脱贫攻坚视阈下佤族村社政治权力架构及运行特征——基于沧源佤族自治县拱弄村的调查

袁智中，刘耀书

1.滇西科技师范学院 国际佤文化研究院，云南 临沧 677099；2.滇西科技师范学院 科技处，云南 临沧 677099

佤族村社是指以佤族为主体组成的、富有佤族特色的村落社会。它既是佤族村民经济活动和社会生活的主要空间，也是佤族乡村基层社会的一层组织或一个组织层面，具有村庄共同体的意义。在“乡政村治”体制下，其具体的实体形态就是村委会管辖下的佤族行政村社[1]。村社治理权威是指得到国家政权认可，对村社具有合法性治理资格和权力的政治权威[2]。村委会既是村社治理权威及其内部政治生活的主导力量，也是国家政权对乡村社会实施控制和治理的中介力量。

“乡政村治”背景下，佤族村社治理权威权力架构，一方面，由原来的党组织一元化权力结构变成了党组织和村民自治组织并存的二元权力结构②；另一方面，通过村“三委”干部交叉任职的制度设计，在实际权力运行中集中化与一体化趋势明显。云南实行的“挂包帮”长效机制和驻村工作队制度，进一步强化了国家权力在村社治理权威中叠加效应，加快了佤族乡村全面建成小康社会的进程。但也在一定程度上抑制和消弱了村民参与村社发展、村社治理的积极性和主动性，滋长了对政府的依赖和“等、靠、要”思想。而乡村治理是一个由国家和社会共同作用而形成的公共权威对乡村社会调控和治理的动态过程，同时也是国家权力和乡村公共权力在乡村地域中的配置、运作、互动及其变化的过程[3]。

一、村社治理权威政治架构和运行特征

拱弄村是沧源佤族自治县勐来乡的一个行政村，辖2个自然村8个村民小组，351户1 461人。2001年村民自治实施后，拱弄村治理权威权力结构由党组织一元化权力结构转变为党组织、村民自治组织并存的二元权力结构。2016年，随着村务监督委员会的设置，拱弄村形成了以党支部为领导核心，以村民自治组织为权力运作载体，以村务监督委员会为权力监督的治理权威权力体系，是国家治理体系和治理能力建设的基础性力量。在实际权力运行中，拱弄村通过支书、主任“一肩挑”和“村两委”交叉任职的制度设计，党支部与村委会权力交叉运行中集中化与一体化趋势明显，村民自治实际上成为村干部自治，精英治理特征尤为突出。

（一）“村三委”交叉任职的特征

村党支部、村民委员会、村务监督委员会是三种性质不同的组织。村党支部是党在农村的基层组织，承担着对农村社区的政治领导职责；村民委员会是村民的群众性自治组织，实行自我管理、自我教育和自我服务；村务监督委员会是在乡党委、政府的领导和指导下，按照民主监督的要求，对村“两委”权力运行实施监督。

2003年，为进一步发挥党在农村基层组织领导核心作用，减少干部职数和决策环节，提高决策效率，云南省《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的意见》（后简称《意见》）提出，“要加大村党支部（总支）书记与村委会主任‘一肩挑’力度。提倡村党支部（总支）书记通过选举担任村委会主任，或拟推荐的党支部（总支）书记人选，应在当选村委会主任后，再推荐为党支部（总支）书记人选”、“鼓励村党支部（总支）成员和村委会成员按照规定的选举程序交叉任职。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表[4]。”

2016年，拱弄村第六届村领导班子换届选举中增设了村务监督委员会，按照村党支部、村民委员会、村务监督委员会“三权”分设原则和政策导向，选举产生新一届村党支部书记、村民委员会主任、村务监督委员会主任，“三委”仍实行交叉任职。

1.村党支部。拱弄村党支部分设4个党小组。村党支部委员会由5人组成，其中支部书记1人；副书记1人，交叉兼任村监督委员会主任；支委3人，分别交叉兼任村委会主任、村妇女主任、第二村民小组组长。村民小组组长任职经历（见表1）。

表1 拱弄村第六届党支部班子成员及交叉任职情况

2.村民自治组织。拱弄村民自治组织包括1个村委会和9个村民小组。村民委员会由5人组成，其中：村委会主任1人，交叉兼任村党支部委员；副主任1人，交叉兼任村文书；委员3人，交叉兼任第二、第七村民小组组长和第四村民小组妇女组长（见表2）；村委会“七成员”（农科员、计生员、兽医员、保健员、电管员、甘蔗辅导员、电管员）中，有中共党员2名；9个村民小组分别设组长、副组长各1名，18名组干部中有中共党员4名；村组干部共有党员12名，占全村党员总数的21%。

3.村务监督委员会。拱弄村务监督委员会由3人组成，其中：监督委员会主任1人，交叉兼任村党支部副书记；委员2人，其中1名交叉兼任第六村民小组组长，1名具有村民小组组长任职经历（见表3）。

表3 拱弄村第六届村务监督委员会成员及交叉任职情况

（二）村社政治精英治理的特征

村社精英通常是指在政治、经济、社会领域拥有特殊资源和影响力的村社成员。以村社精英所占有的社会资源类型为标准，可将村社精英划分为政治精英、经济精英和社会精英。所谓政治精英是指执掌村社政治权力资源的人士；经济精英是指村社经营大户、致富能手等经济上的成功人士；社会精英是指村社中知识、经验和人品等方面具有特殊优势的人士。

精英治理模式是佤族乡村社会一种独特的政治现象。新中国成立前，以头人、寨老为代表的传统权威是佤族传统乡社会权利和话语权的掌控者；新中国成立后，传统权威通过社会主义思想改造，以新的村社精英身份进入村社基层政权体系。“乡政村治”背景下，村社各类精英通过民主选举或组织任命参与到村社政治体系中，而带有鲜明公权力色彩的村“三委”成为各类精英汇聚的舞台。

1.村党支部书记。村党支部书记李贵东既是村社组织决策中最具影响力的人物，又是村政治精英、经济精英和社会精英中的代表。一是，就其家庭背景而言，整个家族在村社影响力较大。二是，就其文化程度而言，他是全村为数不多具有专科文凭的人之一。三是，就其任职经历而言，他有着近10年村民小组副组长、组长、村党支部副书记、村民委员会主任的任职经历，具有较为丰富从政经验和政治资本。四是，就其发展能力而言，他早于2004年就抓住政策机遇创办了全村第一个茶叶初制所，仅此一项家庭毛收入就超过10万元，是全村的经营大户和致富能手。

2.村务监督委员会主任。村务监督委员会主任、村党支部副书记田黎霞，她的父亲曾有过十余年村委会主任任职经历。田黎霞本人则毕业于全日制师范高等专科学校，有过3年县级机关志愿者工作经历，回乡后曾担任第五届村党支部副书记，既是拱弄村的知识精英，又是村社新型知识妇女中代表性人物。

3.村民委员会主任、副主任。村民委员会主任魏家强是村里最早外出务工人员之一，曾当选第四届、第五届村委会副主任、文书，具备熟练应用电脑网络办公和相关文书撰写的能力。村民委员会副主任李军，则是村社新一代知识精英中的代表，经过不到一年村委会后备干部工作锻炼后，成功当选第六届“两委”村民委员会主任副主任、文书。

4.其他。除村“三委”核心权力圈成员外，由村委会“七成员”、村民小组干部、村组妇女干部等组成的村社次级权力圈也均具有精英治理的特征。

（三）“三权合一”趋势化特征及成因分析

在村社政治权力体系制度设计中，党的领导权、村民委员会自治权、民主监督权是“三权”分设、各司其职、相互制衡的关系。但在实际权力运行中，则体现出以村党支部为领导核心的集中化和一体化趋势化特征。村社权力运行中“三权合一”趋势化特征成因可归结为以下五个方面：

1.“政社合一”的一元化权力结构的影响。自1957年沧源县在拱弄村设置村级建制以来，特别是1958～1984年，以人民公社化为基层政权建制的“政社合一”制度设计中，在党组织一元化权力结构中，党组织牢牢控制了村社各种经济资源和政治资源，实现了对村社经济、政治、文化各领域的绝对领导。1984年后，在全国推行“乡政村治”背景下，拱弄村在“大区小乡”基层政权建制过渡中，村党支部书记和村公所干部仍采取自上而下的组织任命制。直到2001年完成“村公所”改“村委会”，实现从自上而下的组织任命制到村民委员会自下而上选举的全面过渡，政治权力结构实现由党组织一元化向党组织和村民自治组织并存的二元权力结构的转化。

2.由党支部的领导核心地位所决定。《中国共产党章程》第三十二条明确规定：党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。《中国共产党农村基层组织工作条例》第二条明确规定：村党组织（村指行政村）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导村的各类组织和各项工作。必须坚持党的农村基层组织领导地位不动摇。

3.基于“三委”交叉任职的制度设计。为发挥党支部在村社各级组织和各项工作中的领导核心地位和战斗堡垒作用，《中国共产党农村基层组织工作条例》第十九条明确规定：村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。村务监督委员会主任一般由党员担任。村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例[5]。根据相关规定，拱弄村以往三届（即第三、四、五届）村“两委”，均通过村党支部书记、村民委员会主任“一肩挑”的制度设计，实现党支部书记与村委会主任权力交叉和权力运行的集中化与一体化。拱弄村第六届换届选举中，虽然按照“三权”分设原则，选举产生了新一届村党支部书记、村民委员会主任、村务监督委员会主任。但仍通过交叉任职的制度设计，使党支部通过制度化渠道嵌入到村委会组织体系中去，使其对村务的管理权得到了体制性的支持和制度性的保障，从而在村务管理上与村委会形成协同合作关系[6]。（见表4）

表4 拱弄村第六届“三委”班子成员基本情况

4.基于党支部书记的个人魅力。根据马克斯·韦伯理论，有效的统治需要建立在权威之上，而权威又可分为三种类型，即传统型、魅力型、合法型（又称法理型）。在拱弄村党支部书记李贵东身上，既体现了传统治理传承，又体现了乡村精英治理的时代特征。传统权威的代际传递使其在第五届、第六届村民委员会主任直接选举中获得绝大多数选票，为其在村社权力运行中提供了民众基础和合法性；近10年村组干部任职经历，为其在乡村权力运行中积累了丰富的从政经验和政治资本。作为拱弄村经营大户和致富能手，他比其他村民拥有更加雄厚的经济基础、丰富的致富经验和良好的关系网络，使其在脱贫攻坚中更好发挥模范带动的作用。

5.基于脱贫攻坚工作任务的目标考核。2015年，拱弄村被列入沧源县34个建档立卡贫困行政村之一。为确保拱弄村和全村贫困人口到2020年如期脱贫出列，必须进一步巩固和加强村党支部在全村各种组织和各项工作的领导核心地位，强化党支部对村民委员会、村务监督委员会的领导，实现党的领导与村民自治的有机统一，以便“以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动”⑥投身到新一轮扶贫开发攻坚战中来。

从短期看，村社权力运行中“三权合一”确实有利于政治、经济、人力等多方资源的统一调配和集中使用，为脱贫攻坚工作目标任务如期实现提供了组织保障。但在客观上，却使本来发育就不够充分的村民自治权和民主监督权受到了压制，村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织作用得到不充分发挥，权力得不到有效监督，容易滋生权力腐败的同时，进一步加强了乡村社会治理对乡村政治精英的依赖。

二、驻村工作队：国家权力在村社治理中的叠加

选派工作组驻村进行工作指导和监督，是我党在特殊时期和关键工作节点对少数民族地区某项工作进行领导、指导和实施有效监督的一种工作方法。2015年，拱弄村被列入建档立卡贫困行政村。为确保拱弄村到2020年与全国同步全面建成小康社会，根据《云南省委、云南省人民政府关于举全省之力打赢扶贫开发攻坚战的意见》相关要求，建立“领导挂点、部门包村、干部帮户”定点挂钩扶贫工作长效机制和驻村工作队制度，派任村支部第一书记，制定到村、到组、到户、到人帮扶措施。驻村工作队工作由务虚转向务实，由单一工作指导向具体领导、组织落实、实施监督等多重职能转变，在村社治理权威中形成自上而下的叠加效应。

（一）从驻村工作队组成部门（单位）和成员看

按照实行省、市、县、乡四级干部整体联动工作机制要求，拱弄村驻村工作队由滇西科技师范学院、沧源县石油公司、勐来乡党委政府3个省、市、乡“挂包帮”责任部门（单位）的14名驻村队员组成，工作队长交叉兼任村支部第一书记，乡派驻工作队员作为乡党委、政府权力代理人。在权力架构中，拱弄村形成了以驻村工作队为指导、以村“三委”权力运作为载体、多元权力并存的治理权威体系。

（二）从驻村工作队与村“三委”权力关系看

在“乡政村治”政权体系建构中，勐来乡作为乡（镇）一级政权，是国家依法设在勐来乡最基层一级的政权组织，是国家政权在勐来乡的基础和末梢，是国家政权与勐来村社权力互为渗透、互为影响的连接点，与村社组织具有一种自上而下的领导关系。乡党委作为党在勐来乡的基层组织，是党在勐来乡各种组织和各项工作的领导核心，对拱弄村党支部具有着直接领导权，对“三委”干部具有领导、管理和监督权。在实际权力运行中，必须遵循下级服务上级的组织原则。村民委员会尽管在性质上属于群众性自治组织，却仍然属于乡镇管辖下的行政村，乡镇政府对其拥有法定的管辖权和行政权。因此，就权利关系而言，勐来乡政府派驻拱弄村3名工作队员，兼具乡级政权“代理人”和政府服务工能的角色。加之，驻村工作队长和派任村支部第一书记，均为上级党委组织部门的任命，在村社多重权力关系中，扮演着国家权力“代理人”的角色。

（三）从驻村工作队工作目标任务看

按照《沧源佤族自治县“十三五”脱贫攻坚规划》要求，拱弄村必须完成的刚性目标任务：一是完成现有304户危旧房的拆除重建，确保“户户有抗震安居住房”；二是补齐基础设施建设短板，实现行政村到乡公路道路硬化，基本建成畅乡通村达组的农村公路网络；三是确保全村群众基本养老保险、基本医疗保险参保率和适龄儿童入学率均达到100%，确保2020年全村实现从温饱到全面建成小康社会的历史性跨越。四是党的基层组织建设、村级集体经济发展、特色产业培育、能力素质提升等诸多柔性工作目标任务。这些工作目标任务和压力通过县到乡、乡到村的层层分解释放压实，村级组织践行基层治理的工作，从服务于乡村社会的内生性治理需求，转向以外生性行政任务为导向的行政绩效考核，展现了行政一体化的乡村权力摸式[7]。

（四）从“挂包帮”工作机制看

按照建立健全“领导挂点、部门包村、干部帮户”定点挂钩扶贫工作长效机制相关要求，乡党委副书记作为拱弄村定点挂钩领导，长期驻村现场指导脱贫攻坚；省级挂钩部门作为包村单位，采取“不脱贫、不脱钩”；省、县、乡三级“挂包帮”责任部门（单位）干部职工，通过“一帮一”“一帮几”或“支部帮”等形式，与拱弄村建档立卡贫困户建立起帮扶工作的全覆盖，并通过建立省、市、县、乡四级联动考核问责制度，将挂钩领导、包村部门（单位）、帮扶干部职工、驻村工作队员与拱弄村脱贫目标任务捆绑在一起，形成“不脱贫、不脱钩”利益共同体。驻村工作队工作由单一工作指导向具体领导、组织落实、实施监督等多重职能转变，脱贫攻坚责任主体由村“三委”向驻村工作队转移。

（五）从驻村扶贫攻坚成效看

经过3年的合力攻坚，到2018年底，拱弄村完成了313户危旧房改造重建和村社主干道路和村、组道路实现了硬化；全村经济总收入由645万元提高到992.68万元，人均纯收入由5 208元10 090元；贫困户由133户528人减少至5户17人，贫困发生率由37.5%降至1.18%；城乡居民医疗保险参合率、基本养老保险参保率、适龄儿童少年入学率均达到100%；贫困人口实现了“不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障”，拱弄村如期脱贫出列。

（六）治理效能潜在影响分析

基层社会治理，是试图将“社会”元素引入到始终由国家所主导的治理语境中，旨在改变单一的权力结构并重塑利益和资源分配格局，其基本价值内涵是实现国家与社会的良性互动[8]。通过驻村工作队实现工作目标任务层层分解、包干压实。从短期效能看，通过国家权力在村社治理中的叠加，使各项资源在扶贫开发攻坚中快速转化为边疆少数民族地区跨越发展的巨大效能，增强了边疆少数民族村寨群众获得感和幸福感，以及对党和政府的感恩和认同感。与此同时，驻村扶贫工作队国家政权“代理人”的角色在输送国家资源下乡的过程中，使本来就处于国家权力末端的村“三委”在实际权力运行中受到抑制，村“三委”在村社治中的主导地位受到了影响、主体作用得不到应有发挥，不利于村民自治组织作用的发挥，在一定程度上消弱了民众参与村社发展、村社治理的积极性和主动性，滋长了村民对政府的依赖和“等、靠、要”思想。

三、结语

党的十九届四中全会指出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“健全充满活力的基层群众自治制度”，“构建基层社会治理新格局”[9]。农村社会治理是在党的领导下，以村民委员会、农村社会组织、农民个人等行为主体，围绕农村社会面临的矛盾和公共问题，通过民主协商等多形式，共同参与，依法对公共事务和公共生活进行规范和管理，最终实现农村社会秩序良性运转的过程。它是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理现代化的重要方面，是顺利完成脱贫攻坚任务全面建成小康社会重要推手[10]。只有创新党的农村治理理念，把完善“共建共治共享”理念贯穿到农村社会治理的各个环节，充分调动各类治理主体的积极性、主动性和创造性，才能有效推动党的农村治理能力现代化的进程，构建起具有时代特征、基层特色的党建引领、协同治理基层治理新格局，将制度优势转化为加快推进边疆民族地区基层治理体系和治理能力现代化的强大动能。