河长制背景下构建我国流域污染治理驱动机制研究

2021-10-11卢智增何有幸

三晋基层治理 2021年4期

卢智增何有幸

〔摘要〕党和政府高度重视流域污染治理，河长制的全覆盖为流域污染治理注入了制度动力。目前我国流域污染问题比较严重，流域治理过程也是困难重重，迫切需要建立起相应的流域污染治理驱动机制以推动流域的善治。文章在分析现阶段我国各地流域治理实践和政策法规的基础上，并结合河长制的制度特点，提出构建我国流域污染治理驱动机制，要着眼于健全多元治理格局，形成治理合力；完善治理整体框架，保障驱动机制运行；力求降低阻力影响，提高动力效率；不断增强治理动力，有效传导转化。

〔关键词〕流域治理；驱动机制；河长制；水污染

〔中图分类号〕X522〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）04-0019-06

〔基金项目〕国家社会科学基金一般项目“农村人居环境与居民健康治理研究”（20BKS009），主持人卢智增。

在中国经济进入“新常态”后，国家对环境保护的重视程度越来越高。环境治理尤其是流域水污染治理已经成为政府工作的重心。2020年6月，习近平总书记赴宁夏考察调研时特别强调，要加强黄河流域生态保护。2020年11月14日，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上进一步强调，要贯彻落实党的十九届五中全会精神，推动长江经济带高质量发展，使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军。目前我国各地根据自身情况对河长制进行了积极的探索，如双河长制、河长制的网格员机制、河长+检察长制度、民间河长制度等。但是从最近几年流域水质监测数据来看，我国目前的流域水污染问题虽然有了明显的改善，但离实现良好的水生态环境还有很大的距离〔1〕。因此，在河长制全面实施的背景下，对构建我国流域水污染治理驱动机制进行深入研究，才能更好地推动污染治理取得成效。

一、流域污染治理驱动机制的参与主体

流域污染治理驱动机制是由政府、公众、传媒、国际组织、NGO、社会企业等相关者组成机制的主体〔2〕〔3〕。在各个不同阶段，流域治理驱动机制的主体存在着差异，按照各主体的影响作用可划分为四类，第一类，机制的主导者即政府，政府是公共治理的主体，流域水污染治理作为一种公共性事务自然而然是政府的职责，并且流域治理需要的资源十分巨大，其它主体不具备独立治理的能力。第二类，机制的受约束主体即污染产生者，包括一切造成和加重流域水污染的企业、社会组织、公众等，污染产生者是流域治理过程中的规制对象。第三类，机制的被服务主体即社会公众，指的是因为流域水质情况的变化而受到影响的居民全体。第四类，机制的参与主体即国际组织、NGO等，这些组织大多是环保组织，通过其共同的环保信念和组织使命，聚拢大量的人员、资金、技术等资源参与流域治理进程。各机制主体在流域治理的过程中或共同合作、或相互博弈，影响着流域水污染治理的进程。

（一）主体的构成影响治理過程的复杂性

在流域治理过程中，涉及的主体越多则治理过程越复杂。按照“经济人”假说，各流域主体都有其迥然不同的价值立场，有着不一致的利益诉求。即使是同一群体内的各个不同个体其立场和诉求也是有着或大或小的差异，流域治理过程同一主体的不同个体不是一致的，并且随着时间推移，实际情况的变化，主体的组成、立场态度都会发生变化，并且在不同的时间节点上，流域治理各主体间的力量对比、合作或博弈关系等都会出现转变。这一系列复杂的变化使得流域治理在具体的时空节点异常复杂。

环保抗争行为很好体现了主体构成对流域水污染治理过程的复杂性的影响。学者罗亚娟在其《乡村工业污染中的环境抗争——东井村个案研究》中介绍了苏北一乡镇受化工污染企业影响的村民农户环境抗争的案例。案例中的东井村地区政府为了地区财政收入而保护产生大量污染的化工企业，使得附近的村民受污染影响癌症发病率大大提高，养殖鱼塘的农户受污水影响损失惨重。在数年间，村民农户从最初向化工企业投诉、有关部门反映无果到向媒体报道受政府阻碍，最后在中级法院和省高院诉讼失败〔4〕。期间涉及村民农户、化工污染企业、招商部门、环境部门、乡镇政府、信访部门、报纸及电视台、中级及高级法院等众多的主体，各个主体围绕污染问题都是你推我挡，出现推诿责任的问题。

（二）主体间作用决定流域治理的发展方向

就流域治理的发展方向而言，虽然受制于技术、文化、政治等环境因素，但起着决定性作用的是各主体间的相互博弈的结果。各主体间可能因为某些内部因素或外部环境的影响而形成某种占据主导地位的共性作用，这种处于优势的主导地位的共性作用会使得流域治理向特定的方向发展，或推动流域水污染治理、或维持现状、或加重污染。以2019年3月的江苏响水特大爆炸事故为例，事故除造成多人死亡重伤外，还使得化工产品泄漏后直接排放到附近流域造成重大的水污染。经此事件，无论是此前在推进流域治理与保护地方污染产业之间徘徊的政府，还是其他沉默的媒体、代表委员、公众等都在短时间形成了一致的态度意见，在环境保护、流域治理上采取积极行动。江苏省很快出台了《江苏省化工产业安全环保整治提升方案》简称《方案》，要求短时间内大幅压减流域附近化工企业数量，并对部分化工园区定位进行调整，压减其数量。《方案》还提出将对长江流域、国家级流域保护区、南水北调水线、自然保护区、饮用水水源保护区等流域两侧一公里范围内并且不在规划园区内的化工生产企业于2020年底前全部退出或搬迁〔5〕。

二、流域污染治理驱动机制的运行形式

整个流域水污染治理驱动机制的运行形式表现为治理驱动力的传导、转化，再传导、再转化的动态过程。流域污染治理驱动机制的整个运行过程都伴随着动力的增减和阻力的制约，克服阻力后的治理驱动力也会传导到下一阶段并存在着驱动力形式的变化。此外，在整个治理驱动机制的运行过程中都会受到阻力和压力的作用，阻力削减治理动力，压力维持治理动力。机制运行的关键是吸收和激发动力、阻力减少，使动力的有效传导和转化成高效的形式。

（一）驱动力作用形式影响流域治理的有效性

流域治理的驱动作用形式是指流域治理驱动力发挥作用的方式，不同的形式有不同的特点，直接影响到流域治理的有效性。由于过去一些地方政府对环境事件重视度不够，流域治理驱动作用形式更多的是体现追求短期内治理成效，缺乏可持续性，不触及问题的根源，难以解决流域污染问题。而现在，随着全社会生态文明理念的增强，更多的人认为有必要根治流域水污染问题，所以流域治理“长制久清”的理念应运而生。“长制久清”就是采取有效的制度使得流域取得长久性的水质改善。“长制久清”理念在越来越多的流域治理工作中发挥作用。例如，为落实《水污染防治行动计划》工作目标，青岛市以“长制久清”为标准建立健全相关制度，于2016年与各相关单位签定了《青岛市城市黑臭水体整治目标责任书》〔6〕。

（二）驱动力强度决定流域治理工作的进展

流域水污染治理进程的快慢是由流域治理驱动力的强度决定的，治理动力缺乏则不能推动流域治理，治理动力不够则流域治理进展缓慢、甚至出现历史性倒退。这一点既在国外流域治理的历史中得到体现，同样也在我国流域治理进程中得到印证〔7〕。例如，云南滇池的污染治理历程很好地说明了这点。从“第九个五年计划”以来，滇池就一直被纳入国家重点流域治理规划，但由于治理动力不强，多年以来滇池治理收效甚微。近年来由于当地民众及政府环保意识增强，同样受到中央及国际上的巨大压力的影响，云南地方政府加强了对滇池的治理。当地通过建设环湖截污工程、实施农业农村面源治理工程、开展生态修复工程、完善入湖河道整治工程、加紧进行生态清淤和外流域引水工程等全面综合彻底的治理工作，在“遏制增量污染”基础上“削减存量污染”，使得滇池水质取得自上世纪90年代以来历史最好的成果〔8〕。

三、河长制与流域治理驱动机制的深度耦合

目前河长制中的河长是由行政长官所担任，履行的是首长责任制，发挥的是公共资源的有效调配作用，其作用领域主要是政府内部，在政府各部门间起到一种协调沟通的角色。这种角度定位对整合全流域资源，发挥多元治理具有一定的作用。在构建流域污染治理驱动机制中，河长所担当的是一种作为政府机关的“代表”面向社会公众，在不同的治理主体中发挥“联系员”“协调者”的角色作用。

第一，作为政府流域治理的“首长”，河长负有第一责任，也相应地拥有一定的与职责相应的调配公共资源的权力。这种权力是河长得以超出传统的制度局限推动流域善治的制度特征。有些人把河长制度取得的成效归结为明确了流域负责河长的治理责任，诚然明确责任确实能促使河长积极地推动流域水污染治理，但河长的“所作所为”也只能局限在自身的权力范围之内，一旦需要采取超出权力范围外的措施才能取得成效则“力不从心”。所以，在流域污染治理驱动机制中，河长是流域治理的公共资源的调度者，这是河长的“纽结”作用的一个体现。

第二，河长在履行职责时需要克服政府内耗，有效利用公共资源取得流域治理既得成效。河长制取得成效的一个原因是因为河长具有足够的行政权力和领导威望，能够在不同的职能部门间协调，整合公共资源，取得治理合力。政府部门间的内耗也是此前很多地方流域污染久治无功的原因。协调部门间矛盾，提升政府治理动力，是河长“纽结”作用的第二个体现。

第三，河长作为政府流域治理的“代表”，向内吸纳治理力量，对外传递政府流域治理信息。政府的力量尽管强大，但有时也难以有效完成自身所应当履行的职责。多元主体治理理论倡导构建社会参与、政府主导的治理格局，实际上，河长制在推动流域多元治理上有着“得天独厚”的优势。流域水污染治理的外部潜在治理力量能够通过河长发挥在区域流域治理的作用取得政府的支持，进而参与到政府主导的流域治理进程并不断发展其力量，这是一个双赢的局面。河长能够利用更多的治理力量完成自身的治理职责，而社会治理力量能够参与治理进程完成目的使命并发展壮大。通过沟通协调推动流域多元治理是河长“纽结”作用的第三个体现。

四、构建流域污染治理驱动机制的对策建议

流域污染治理驱动机制是一个“带规律的模式”〔9〕，既有客观规律性，也有主观目的性。客观规律性是指流域治理驱动机制只有基于实质情况，反映实际关系才具备可行性基础，才可能运转成功。但仅仅具备客观规律性是不够的，结合马克思唯物辩证法的思想，实践活动的成功需要合理能动地利用有利因素促进事物往既定方向推进，并减少不利因素的阻碍，所以流域污染治理驱动机制不可缺少的另一因素是主观目的性。

（一）构建多元治理格局，形成治理合力

从实践操作层面上而言，政府运用公共权力的强制性进行流域治理能够取得一定的治理成效，但缺乏可持续性，要实现水污染问题的根本治理，需要通过构建一个以政府为主导，社会组织、公民、企业、媒体等多元主体积极参与的多元治理的流域治理体制，以达到流域治理成效的常态化〔10〕。

1.治理结构多元化。为了有效促进多元主体共同参与流域治理工作，应适当地引入不同的成员，在目前的水资源管理委员机构和河长办组织结构基础上进行成员结构调整、职责和权利的重新界定。结构多元化目的是充分利用流域治理相关主體的力量，构建一种网络式的流域治理的运作组织结构。具体来说，治理结构应该包括流域治理的各利益相关者，有党政机关、人大政协、企业行业代表、居民代表、第三方组织等多元主体。相对于由政府单一主体构成的流域治理体系，由不同的相关主体构成的流域治理组织更能克服单一主体的能力局限和治理的负面效应，避免政府失灵、市场失灵和社会缺位〔11〕。

2.权责划定多元化。在一个流域治理多主体的合作框架内，权责划定是十分重要的，决定了合作能否顺利进行，也决定了所能达到的治理效果。流域多元主体的权责划定应根据各参与主体的资源能力以及优劣势进行具体操作。同时权责划定要兼顾治理责任追究，以使各功能运作顺畅。就我国的国情以及实际的流域治理实际来说，政府仍然是主导力量，行政权力更具强制性。流域治理多元主体合作要摒弃政府作风僵硬、指令式推行的弊端，各主体间只有平等友好合作，才能持续推动治理取得成效。

3.组织文化多元化。组织文化对组织工作影响是无形而且强大的，政府工作文化、企业文化、公众理念、人大政府工作作风等都有其不同的思维角度。流域治理多元组织合作不仅在于主体多元，还包括组织文化多元，要结合各组织文化中对流域治理有利的内容，营造一种有效开展流域治理工作的组织文化。而政府组织文化中的严格完成目标、企业文化中的注重成本效益、社会公民文化中的尊重权利等，都是组织文化重要内容。

（二）完善治理整体框架，保障驱动机制运行

任何局部要素都不能脱离整体而存在。首先，治理流域水污染不能脱离流域治理整体框架独立达成治理目标，必须与其它框架相互协调运作。其次，要合理推行流域污染治理机制，也需要思考机制外部环境的影响〔12〕。

1.建立流域污染治理的沟通与协调机制。流域水污染的治理涉及众多不同的部门，由不同的人共同合作，涉及大量的资源及不同部门的利益。因此，流域水污染治理过程充满了不确定性和矛盾冲突，建立和完善流域治理协调机制具有突出的作用，能够化解流域治理阻力，极大地推动流域治理的顺利进行。

2.建立流域污染治理的监督与考核机制。怎样监督和以什么样的方式考核是治理工作者应重视的问题，会直接影响到治理工作会以什么的方式进行和达到什么样的效果。就政府而言，除加强治理部门责任人的监督问责外，人大和政协机关应当发挥对流域治理进程的监督作用，同时要建立容纳和促进社会组织、媒体和公民在内的社会监督考核机制。监督考核机制要涵盖各主体的业务范围与对象、工作目标标准及工作成果等要件，考核结果是工作人员和领导机关的评价依据，对工作不作为的、失职的人员予以处罚问责，以及推动流域治理的工作责任落实。

3.建立流域污染治理的资源保障机制。当前流域水污染治理的资金来源方面存在渠道单一及投入不足的问题。近几年虽然流域治理公共投入加大，但社会资本参与程度较低，总体看流域治理的资金支持不足，这极大地制约了我国流域治理的进程。应当拓宽流域治理的资金来源，鼓励社会资本的参与，建立流域治理公益基金和社会募捐制度，扩大资金来源〔13〕167-187。同时要完善资金使用程序，公开资金使用去向，资金使用的透明化和公开化有利于保护利益人权益，促使更多的社会组织和公民对流域治理的支持。

4.建立流域污染治理的技术进步机制。技术进步对社会的影响是多方面的，既产生组织变革，也影响工作方式和管理方式〔14〕。传统的流域管理方式与现代的流域治理方式最大的差别在于两者的科学化水平不同。在现代治理工作趋向于信息化、智能化、数据化的过程中，工作手段要更新换代，数据处理利用水平要不断提高。流域水污染治理工作日益细化与繁杂，必须跟上发展趋势，采用先进的治理理念与手段，摒弃传统落后的流域治理思维，与时俱进地建立现代化的河道信息监测平台，推进流域治理工作监测管控智能化和实时化。

（三）力求降低阻力影响，提高动力效率

流域治理过程中无时无刻充满着各种各样的阻力，这些阻力阻碍着治理工作的推进。因此，流域治理要在一定的资源基础上求得流域的善治，就必须要降低治理过程中的阻力因素的影响。

1.提高政府公信力。政府的权威来自于公众认可，政府也必须对公众负责。长久的流域治理问题终日无解会让公众对政府失去信心，有损政府权威，致使政府陷入信任危机，政府的资源将大为减少，政府影响力会下降。为避免陷入失去公众信任，政府要设法避免流域水污染问题的沉积，对突出的流域问题要做出积极回应以稳定民心。流域水污染问题可能会造成政府信任危机，但解决好这个问题将大大增强政府的公信力和权威，既是“危”也是“机”，政府应该直面流域水污染问题，寻找治理办法，解决问题。

2.打破地区保护主义。围绕流域水污染问题，各地存在着大量的区域争端，地区保护主义更导致严重的恶性竞争。各地的公共管理者在进行公共事务管理时也会扮演着“经济人”的角色，为自身和本地区谋取更大的利益，常见的有流域上游存在大量污染行业致使下游地区受到负面影响，出于地方经济发展考虑，上游管理部门对此行为往往不予惩处。这种狭隘地区保护主义，既加剧了流域污染又造成了区域间的争端。在流域治理过程中要打破地区的保护主义，减少地方的摩擦内耗。

3.树立正确的政绩观。在发展市场经济条件下，中央把部分经济权力下放，各地为了促进经济发展而出台各种优惠政策。“地方经济搞得好，升迁没烦恼”，“经济搞得差，绿色也枉然”，只重视GDP的政绩观会诱导政府官员行为出现偏差。改变这种状况需要建立促进流域治理的考核机制，促使官员树立正确的政绩观。“流域水质有底线，治理有规划，目标要完成”，这应当是政府官员在管理地方事务时应有的流域治理理念。在注重经济发展的同时，要把环境保护放在突出的位置上，引导各治理主体重视流域污染治理。

4.科学进行产业定位与产业布局。造成流域污染的来源中，市场的经济活动是主要原因，而地区行业都有其深层的既定原因，有着高消耗高污染行业的地区在流域污染上有着“天然的烦恼”。但如果解决得当，也將极大地提高流域治理成效。科学的产业定位与产业布局，是破解地区产业规模污染的主要途径，能够兼顾地方经济可持续发展和流域水污染治理。需要注意的是，地区产业布局和产业定位需要政府联合企业来完成，这样才能取得更好的治理效果。

5.放松对流域治理的政府管制。对第三方组织的严格管制一定程度上阻碍了其参与流域治理的空间，同时也降低社会参与流域治理的热情。应当激活社会组织治理的热情，促进社会组织参与流域治理活动〔15〕。一些不合时宜的约束管理规章可以废除，部分规章可以简约化，让流域治理组织有更多的活动空间，同时。政府还应当创造条件让第三方组织参与到政府主导的流域水污染治理工作中来，积极利用第三方组织的资源共同推动流域的善治。

（四）不断增强治理动力，有效传导转化

在构建流域治理驱动机制中要把增强治理动力作为一个重要标准来考量。

1.加大对流域污染治理的资金投入。资金是治理活动开展的“活水源泉”，资金的缺乏会导致人才的缺乏、工具的缺乏、设施的不足，即使有着治理决心也“巧妇难为无米之炊”。因此，必须要保证基本流域治理活动的资金支持和重点性、计划性的流域治理活动的资金支持，同时也要有一定的资金保持激励机制的运作。每年的地方预算都应拿出一定比例作为流域治理经费，对于部分地区流域水污染严重而自身财政收入有限的地区，国家应当给予一定的财政专项支持，同时积极引进社会资金和国际公益基金的支持，以确保流域治理工作的进行。

2.加强信息透明化以促进社会监督。在研究国外的流域治理案例时可以明显地发现发达国家民众对流域保护的热情和参与的积极性〔16〕。这种流域治理的热情和积极性当然有发达国家经济文化方面的原因。但除此之处，流域治理相关信息的透明是社会民众参与的基础和重要原因。我国目前流域治理无论是政府部门还是第三方组织都存在信息不透明的情况，对流域治理情况的不了解导致我国民众对流域治理参与热情不高，并且流域治理信息不透明还导致社会民众对流域治理主体的不信任和误解。信息不透明带来的不参与、不信任和误解严重影响到我国流域治理的工作，流域治理信息的透明化已是增强我国流域治理动力的重要方向。

3.完善流域污染治理的法制保障。法律具有强制性，对所有主体都具有法律效力，健全流域治理方面的法律法规能营造一个良好有效的社会秩序。目前我国在流域治理方面存在法律法规内容重叠、制度漏洞、执行走样、保障不全的情况，致使法律法规在促进流域治理方面没有发挥足够的作用，治理责任主体责任模糊、互相推诿，等等。所以应尽快完善我国流域治理法制，这既是流域治理的保障措施，更是基础条件。

四、小结

流域治理的公共性，加之我国流域水污染问题广泛性、复杂性和严重性，使得流域污染善治必须要有足够强大和持久的治理驱动力。而我国经济正处于由高能耗、高污染和低附加值的产业链下游逐渐上升到低能耗、低污染、高利润值的产业链中上游的过程，并且全社会的绿色发展、保护环境的现念共识逐渐形成，现阶段正是我国流域治理的“黄金时期”。应当抓住这一治理时机，从观念文化、产业规划、资源支持、法制保障、技术运用等多方面培育和激发我国流域污染治理动力。我国能在短短40多年取得人类史上的“经济奇迹”，相信也将会在未来15年内取得流域污染治理的又一“奇迹”。

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