新发展格局下民办高校高质量发展的目标定位与实现路径

2021-10-14杨刚要阙明坤

教育与职业(上) 2021年10期

杨刚要阙明坤

[摘要]民办高校已经成为我国高等教育事业的重要组成部分，是建设高质量教育体系的重要组成力量。建成教育强国，构建高质量教育体系，需要民办高校的高质量发展。当前，民办高校高质量发展还面临着民办教育法律法规和政策落实力度不够、民办教育政策的衔接协同不足、民办高校整体办学层次不高等诸多瓶颈。新发展格局下，民办高校实现高质量发展，需要全面加强党的领导，走内涵式发展道路，加强师资队伍建设，完善和优化内部治理结构及法规制度体系，启动国家一流民办高校建设工程。

[关键词]新发展格局;民办高校;高质量发展

[作者简介]杨刚要（1983- ），男，河南杞县人，黄河科技学院民办教育研究院，研究员，硕士。（河南郑州 450063）阙明坤（1983- ），男，湖北安陆人，无锡太湖学院高教研究所，研究员，博士，硕士生导师。（江苏无锡 214000）

[基金项目]本文系国家社科基金“十三五”规划2020度教育学一般项目“我国独立学院转设风险防范和推进机制研究”（项目编号：BIA200206）和河南省教育厅2020年度人文社会科学研究一般项目“民办教育分类管理制度建设及推进策略研究”（项目编号：2020-ZZJH-264）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2021）19-0083-06

高质量发展是“十四五”时期我国经济社会发展的战略主题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出建设高质量教育体系，提高高等教育质量，构建更加多元的高等教育体系。新发展阶段对高等教育提出的新定位、新目标、新要求，为新发展格局下民办高校高质量发展指明了新方向，明确了新的坐标方位。

改革开放以来，我国民办高等教育事业取得了长足发展，特别是《中华人民共和国民办教育促进法》的实施，有力地推动了民办高等教育实现规模与质量“双提升”，在推动教育现代化、高等教育大众化、促进经济社会发展等方面都做出了积极贡献，成为我国高等教育事业的重要组成部分和发展的重要增长点，是推动高等教育改革发展的重要力量。根据2020年全国教育事业发展统计公报的数据，截至2020年底，全国共有普通高校2738所，其中，民办普通高校771所（含独立学院241所），占全国普通高校总数的28.16%。可见，建成教育强国，构建高质量高等教育体系，实现提高高等教育质量的宏伟目标，需要有占全国普通高等学校数量28%的民办高校参与才能够完成。没有民办高校的高质量发展，就不可能实现我国高等教育高质量发展的目标，就不可能建成教育强国。因此，推动民办高校高质量发展是建设高质量教育体系、实现教育强国的必然要求。

一、民办高校高质量发展的目标定位

当前，“我国高等教育已进入普及化发展阶段”①，高质量发展是新发展格局下民办高校追求的新目标。坚持高质量发展这一主题，以新发展理念为指引，适应新发展格局，成为民办高校建设的主旋律。

民办高校高质量发展主要体现在：办学定位和人才培养目标与区域经济社会发展战略需要的适应度高，服务国家重大发展战略需求的贡献度大，以及人民群众对民办高校发展的满意度和获得感强。民办高校实现高质量发展，必须立足新发展阶段，贯彻新发展理念，立足国家和区域经济社会发展战略的迫切需求，立足民办高校发展的新机遇新起点，实现民办高校数量合理增长，规模适度扩大，办学层次进一步提升，教育质量进一步提高。

一是在发展定位上，民办高校将成为推动我国高等教育改革的重要力量。改革开放以来，我国民办高校的发展定位由我国社会主义高等教育事业的重要补充逐渐变为我国社会主义高等教育事业的重要组成部分。新发展格局下，民办高校将充分发挥其办学体制机制灵活的优势，在人才培养模式改革、教育教学模式改革、创新创业教育改革、产教融合发展与治理结构改革等方面取得新突破，成为推动我国高等教育事业变革发展的重要力量。

二是在发展理念上，民办高校从普通本专科学生为主体走向全民终身学习的核心载体。民办高校在提高人口平均受教育年限，促进高等教育大众化等方面发挥了重要作用。新发展格局下，从发展理念到实践探索，民办高校要全面落实面向人人、终身一体、产教融合的教育特色。同时，民办高校作为教育多样化、特色化发展的关键路径，将成为个人成长成才的重要教育选择。

三是在发展模式上，民办高校从注重办学规模和速度扩张转向建构中国特色的内涵式发展模式。民办高校一直采用的是办学规模和速度扩张的粗放式发展理念与模式。新发展格局下，民办高校在发展规模趋于稳定、基本設施较为完善的情况下，必然在办学思路、发展理念和具体实践等方面实现内涵式发展。这是未来民办高校改革发展必须突破的“天花板”，也是我国由教育大国迈向教育强国的必然选择。

二、民办高校高质量发展存在的短板

对照建设教育强国的需求和高等教育高质量发展的预期目标，民办高校实现高质量发展还存在一些短板，突出体现在：

（一）民办教育法规政策体系不完备

国家对民办教育顶层制度设计、政策法规的健全完善程度，对民办高校高质量具有决定性的意义。民办教育法规制度的滞后、不完善与不明确，严重制约着民办高校高质量发展，这也是目前民办高校高质量发展的主要症结所在。

1.民办教育分类管理的法律法规和配套政策落实力度不够。根据《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称新《民促法》）《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等新法律新政策，全国31个省（直辖市、自治区）都出台了推进民办教育分类管理的实施意见，部分省份出台了民办教育分类管理的配套政策，部分省的地级市、县级人民政府也出台了落实民办教育分类管理落地的实施意见和配套政策。整体来看，目前民办教育分类管理推进效果并不理想，地方性配套政策落地较为缓慢且创新性不足，对民办教育分类管理该如何执行，地方政府如何落实财政扶持方式、税费优惠、激励政策等尚不明晰，这严重制约了民办高校的高质量发展。

2.民办教育分类管理政策之间的衔接协同不足。对民办高校的扶持政策体系尚不完善，各项配套政策相互之间没有很好地衔接、协同，政策间还没有形成较好的补充，并且各个层面的政策大多数情况下是宏观性很强的指导性原则，缺乏具体可操作的实施细则。例如，新《民促法》与《事业单位登记管理暂行条例》《中华人民共和国公司法》未有效衔接。根据新法律新政策要求，民办高校举办者可自主选择营利性、非营利性民办学校，需依法做好分类登记。民办高校符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的可到事业单位登记管理机关登记为事业单位，但是未明确可操作的实施细则。《民办学校分类登记实施细则》规定，非营利性民办高校可以登记为事业单位，但实践中民办高校仍登记为“民办非企业单位”，造成民办高校法人身份不清，无法真正契合“公益事业”的本质属性。非营利性高校要想取得“事业单位”的合法身份认定，取得与公办学校同等的政策待遇，仍然是比较困难的。

（二）民办高校的整体办学层次不高

当前，民办高校的办学层次与民办高等教育的规模、重要地位极不适应。全国民办高校具有博士研究生培养资格的高校仅有西湖大学1所，具有硕士研究生培养资格的高校也仅有5所，绝大多数的民办高校在本科和专科层次。根据2020年全国教育事业统计公报数据显示，具有研究生培养资格的普通高等学校594所，其中，具有研究生招生资格的民办高校共计6所，占全国具有研究生培养资格的普通高等学校的1.01%，2020年全国民办高校硕士研究生招生仅有1260人，在学2556人。2011年，全国民办高校只有北京城市学院、西京学院、黑龙江东方学院、河北传媒学院、吉林华侨外国语学院（现为吉林外国语大学）成为全国首批获得“服务国家特别需求硕士专业学位人才培养项目”资格的5所民办高校试点单位。2017年，吉林外国语大学获批博士学位授权单位立项建设高校;2018年，吉林外国语大学获批硕士学位授予单位。2021年，西京学院、河北传媒学院获批硕士学位授予单位。受办学层次的制约，民办高校引进和留住高层次人才都是非常困难的。

（三）民办高校法人治理机制不完善

完善的法人治理结构及其运行机制是民办高校实现高质量发展的制度保证。当前民办高校办学的主要特征是投资办学，这就决定了民办高校现有治理模式是以举办者、投资者为主导的治理结构。究其原因，一是我国大多数民办高校建立了法人治理结构，但却未真正建立现代大学制度，没有真正实现善治，主要体现在董事會成员结构不合理，主要由家族、出资人所控制垄断，没有建立监事会或监事会运行机制不健全，缺乏真正有效的监督制约机制。二是现有的法律政策对民办高校董事会的决策议事方式、重大利益冲突回避制度、监事会的设立等方面缺乏必要的规定，这些形成了由出资者、举办者控制学校运行的治理体制。因此，实现民办高校高质量发展，还必须完善民办高校内部法人治理结构，构建起真正意义上的法人治理结构，推进治理体系和治理能力现代化。

三、民办高校高质量发展的策略

新发展阶段，我国民办高校正面临前所未有的改革与发展良机。民办高校实现高质量发展，必须坚持中国特色社会主义发展道路，扎根中国大地、立足中国民办高校发展的客观情况，遵循民办高等教育发展的客观规律，建设高质量的民办高校供给体系，从战略高度切实增强民办高校改革发展的使命感与责任感。

（一）加强党的领导，以高质量党建推动民办高校高质量发展

民办高校的高质量发展，最根本地体现在始终坚持党对民办高校的领导。2016年以来，新《民促法》《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等对加强民办高校党的建设提出了明确要求，这是在法律政策层面就民办高校党组织的地位作用问题规定最为全面的一次。推动民办高校高质量发展，关键靠党，党的全面领导是根本保证。落实党组织的政治核心领导权，关键是要把党对民办高校的领导具体化、可操作化，为民办高校提供坚强的政治保证和精神力量。

1.加强对民办高校党委书记的遴选委派工作。目前，“全国有20余个省（区、市）制定了向民办高校选派党委书记的具体实施办法”②。各地应主动研究如何在分类管理背景下制定符合当地发展情况的民办高校党委书记遴选委派的标准和程序，切实加强和改进民办高校思想政治工作，确保民办高校坚持中国特色社会主义教育发展道路，全面贯彻党的教育方针、政策，切实落实立德树人根本任务，确保民办高校始终成为培养社会主义事业建设者和接班人的坚强阵地。

2.推进民办高校党委书记进入董事会（理事会）。合理安排董事会（理事会）成员进入党组织，实现双向交叉任职、共同负责的制度，确保民办高校党委书记能够参与民办高校董事会（理事会）的决策过程，确保党组织在事关民办高校发展的重大战略决策等方面切实发挥党组织的政治核心、监督和把关作用，提高决策的民主化和科学性。

3.开展党建带头人和学术带头人的“双带头人”选拔培养工作。民办高校在内部遴选一批政治立场坚定、理论水平高、科研业务能力强的人担任党建工作带头人和学术技术带头人，切实做到以高质量党建推动民办高校高质量发展。

（二）坚持改革创新，推动民办高校内涵式发展

高质量发展是高等教育内涵式发展的高级阶段。新发展格局下，内涵式发展已成为高等教育发展的基本方针和重要战略目标。加强内涵建设，实现高质量发展，也是民办高校实现健康可持续发展的内在选择。

1.推动人才培养模式改革向纵深发展，培养高质量应用型创新人才。1+X证书制度为民办高校培养高质量应用型人才提出了新的改革方向，1+X证书制度的本质是复合型技术技能人才培养模式创新，即学历教育与职业技能培养有机融合的特色人才培养模式。民办高校实现高质量发展，需突出产业导向和应用导向，探索改革和建立符合1+X证书制度发展需求的人才培养模式，注重向应用能力培养为主转变，强化实践实训等技术技能的培养，把理论知识学习、技术技能培养和价值引领有机融合，培养更多高质量应用型创新人才，不断增强服务区域经济社会发展的能力。

2.建立专业动态调整机制，构建高质量的应用型课程体系。民办高校的学科布局与课程建设需要基于区域经济社会发展的现实需求来构建，以应用学科（群）建设为统领，推进专业调整与课程体系建设。发挥民办高校具有的重点学科、品牌专业和人才优势，以新一轮科技革命、產业变革与区域经济发展需求为导向，主动建立动态专业调整机制，强化应用性学科专业（群）的内涵建设，紧密对接区域经济发展的产业链、创新链，通过改造升级传统专业、发展新兴专业、培育交叉专业等方式，大力发展符合当地经济发展需求的应用性学科专业（群）体系及有关国家发展战略的学科专业建设，构建更加开放多元的应用型课程体系，提高民办高校应用型人才培养、应用型研究等与区域经济发展需求及产业需求的适应度。

3.探索建立现代产业学院，对接国家战略与区域需求。民办高校要深度参与区域经济社会发展的大循环，密切与区域主导产业间的联系，强化产教深度融合育人，促进高校与区域经济发展产业体系的有机衔接，促进应用型创新人才培养供给和产业需求全方位融合。民办高校应以创新产教深度融合机制为契机，推动高校内部体制机制改革，构建与现代产业学院发展相匹配的内部治理体系和治理结构，明确行业企业、民办高校、产业学院等多元办学主体的责权利，激发办学活力，引导现代产业体系中的先进技术设备、资本管理等资源要素与民办高校拥有的人才、智力等有机融合，切实提升民办高校与经济社会发展的融合度。

4.数字技术赋能，实现教育和学习方式的高质量。推动民办高校高质量发展，应加快构建现代信息技术与教育的深度融合机制，充分利用人工智能、数字化的优势，丰富并创新课程形式，实现教育供给业态创新。民办高校应树立数字化发展理念，构建以学生需求为导向的数字化发展环境，将互联网、人工智能、数字技术等重大战略与教育改革紧密结合，构建集智能化教学、管理、服务、监测为一体的数字化综合管理平台，消除学校各部门之间的数据壁垒，助推差异化教学、个性化学习和精细化管理，为高质量发展提供决策依据，真正实现教、学、管、督、评等数据的互联互通，提高学校管理精准化和决策科学化水平。

（三）促进教师专业发展，打造高质量教师队伍

教师的专业化发展是实现民办高校高质量发展的关键和根本依靠。拥有高质量专业化教师队伍，才会有高质量的民办高等教育。

1.加大引进高端人才比例。民办高校应以高端人才“引得来、留得住、用得好”为目标，循序渐进地加大引进国家级、省级学术技术带头人、教授、博士等高水平教师的比例。

2.提升现有教师的学历层次、职称级别。民办高校制定优惠条件鼓励中青年教师到著名高校攻读博士学位，或者与国内或国外知名高校合作开展专项博士学位教育，提升现有教师的学历层次。还要制定优惠政策，鼓励教师积极开展科学研究工作，参与高层次职称申报，提升现有教师的职称级别。同时，民办高校应加强国际交流与合作，选拔优秀中青年教师到国外开展访学，提升教师的学术水平和开阔国际化视野。

3.改革现有教师考核管理办法。建立符合民办高校高质量发展需要的岗位分类设置和管理办法，分类制定教师职称评审标准，将实践经历作为教师年终考核和职称评定的重要依据，把“双师双能”作为入选专业带头人和骨干教师的必备条件，进一步打通民办高校与企业之间职称评定的瓶颈。

4.营造良好氛围、激发创新活力。民办高校要创造良好的工作环境，吸引高层次教师留下来工作。科研平台是吸引高层次人才工作的最重要因素，民办高校要创造条件为高层次人才开展科研工作打造好的科研平台，为高层次人才申报国家级、省部级科研项目等奠定坚实基础。

（四）推进现代大学制度建设，创新民办高校治理体系

民办高校治理与国家治理具有同构性，推进民办高校治理体系和治理能力现代化建设是当前民办高校发展的理念与使命，也是实现高质量发展的根本保障。

1.全面深化管理体制改革，加强顶层制度设计。顶层制度设计是民办高校实现高质量发展的核心问题，关键在董事会、校务会、党委会、学术委员会、工会、教代会等组织节点的制度规范和组织架构优化。民办高校要完善以制度激励为核心的现代大学治理体系，逐步实现学校治理体系和治理能力现代化。

2.完善和优化内部治理结构，推动“学部制”和“放管服”改革。民办高校实现高质量发展要求管理机制转向扁平化，推动机构改革向“大部门、大职能、大服务”范式转变。坚持规划与综合改革相结合，坚持以专业集群建设、“科教中心”为中心，深入推进教学单位“学部制”综合改革，更加注重激发学院、学部的办学活力和内生动力，着力构建自主自律、充满活力、更加高效开放的现代大学治理体系。推进“放管服”改革，切实转变机关职能，优化校部机关处室设置，加强部门间的协调配合，形成整体合力，提高管理效率。

（五）完善法规制度体系，鼓励引导支持民办高校实现高质量发展

民办高校实现高质量发展，除了自身因素之外，还需要政府部门完善法规制度体系，营造宽松的政策环境，鼓励、引导、支持民办高校实现高质量发展，破除民办高校发展的制度瓶颈。

1.启动国家一流民办高校建设工程，鼓励引导民办高校实现高质量发展。建设一流民办高校需立足国际国内双循环大背景，确定一流民办高校建设标准。一方面，着力中国特色，立足中国国情，形成具有中国道路和中国模式的一流民办高校;另一方面，放眼全球、深化国际交流与合作，学习借鉴世界一流民办高校的建设经验。

2.加大政策落实力度，加快推进民办教育分类管理。需进一步明确营利性与非营利性民办高校的认证标准，通过实施分类管理，落实非营利民办高校与公办高校的同等待遇。对营利性民办高校参照高新技术企业的标准和比例，在土地、营业税、增值税等方面依法享受优惠条件。当然，要使民办教育法律政策转换成民办高校高质量发展的目标，还需要制定大量完善的配套政策及制度实施细则，更需要地方各级政府的执行智慧和细致落实。

3.放宽硕士学位授权标准，支持引导民办高校提升办学水平。解决民办高校整体办学层次不高的问题，重点在政策倾斜、补齐短板。民办高校高质量发展是我国高等教育从教育大国向教育强国迈进的重要发力点。一方面政府和教育部门应加强对民办高校硕士学位、博士授权的支持，对民办高校申报硕士专业学位的标准予以调整倾斜，引导综合实力强的民办高校积极申请专业学位研究生教育;另一方面需要民办高校增强自身造血功能，不断增强民办高校的自主发展能力、综合实力，因地制宜，实现特色发展。

[注釋]

①罗华陶.疫情冲击与战略调整：高等教育普及化阶段的挑战与前瞻[J].大学教育科学，2021（4）：46.

②章清，宋斌.我国民办高校领导体制：历史回顾、实际运行与优化路径[J].现代教育管理，2020（2）：45.

[参考文献]

[1]杜玉波.适应新发展格局需要推进高等教育高质量发展[J].中国高教研究，2020（12）：1-4.

[2]王帅，吴霓，郑程月.民办教育分类管理的推进概况、突出问题与对策建议——基于对国家和地方 29 省相关政策的文本分析[J].当代教育论坛，2019（6）：55-63.

[3]周海涛，施文妹.完善民办高校法人治理结构的难题与策略[J].江苏高教，2015（4）：13-16.

[4]刘国瑞.新发展格局与高等教育高质量发展[J].清华大学教育研究，2021（1）：25-32.

[5]唐以志.健全1+X证书制度增强职业教育适应性[J].中国职业技术教育，2021（12）：109-113.

[6]杨刚要.“1+X”证书制度的内涵、特征与建设路径[J].教育探索，2021（1）：34-38.

[7]殷勤，肖伟平.产业学院运行机制改革研究[J].教育与管理，2020（22）：40-45.

[8]杨保成.数字化转型背景下地方应用型本科高校的教育创新与实践[J].高等教育研究，2020（4）：2-12.