4.4 产学研三维协同，推进数字化治理

建立产学研“战略—知识—组织”三维协同合作模式。促进以山东省塑料产业研究院、山东省塑料协会为代表的科研院所、塑料行业企业与高校三者之间的战略协同、知识协同、组织协同的三维协同合作模式构建，推动优质科研资源的整合。同时，在政府部门系统化、整体性治理策略的开展下，产学研联合体也可与社会组织形成战略合作，促进科研、大数据信息技术协同发力，形成多方参与、协同共进的新业态新模式发展格局和整体性塑料污染治理局面的形成。

强化技术应用创新，推进数字化治理机制建设。依托物联网、大数据平台、信息管理公共平台，对再生资源实施信息采集、数据分析、流向监测，优化网点布局，实现线上回收线下物流的融合，搭建科学高效的逆向回收物流体系[10]。山东省目前已成立大数据产业创新发展联盟、5G产业联盟和智慧杆塔产业联盟，为塑料行业企业加强协作、促进产业转型升级、实现大数据产业集群集聚发展奠定了良好基础。

5 结语

研究从整体性视角出发，对限塑政策执行的“碎片化”问题进行分析，从治理制度、治理主体、治理功能、治理技术等维度探索出一条整体性治理路径，试图以整体性弥合碎片化。但由于限塑政策执行效果的影响因素复杂多元，所提出的政策建议缺乏实践检验，仍需通过进一步的研究进行探讨。

同时，本研究通过对限塑政策执行问题的深刻剖析，为新政的落实提供经验借鉴和前景展望。限塑新政提出了系统性、协同性、有序性的塑料污染治理新视角，进一步明确了塑料全产业链相关主体的责任，必将有利于形成多元参与、社会共治、政府监督、行业组织、公众共同参与的氛围。但限塑新政尚处于出台伊始，旧政的政策惯性还未完全消失，政策效果有待考察。唯有破除根深蒂固的“碎片化”执行困境，以整体性视角提升政策执行效能，创造出一套符合中国国情的治理方案，才能切实解决新时期我国的塑料污染治理问题，同时也为全球塑料污染治理提供中国经验。