法治视角下村务监督委员会的作用发挥研究

张家伟

〔摘要〕在依法治国的时代背景下，开展村务监督具有保障村民监督权的有效行使、限制和规范村民委员会权力、维护农村政治稳定的法治价值。当前，开展村务监督还面临一些问题：监督氛围尚未形成；上下联动机制不畅；村务监督委员会监督效能发挥不足。因此，应从以下路径提高乡村治理能力和治理水平：增强农民的法治观念，优化监督环境；修订相关法律法规，发挥立法的引领和推动作用；加强村务监督委员会建设，落实保障制度，不断提高成员能力素质。

〔关键词〕村务监督委员会；村务监督；乡村振兴

〔中图分类号〕D422.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）04-0053-04

2021年1月，中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（以下简称《意见》）规定：与换届同步选优配强村务监督委员会成员，基层纪检监察组织加强与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接。这体现出党和政府对村务监督委员会的重视，为村务监督委员会的优化发展指明了方向。乡村振兴的全面推进，农业农村现代化的加快发展，离不开乡村治理能力和治理水平的提高，在依法治国的时代背景下，提高乡村治理能力和治理水平离不开法治的重要依托作用。在广大农村地区，村务监督委员会具有重要地位、发挥重要作用，其依照《中华人民共和国村民委员会组织法》行使监督权，是加强党的农村基层组织建设和乡村治理、推进乡村法治建设的重要举措，日益受到党和政府的高度重视。改革开放以来，随着党和政府对农村工作的日益重视以及农村改革的不断深化，农村在政治上建构了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”相统一的制度架构〔1〕。

一、村务监督委员会开展村务监督的法治价值

开展村务监督是《村民委员会组织法》赋予村务监督委员会的法定权力，村务监督委员会通过行使法定监督权力，代表村民开展监督，发挥保障村民监督权的有效行使、限制和规范村民委员会权力、维护农村政治稳定的法治价值。

（一）保障村民监督权的有效行使

“有权必有责、用权受监督、违法必追究”〔2〕。任何行使公权力的机构和人员都要受到监督，这已成为党内法规和国家法律的规定以及社会的共识。村民委员会及其成员行使的权力也是公权力，广大村民有权对其行使公权力的行为进行监督。《村民委员会组织法》规定了村民委员会实行村务公开制度，规定了应当公布的接受村民监督的许多事项，赋予了村民广泛的监督权。但是现实中，不可能每位村民都能够履行监督义务，如有些村民在外地务工，不可能都有机会参与监督；有些村民参与村务的热情和积极性不高，存在多一事不如少一事的心态；不可能每位村民都有监督能力，比如财务的内容相对专业，未必能看懂。这就产生了在外务工的村民无法行使监督权，不愿监督的村民放弃了监督权，缺乏监督能力的村民无法行使监督权的问题，基本的监督权都得不到行使，就更谈不上有效行使了。《村民委员会组织法》赋予村民推选产生村务监督委员会的权利，村民有了自己的监督代表即村务监督委员会，代表村民依法行使监督权，这是村务监督委员会及其成员的法定义务，这就压实了村务监督委员会的监督责任。《村民委员会组织法》中要求村务监督委员会成员中应有具备财会、管理知识的人员，使得村务监督委员会成员的素质高于普通村民，懂财务、懂管理，具备监督能力，这就为有效行使监督权打下了智力基础。既有监督责任，又有监督能力，代表村民开展监督，这就保障了村民监督权的有效行使。

（二）限制和规范村民委员会权力

从《村民委员会组织法》中规定的村务公开的事项可以看出，村民委员会的权力很大，几乎涉及村里事务的方方面面，這就需要另一种权力来制衡和监督，使之得到限制而不扩张、规范而不违法。权力制衡是指对权力的限制和平衡，是通过平衡权力之间的关系使得权力之间相互牵制进而限制权力的扩张与乱用。这是一种内在的行为，一般而言发生在权力行使前和权力运行中。在村级组织机构内部之间，设立村务监督委员会，使村务的管理权和监督权分开行使，通过村务监督委员会的权力对村民委员会的权力进行制衡，使之得到限制，避免村民委员会在村务管理中既当“运动员”，又当“裁判员”。在村民委员会和村民外部之间，村务监督委员会代表村民对村民委员会行使权力进行监督，不断促进村民委员会规范行使权力。村民委员会的权力得到限制和规范了，有利于有效避免腐败现象发生，有利于村民利益的保障和实现，有利于农村民主法治的发展。

（三）维护农村政治稳定

法治是国家长治久安的坚固基石，维护国家长治久安，必须靠法治。同样，一个村的稳定，也离不开法治保障。村务监督委员会开展村务监督，是落实《村民委员会组织法》、推进农村法治建设、维护农村政治稳定的重要举措。随着乡村振兴的推进，农村经济社会活动的活跃，农村市场经济的发展，市场交易行为的增多，村民委员会的权力将进一步扩展，因为村民委员会在推进乡村振兴的过程中会涉及很多新的具体工作，对每项新的具体工作的实施都意味着新的权力增加。同时，村民的权利意识将进一步觉醒，因为村民在乡村振兴的大环境下得到了市场经济活动的锻炼，市场经济强调市场双方主体之间的权利平等。村民的权利意识觉醒，则会对村民委员会的违法乱纪行为、侵害村民利益的行为容忍度降低，村民与村民委员会及其成员的关系就容易紧张，农村的政治稳定就会存在隐患，极易出现群体上访等事件。村务监督委员会依照《村民委员会组织法》规定，代表村民开展村务监督，通过限制和规范村民委员会权力，在村党组织领导下，在村民支持下，做到“为民做主”，及时监督纠正村民委员会错误行为，将矛盾及时化解在村里，有利于消解村民与村民委员会及其成员之间的对立，避免群体上访等事件，进而维护农村政治稳定。

二、村务监督委员会开展村务监督面临的问题

虽然从国家到地方对村务监督极大重视，形成了村务监督的法律体系，但天下之事，不难于立法，而难于法之必行。当前，村务监督委员会在开展村务监督的具体实践中还面临一些问题。

（一）监督氛围尚未形成

法治意识的突出表现在于树立自己的权利义务意识。法治的实现既在于履行自己的法定义务，也在于行使自己的法定权利，两者不可或缺。市场经济是法治经济、权利经济，平等的市场主体在市场行为的等价交换中既要向对方履行义务，同时又平等地享受对方因向自己履行义务而得到的权利，逐步在市场经济中树立了权利义务意识，进而树立了法治意识。法治的实现需要比较发达的市场经济，相对于城市，农村经济社会相对落后，市场经济发展还不充分，法治发展的基础相对薄弱。村民具有义务意识，但权利意识还相对淡薄，有时还意识不到自己享有的法定权利，如《村民委员会组织法》赋予自己的监督权，即使意识到了也未必去行使。同时，农村是熟人社会，“在传统的熟人社会里，人们交往只需凭人情、风俗、习惯、道德、伦理等调整人与人之间的关系，法律不仅不被接受甚至被排斥。受这种文化的影响，社会成员法律知识和法律意识普遍缺乏，人们发生纠纷大多不愿通过法律途径解决，找熟人说理是常见的处理方式。这种来自熟人社会的思维方式和行为方式，极大地影响了法律的运行，阻碍了法治精神的内化”〔3〕，还难以形成浓厚的监督氛围，这种情况给村务监督委员会开展村务监督带来一定难度。

（二）上下联动机制不畅

《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《条例》）规定：村党组织领导村民委员会以及村务监督委员会、村集体经济组织、群团组织和其他经济组织、社会组织。村党组织在农村发挥领导核心作用，村党组织书记可以说是村里的“最高领导”。有的村党组织书记兼任村民委员会主任，这种情况下监督村民委员会主任就是监督村党组织书记，对于村务监督委员会及其成员来说是一个不小的挑战。《村民委员会组织法》规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村党组织开展工作也能够得到乡镇党委的指导、支持和帮助，因为乡镇党委领导村党组织，“领导”本身包含着指导、支持和帮助的内涵，绝不可能放手不管。但是，村务监督委员会开展村务监督能够得到乡镇哪个组织机构的指导、支持和帮助，目前还没有明确的法律规定，还需对上下联动的机制作出明确规定。

（三）村务监督委员会监督效能发挥不足

一方面，大多数地方对村务监督委员会的保障制度规定比较笼统，缺乏对其办公地点、经费来源、政治地位、工资待遇以及奖惩机制等方面的明确规定。有的地方为保持农村“两委”队伍的稳定和促进其任职做事的积极性，作为激励，规定村党组织书记、村民委员会主任连续任职满一定的届数，其离任后每年可享受一定数额的补贴，由县里发放，而村务监督委员会主任无此待遇，其年度补贴由村里发放，由于数量较少，一定程度上影响了其监督的积极性。另一方面，村务监督委员会成员的素质能力不足，难以顺利履职尽责，影响了监督效能的发挥。虽然《村民委员会组织法》规定村务监督委员会成员中应有具备财会、管理知识的人员，但在很多农村不太容易实现，有的村子年轻人外出打工较多，留下了较多的老人、儿童，村里很难找出具备财务、管理知识的人员。

三、村务监督委员会开展村务监督的优化路径

鉴于村务监督委员会开展村务监督具有的重要法治价值，结合其开展村务监督面临的问题，有必要研究提出优化路径，化解问题，发挥其法治价值，以提高乡村治理能力，实现乡村振兴战略。

（一）增强农民的法治观念，优化监督环境

第一，大力发展农村市场经济，推进乡村振兴。经济的发展意味着社会的变革。市场经济对于中国传统的经济模式而言可谓是革命性的，是一种全方面的改观。因此，市场经济又绝不仅仅是经济更是包含了制度和文化〔4〕。经济基础决定上层建筑，相对于城市，农村匮乏的物质条件影响着法治的健全，也阻碍了农村法治化的进程。《意见》提出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，加快推进农业现代化，大力实施乡村建设行动，并规定了具体措施，农业农村发展迎来了新的发展机遇。2021年6月1日起施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，更是以国家法律的形式，为推动乡村振兴提供了立法保障。在推进乡村振兴过程中，社会主义市场经济在农村必将进一步发展，经济的发展带来的是商品经济的发达、市场交换行为的增加、权利义务观念的转变、法治观念的强化，等等。同时，市场经济的发展冲击的是传统的农村家族观念的秩序，进一步树立现代社会秩序，有利于法治观念的形成。第二，加强农村法治宣传教育。《条例》规定村党组织做好本村的法治宣传教育。在农村做好法治宣传教育是村党组织的主要职责之一，村党组织应当责无旁贷扛起这个责任。法治宣传教育量大面广，在农村不可能短时间将庞大的法律都普及给农民，在一定的时间内应分阶段实施，首先应对村民开展《宪法》《村民委员会组织法》等法律知识的宣传教育，培养村民权利意识，促进村民监督权的行使。通过大力发展农村市场经济和加强农村法治宣传教育，双管齐下，增强农民的法治观念、权利意识，鼓励其积极参与到村级治理中来，形成村务监督的良好氛围，有利于村务监督委员会开展村务监督。

（二）修订相关法律法规，发挥立法的引领和推动作用

第一，适时修订《村民委员会组织法》。《意见》提出：与换届同步选优配强村务监督委员会成员，基层纪检监察组织加强与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接。这一规定体现了党和政府对村务监督委员会的重视，为村务监督委员会的优化发展指明了方向。同时也要看到，《村民委员会组织法》没有对村务监督委员会的选举时间作出规定，也没有将基层纪检监察组织与村务监督委员会的关系作出规定，因此，有必要通过全国人大常委会适时修订《村民委员会组织法》，在《村民委员会组织法》中增加关于村务监督委员会成员选举以及乡镇纪检监察委员会与村务监督委员会沟通协作、有效衔接等内容。应梳理研究中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》中的条款，结合形成的经验，在修订《村民委员会组织法》时作出相应的规定。第二，中央层面修订法律后，地方层面可随之修订相关地方性法规。由于国家法律规定的是全国的一般性情况，不可能涵盖各地的特殊性和具体性，因此，应该结合本地情况，对村务监督委员会事宜规定的更为具体一些，消除盲点和空白，增强法律法规的可行性。法律是治国之重器，良法是善治之前提。通过修订《村民委员会组织法》和相关地方性法规，有利于发挥立法在村务监督实践中的引领和推动作用，形成良好监督局面。

（三）加强村务监督委员会建设，落实保障制度和提高成员能力素质

第一，地方有关部门应对村务监督委员会的保障制度作出较为明确的规定，尤其是制定并落实好村务监督委员会成员的补贴发放。村务监督委员会主任的补贴，不应与村党组织书记、村民委员会主任的补贴有较为明显的差距，村务监督委员会其他成员的补贴，不应与村民委员会其他成员的补贴有较为明显的差距，补贴提高了，有利于心理上对自身工作予以重视和珍惜，有利于激发监督积极性。第二，地方有关部门应采取措施提高村务监督委员会成员的能力素质。在村务监督委员会成员选举中，可设定对能力素质的任职条件，比如，对财会、管理等专业知识的要求，或者对从事过财会、管理等相关任职经历的要求，保障选举出具有一定能力和素质的人员。更重要的是，地方有关部门应加强对村务监督委员会成员的业务培训，进行理论和实践操作的培训，定期举办培训班并形成制度。第三，乡镇纪检监察委员会应定期到村里指导村务监督委员会工作，答疑解惑、指导工作的过程，就是帮助相关人员提高能力水平的过程。第四，地方有关部门要加强村务监督委员会成员的日常教育管理，每年度对其履职情况予以考核，建立健全相应的奖惩和退出机制。

〔参考文献〕

〔1〕卢福营，高健.村务监督委员会制度的局限与拓展——写在后陈村村务监督委员会诞生15周年之际〔J〕.浙江社会科学，2019（07）：66-72+157.

〔2〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2014-10-29（01）.

〔3〕罗先泽，张美萍.社會主义法治文化建设研究〔M〕.北京：中国政法大学出版社，2016.

〔4〕郭广辉.乡村法治建设研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2019.

责任编辑白慧玲