基于新型城镇化和乡村振兴耦合视角下的城乡治理思考——以青海省为例

江 霞 尹思敏

（青海民族大学，青海 西宁 810000）

一、引言

改革开放以来，根据我国发展实际，我国的城乡关系以“城乡二元结构—城乡统筹—城乡发展一体化—城乡融合”的逻辑主线进入新时代。但城乡发展不平衡与乡村发展不充分也成为中国城乡关系的突出特征，这两种突出问题在经济欠发达地区最为明显，一直是这些地区的“老大难”问题（丁宁，2019）。2018年2月26日，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林阐述道：“当前，我国社会主要矛盾中最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农业农村发展不充分”，这是继2013年十八届三中全会提出新型城镇化战略和2017年十九大提出乡村振兴战略后对城乡关系的一次新的思考。2020年4月初，发展改革委印发《2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，核心内容是实现城乡协调融合发展，促进城乡发展的提质增效。2021 年3 月，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”和“推进以人为核心的新型城镇化”，可见构建新型工农城乡关系将是下一个五年规划的重要任务。

新型城镇化战略是新时代经济高质量发展背景下，提升城镇化质量、释放经济增长活力与扩大内需潜力的“人的城镇化”战略（杨继瑞和康文峰，2018）；而乡村振兴战略的实施在新时代城乡融合发展的大趋势下，全面建成小康社会的现实目标下和社会主要矛盾转化的大背景下，具有全局的重要性和创新性，在补齐乡村发展的短板上发挥关键作用。城乡共治是我国解决历史遗留问题、推进新时代不断进步的重大时代命题，两大战略的“双轮驱动”是推动城乡二元经济结构向现代化融合发展结构转化的重要抓手。缓解城乡发展的不平衡和不充分，可以从城乡要素等价交换、地位平等但允许特色发展、人口双向流动、技术单向帮扶等方向进行城乡融合治理，激活乡村内生动力，促进城乡高质量发展（王凯和庞震，2019）。这也是城乡共治的内涵所在，是保证城乡之间的要素融通和平等交换、妥善处理打破城乡固有界限所带来的治理难题的关键所在，从而实现“城中有乡，乡中有城，城乡一体”的愿景（姚树荣和周诗雨，2020）。

青海省坐落于青藏高原，与西部多个省份接壤，是“一带一路”倡议惠及地区之一，同时也是少数民族聚集地。对青海省的城乡融合研究，在很大程度上代表我国在推进经济欠发达地区城乡融合发展的政策效率，以及民族地区城乡融合发展的程度与路径选择。本文以青海省为研究对象，实证分析新型城镇化和乡村振兴战略下的政策实践效果，印证两大战略的深入发展需要建立在城乡关系的多方面耦合基础上，从而突破城乡治理的关键性难题。

二、研究回望与评价

随着2013年新型城镇化和2017年乡村振兴战略的相继提出，学术界对此展开热烈讨论，理论层面，对新型城镇化和乡村振兴的实施背景、概念、发展目标、战略意义和发展态势等进行解读；实践层面，对两大战略的动力机制、融合机制、外在条件、发展路径等进行探讨。通过构建新型城镇化和乡村振兴的指标体系，评估不同区域的新型城镇化和乡村振兴发展水平、质量、效率，国内学者对这两个国家战略进行全面的解读与实证分析：

一是关于两大战略实施的重要性研究，新型城镇化战略和乡村振兴战略的耦合将推进城乡融合发展。杨嵘均（2019）认为应将新型城镇化战略和乡村振兴战略看作一个整体，二者互建互促，在具体的体制机制和政策体系下，两大战略之间又存在着内在张力。丁静（2019）基于两大战略相互补充、相互促进的关系考量，指出两大战略的共同实施有利于解决发展不平衡不充分问题，实现城乡不平衡发展向城乡平衡发展的转化。乡村振兴被认为是解决城乡问题最科学的战略，城镇化常与某区域的“供给侧改革”“动能转换”挂钩，乡村发展则和“脱贫攻坚”“三农问题”联系较多，两者各有侧重，共同治理城乡关系。

二是关于两大战略的实证分析。陈国生等（2018）指出新型工业化、新型城镇化与乡村振兴水平相互影响，三者存在内在的逻辑关系，因此借助熵值赋权法对其进行综合评价，并运用误差修正模型、脉冲响应函数和方差分解等进行实证研究。陶喆和向国成（2020）采用灰色关联模型定量分析新型城乡关系与乡村振兴战略实施之间的内在联系，从乡村经济、社会和生态发展水平等方面构建18 个指标的评价体系，评价2007～2017年湖南省乡村振兴发展水平变化趋势。袁久和和吴宇（2018）强调乡村振兴战略的重要性，通过构建我国农村发展的人口—经济—社会—生态层次模型，应用熵值法和耦合协调度对我国农村发展水平进行动态评价。

由国内已有研究看，一是缺乏对两大战略的全面考量，多从单一维度出发，缺乏对经济、政治、社会、文化和生态的有机整合；二是缺乏全局视野和历史视角，对国内外城乡发展的对比研究以及国内不同时段的城乡发展状况研究较少。综上所述，两大战略背景下不同空间尺度以及时间序列维度的耦合视角应成为城乡关系的研究重点。因此本文通过实证分析，建立新型城镇化和乡村振兴的耦合度模型，建立全面的评价指标体系，从社会、经济、生态等多方面探讨两大战略的融合发展可行性以及未来融合发展的路径走向。

三、数据来源与研究方法

（一）数据来源和指标建立

本文数据来源于2014～2019 年《青海统计年鉴》《青海省国民经济和社会发展统计公报》以及EPS 数据平台中的“区域经济数据库”，剔除数据缺失指标，选取以下两大系统、43 个层面的指标来反映基于新型城镇化和乡村振兴视角下青海省城乡的发展状况，以及预测未来城乡融合的趋势。

基于“五位一体”的战略布局思想，以及乡村振兴战略“二十字方针”，本文从如下方面构建乡村振兴和新型城镇化两大战略的指标体系，如表1、表2所示。

1.乡村振兴指标体系。十九大报告中明确提出乡村振兴的“二十字”内涵。基于此内涵，并秉持科学性、严谨性、可取性和全面性的原则，本文从经济、社会和生态发展水平3个方面构建包含21个指标在内的青海省乡村振兴发展水平评价指标体系，如表1所示。

表1 乡村振兴评价指标体系

经济发展水平：主要反映青海省乡村的经济发展状况，包括农村人均个人资产投资总额、非农产业就业比重、贫困人口发生率、农民人均纯收入（不包括外出务工收入）、农林牧副渔总产值及第二、三产业贡献率等6 项指标，多个角度反映农村居民的收入、生产状况。

社会发展水平：主要反映青海省农村居民的教育、医疗、生活等基本公共服务满足程度，包括平均受教育程度、公路通车里程、农村医疗保健支出、最低生活保障覆盖人数、房屋建设新增面积、村办卫生机构数、乡村办水电站个数等7 个指标，关注人民密切相关的生活问题。

生态发展水平：青海省大力倡导生态保护，作为三江源头地区，上游的生态保护所带来的收益将是难以估计的，本文选取乡村能源消费量、清洁能源发电量、生态农业比重、生态旅游总收入、绿化覆盖率、农业化肥使用量、人工种草保留面积、累计水土流失治理面积等8 个指标反映青海省农村居民的“生态宜居”状况以及生态保护力度的大小。

2.新型城镇化指标体系。新型城镇化“新”在“人的城镇化”，注重农民利益的保护，与农业现代化相辅相成，实现城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化，最终实现共同富裕的目标。本文研究青海省新型城镇化和乡村振兴战略的耦合程度，因此参照上文乡村指标体系构建，也从经济、社会、生态等与城乡关系最密切的3个方面，构建20个指标作为评价青海省城镇发展水平的评价体系，如表2所示。

表2 新型城镇化评价指标体系

经济发展水平：包括人均社会消费品零售额、外商直接投资额、第三产业占GDP 比重、城镇居民人均可支配收入、城镇人均住房面积、研究与开发经费支出、常住人口城镇化率等7 个指标，反映一定意义上的青海省城镇经济发展水平。

社会发展水平：主要注重城镇居民生活质量和水平的测量，以基础设施状况为主，选取城镇登记失业率、平均受教育年限、社会保障和就业支出、城市公共交通车辆标准运营数、城镇社区服务设施数、城镇最低生活保障家庭数、燃气普及率等7 个指标，多方面反映青海省城镇居民的生活和社会发展状况。

生态发展水平：习近平总书记在青海视察时强调，“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态”，因此青海省的城镇化发展也离不开生态的产业化和产业的生态化，本文选取城镇污水处理率、环境保护投资总额占GDP 的比重、单位GDP 能耗、生态建设与保护投资、新能源产业投资比重及污染物、生活垃圾无害化处理率等6个指标。

（二）研究设计

基于青海省城乡发展不平衡和不充分的问题考量，本文借助耦合度模型对两者关系进行深入探讨，从中找到二者融合发展的措施以及进行城乡共治的路径。

1.评价函数。本文选取新型城镇化和乡村振兴两个子系统来研究两大战略实施以来的耦合程度，模型构建如公式（1）所示。

U1和U2分别表示新型城镇化和乡村振兴的耦合程度；ai、bi分别为两个子系统中每个指标的权重；而x′ij、y′ij为所研究的各项指标标准化之后的值。

2.数据标准化处理。由于指标体系涉及多个维度，因而原始数据具有不同量纲，为了方便指标体系相互之间进行比较，确保结果可靠性，需要统一原始数据的量纲。采用极差标准化方法对正负向指标进行处理，处理方法如公式（2）和公式（3）所示。

其中，xmax、xmin分别表示指标数据的上限值和下限值；xij表示第i个特征的第j项指标原始数据值，x′ij则表示标准化后的数值。

3.确定权重系数。本文采用熵值法确定权重，增强统一量纲化数据的客观性和可靠性，其具体步骤如下：

计算第i年第j项指标的比重，如公式（4）所示。

利用Uij计算指标熵值，如公式（5）所示。

将熵值逆向化，如公式（6）所示。

利用Pj计算指标xj的权重，如公式（7）所示。

计算ai，如公式（8）所示。

构建耦合协调度模型，如公式（9）所示。

其中，D为系统的耦合协调度；CI2为子系统的耦合度；T为综合发展水平；β1、β2为待定系数，本文考虑到两个子系统的相互作用，故取β1=β2＝0.5。耦合协调度等级分类和评判标准的具体划分层次见表3。

表3 耦合协调度等级划分标准

（三）耦合结果分析

运用SPSS 分析软件，得出的青海省乡村振兴与新型城镇化耦合协调度的结果如表4和表5所示。表4为青海省自两大战略提出并执行以来的纵向分析，反映两大战略的实施对青海省城乡共治和实现城乡融合发展的助推作用，表5则为乡村振兴与新型城镇化两大系统的横向对比，反映青海省乡村振兴稳步推进，且城镇化在乡村振兴的作用下中高速增长，赶超全国平均水平，可见两大战略的融合发展有效且意义重大。

表4 2014～2019年青海省乡村振兴与新型城镇化耦合协调度结果

表5 2014～2019年青海省乡村振兴与新型城镇化平均权重及其耦合结果

如表4 所示，从2014 年新型城镇化战略实施以来，尽管2017年才正式颁布乡村振兴战略明文条例，但实际上全国大部分地区一直在进行“乡村扶贫”“乡村致富”“新农村建设”等，根据耦合结果可知，新型城镇化与乡村振兴水平之间存在长期稳定的均衡关系，且乡村振兴战略的实施对新型城镇化具有促进作用，最终二者相互扶持，耦合度不断上升并趋于稳定。青海省作为欠发达地区的代表，响应国家战略实施，城乡关系耦合度不断提升，尤其是2017 年乡村振兴战略实施以来，青海省的城乡治理效果显著，城乡融合发展趋势明显，耦合程度上升到新的台阶——乡村经济发展、生态环境持续改善、城镇化率不断提高且发展空间巨大。但是根据原始数据，结合表4 和表5 的数据结果，从空间和时间的对比上看，城镇化和乡村发展的某个或多个维度仍存在问题，需要在探索实践中不断改善进步，使耦合度再上新台阶，争取城乡“双向发展”。

1.乡村自我发展能力不足。农村发展不充分的现象在青海省比较显著，如表5 所示，从熵值平均权重可以看出，青海省乡村经济发展处于较低水平，生态作为推动乡村振兴的最大动力，将成为推动乡村振兴的最大潜力，同时医疗、教育、社会保障水平等基本公共服务能力的提高将是实施乡村振兴的重要支柱。

2.城镇化加速不均衡发展。新型城镇化战略先于乡村振兴战略提出，愿景是城镇作为城乡经济发展的核心动力引擎，实现“以城带乡”。然而我国城镇化在很长一段时期内处于加速期，乡村人口、乡村资本和乡村生产资料长期单向流入城市，在未来很长一段时期内，“城乡共治”以推动城乡融合发展需要促进城镇的“磁力”作用和乡村的“反磁力”作用相互吸引（刘春芳和张志英，2018）。

3.产业发展不平衡、不充分。从乡村经济发展水平的赋值权重来看，非农产业的比重和第二、三产业贡献率均占比较大，说明青海省广大农村地区的产业发展潜力很大，但是由于乡村经济总量的基数较小，产业发展不充分状况严重，表现在产业链不够绵长、规模化不足、产业发展深度有待挖掘等方面。从2014～2019 年的平均耦合结果来看，二者在经济发展水平上存在严重失调，导致不平衡的程度加深，尤其是产业不平衡导致经济增长的拉动作用减弱，但基础设施以及基本公共服务权力的下放增强了二者的耦合度，生态治理和生态保护力度的加强更是促进城乡的融合发展。

四、实证结果与存在问题

根据实证结果可知，2020 年是实现全面脱贫和完成全面建成小康社会目标的关键时间节点，全国各地加快城镇化速度，加紧新型城镇化建设，青海省在多方共同努力下，城镇化发展效果显著，城乡融合水平有所提高，城乡融合发展趋势向好，但过程中一些不当措施导致人力、物力、财力的流失且进程缓慢，一方面城市规划存在严重问题，另一方面“乡村病”日益凸显，因此需要在此过程中避免盲目跟风，应精准施策，减少资源浪费，实现效益最大化。根据实证结果总结出目前青海省城乡共治存在以下几方面的问题。

（一）“乡村速度”下的“乡村病”暴露

1.巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的节点和机制亟待探究。青海省经济发展水平不高，乡村存在较多“深度贫困”人群，城镇化可以带动相当一部分“相对贫困人群”脱贫，但是青海省的乡村贫困化与城乡地域之间发展的不平衡和不充分直接相关。偏远山区因为要素短缺和结构失调，仍处在“自然依赖—经济发展—生态退化—自然依赖”的循环体系当中，因此，巩固脱贫攻坚成果将是乡村振兴战略的最终实现的重要途径（徐晓军和张楠楠，2019）。

2.“发展悖论”未得到有效缓解。部分居民不愿意离乡，单向度发展理念根深蒂固，削弱乡村振兴的基础。青海省相对落后地区因为缺乏生产要素的流入而加剧贫困和落后，“发展悖论”的存在一方面拉大了区域发展差距，另一方面导致城镇化的发展动力和后劲不足。两大战略均面临着生产要素不足的现实压力。

3.“新三农”问题成为乡村振兴的重大阻碍。一是农民收入和生活水平发展不充分。根据2014～2019年城镇和乡村的经济指标体系下的农民和城市居民的可支配收入构成来看，青海省农民以家庭经营性收入与工资性收入为主（前者所占比例较高），省内大部分农民无法通过畜牧、养殖实现真正转移而提高城镇化水平，生活很难有所改变，也无法确保所在的乡村具有城镇化的资源和体态。二是农业发展不充分。在诸多因素的影响下，青海省农业可持续发展的后劲不足，科学化和集中化水平不高，农业借助丰富的自然资源仍无法实现农业的产业化和规模化，生产总量被内需所消化，无法参与国内国际经济大循环。三是农业农村现代化水平低。高质量的产品不充分、环境优化措施不充分、文化提供不充分，离乡村“产业兴旺、生活富裕、乡风文明、治理有效、生态宜居”的目标还有很长的距离。青海省实施乡村振兴战略，主要专注于有资源优势、有潜力、有特色的乡村，由此导致很多缺乏资源优势的乡村发展不充分而面临持续衰落的趋势，从而加剧农村内部和城乡之间的不平衡和不充分。

（二）城乡融合发展下“不平衡”问题仍较突出

1.政策惯性下的城乡不平衡。从两大战略实施的时间节点看，新型城镇化战略优先实施。在政策惯性指引下，城乡之间要素流动变成单向流动：农村劳动力、生产资源、建设资金向城市流动多，向农村流动少。数据显示，青海省近几年虽然在加大对农村生态环境保护的投入，但在基础设施建设、教育培训、医疗卫生、文化生活等相关领域的投入仍然与城市存在较大差距，因此要补齐乡村发展的短板以实现乡村振兴还有很长的路要走，期间需要城镇化的“帮扶”。

2.城乡群体之间的不平衡。目前青海省许多农牧民仍以农业为生存产业，依赖性较高，尽管新型经营主体为农村农业产业化、生态化发展注入活力，囿于生态保护力度的加强，青海农业面临着生产丰富但价值缺失的困境，许多农牧民放弃农业而辗转城市谋生计，受限于教育、技术、能力差异，成为城市中的“相对贫困”群体，这种不平衡会加剧城乡融合发展的不平衡。

3.领域发展的不平衡。2012 年党的十八大从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面制定新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标。青海省推进城乡融合发展过程中，过于重视经济、政治的绝对性指标增长，而忽视其他方面的增长，又或者城市注重经济、政治、社会的发展，而乡村负责文化、生态的提升，这种割裂的“功能分区式发展”不利于城乡的一体化及融合发展。

五、城乡共治路径探索

进入新时代，城乡的治理问题一直备受关注，随着两大国家战略的相继实施，城乡格局和形态不断刷新。挑战与机遇共存：一是普遍存在“乡村病”和“城市病”问题困扰；二是现代化、信息化增强城乡联系，扩大城乡交往的深度和广度；三是城乡共生关系被广泛认可并出现“城乡两栖者”作为中间的纽带。城乡融合是大趋势，城乡共治是推进该趋势的重大举措。

（一）合理布局与规划，推进城乡要素协调、高质流动

生产生活资源要素的自由双向流动是实现城乡融合的根本措施。中心城市和城市群正成为承载城乡发展要素的主要空间形式，青海省首先要持续优化城镇化布局形态，依托兰西城市群和青藏铁路重大工程，着力打造“轨道上的城市群”，全面推进新型城镇化建设。同时青海省城乡融合水平虽不断提升，但是根据实际调研发现，除了西宁市的周边辐射范围内城乡差距在不断缩小，海北州、海南州等偏远地区缺乏基本的生产生活设施和教育、医疗等资源，这就需要在实施新型城镇化和乡村振兴战略的过程中，具体政策制定能够下达基层，合理规划与布局，补齐“偏远农村”衰落的短板，深化城乡常住人口基本公共服务均等化，提高转移人口市民化质量，促进城乡要素的双向流动。

（二）循序渐进，实现“乡村—小城镇—城市”的过渡

小城镇是城乡融合大趋势下重要的过渡形式，尤其是对于弱资源地区来说，自身发展潜力巨大但爆发力不足，需要历经过渡期。在如今的大流动社会，出现了一种新的群体——城乡两栖者，即工作在城市而最终定居在乡村的群体，折射出我国城乡关系趋于混合、交融和超越的重大变迁。这类群体成为城乡融合的重要“接头人”，所以要支持并保护这类群体的存在以更好地稳定城乡融合的趋势（费孝通，2019）。青海省的城镇化发展起步较慢且后劲不足，缺少技术、人才、劳动力、资金等资源。地理上的资源和区域位置是“小城镇化”的摇篮，青海省地大物博、生态资源丰富，因此在保护生态的基础上发展城镇化，“村寨镇化”“就地城镇化”是向大城市化过渡的重要阶段，也是青海省循序渐进的现实途径。

（三）因地制宜，发挥地域特色的最大潜力

实施新型城镇化和乡村振兴战略应当承认不同地区的多样性，不同地区具有各自的地域特色，应该鼓励各地探索各自的发展经验。青海省具有丰富的旅游和生态资源，“大美青海”是青海省的发展标签，偏远的农村地区依靠当地的生态资源改善经济条件，配套设施也依托附近中大型城镇而逐渐完善，因此，应根据不同的村庄和城镇类型，采取差异化的发展战略，进行功能定位，挖掘乡村内生动力，培养乡村特色产业，并维系好城乡交往的重要纽带，如交通、医疗、旅游、教育等。同时政府要发挥两大战略实施的联动作用，积极作为，因地制宜制订可行措施，同时要积极引进创新项目，促进城镇和乡村的互相扶持，比如乡村提供场地和自然资源，城镇则提供相应的劳动力、技术等，最终促进经济的活性融通。

（四）促平衡、保充分，全方位促进城乡融合

青海省面积较大，占全国总面积的7.5%，因此，应合理划分功能区，争取效益最大化。在建设用地上，推动建设用地资源向中心城市和城市群倾斜，保障城镇化进程的高质量；在农村发展基础上，推动绿色兴农、质量兴农、文化兴农和品牌强农“四大工程”，同时加快建设一批国家农村产业发展示范园，延长产业链，深化产业加工；在城乡充分发展基础上，支持发展“飞地经济”，构建优势互补的区域经济布局，促进城乡间各类要素合理流动；在城乡平衡发展基础上，推进城乡道路一体化、基本公共服务均等化、城乡收入差距缩小、文化共享化等。

（五）将互联网作为连接城乡的纽带

互联网提高了城镇的信息化水平，加剧城乡之间因信息不对称而造成的经济差距，因此需要提高乡村互联网水平，促进城乡交流与信息流动。建立城乡互通的网络，可有效解决农产品供需不平衡问题，最典型的例子是面临新冠肺炎疫情的巨大冲击，互联网经济体发挥了在全国范围内紧急调集大量农产品资源的作用。目前在两大战略耦合视角下的新型城镇化和新农村建设涉及人口城镇化、经济城镇化、社会城镇化、生活环境城镇化，因此乡村与城镇经济、城镇文化、城镇文明的完全耦合，需要将以互联网为主的新型工业化耦合到两大战略中，更好地构架协调一致的乡村经济和城乡一体化经济（戴旭宏和倪玖斌，2020）。

（六）以农业农村优先发展促进城乡发展“共生可持续”

乡村的生产力始终是城镇化发展的基础，农业为城市发展提供基础生产要素，因此只有城乡“共生”才能实现社会可持续发展（张克俊和杜婵，2019）。然而目前环境条件下，青海省存在农业可持续发展后劲不足、结构性矛盾突出的现象，在市场规律作用下，城市工业产品的投资回报率均高于农产品。因此，弥补农业农村发展滞后的“短板”必须坚持“农业农村优先发展”战略，关注城乡内在“互动”关系，以农业现代化促进农村城镇化。生态是青海省的重要财富，发展现代农业，要贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展理念，将现代农业与环境保护结合在一起，保护生态的同时培育农业生态功能，发展生态农业、观光农业、绿色农业等新业态，既可以提高农产品的投资回报率，又可以与城镇现代化对接，夯实城镇化基础，最终实现城乡的共生可持续发展。