社会治理创新背景下农村留守儿童关爱服务体系建设的实践探索与反思*——基于一个关爱服务项目的实施分析

福建工程学院管理学院 孙鹏飞，唐静，潘松，李本鹤，王伟

一、问题的提出

儿童是一个国家的未来和民族的希望。随着工业化和城市化的进程，我国大量人口从农村迁移到城市，出现农民工群体，也产生了大量“留守”农村的儿童。留守儿童已成为我国经济发展的“孤儿”，他们的生存与发展困境牵动着党和政府及社会各界的心。国家在近年相继出台了有关加强农村留守儿童关爱保护的政策意见，提出建立完善农村留守儿童关爱服务体系，形成全社会关爱农村留守儿童的良好氛围。如何做好农村留守儿童的关爱服务成为基层社会治理创新的重要课题。

教育扶贫关爱服务是农村留守儿童关爱服务的重要内容与方式。在教育扶贫与农村留守儿童关爱体系建设中，均存在政府、市场与社会三方面的力量，同时我国在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，形成了政府主导、社会多元力量协同治理的格局。本文以一个为农村留守儿童提供教育扶贫关爱服务的公益项目为例，基于该项目在F省M县实施情况的观察视角，对该县农村留守关爱服务体系建设的实践探索进行总结与反思，探寻社会治理创新背景下农村留守儿童教育扶贫关爱服务体系建设的可行路径与机制。

二、社会治理创新背景下的农村留守儿童关爱服务体系

2016年底，民政部、教育部、公安部等多部门公布了对农村留守儿童模底排查后的统计数字，将父母双方均不在身边的儿童定义为“留守儿童”，统计出我国共有902万名留守儿童[1]。

为了进一步加强农村留守儿童的关爱保护工作，国务院办公厅于2016 年出台了《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016）13号，以下简称《意见》），强调“农村留守儿童问题是我国经济社会发展中的阶段性问题，是我国城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等问题的深刻反映”，要坚持“家庭尽责、政府主导、全民关爱、标本兼治”的原则，形成“全社会关爱农村留守儿童的良好氛围”。

在推动社会力量积极参与方面，《意见》强调指出，“要加快孵化培育社会工作专业服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织，民政等部门要通过政府购买服务等方式支持其深入城乡社区、学校和家庭，开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务”。

由此可见，在当前社会治理创新背景下，对农村留守儿童的关爱保护，应当构建起“家庭尽责、政府主导、社会力量参与”的关爱服务体系，其中社会力量主要包括村（居）民委员会、群团组织、社会组织、专业社会工作者、志愿者等。

需要特别指出的是，在推进我国国家治理体系与治理能力现代化的进程中，社会组织具有提供公共服务、化解社会矛盾、保障社会稳定、扩大社会参与、提高社会主义民主政治等作用，有利于弥补国家政权组织治理资源不足的情况，迅速、灵活回应社会问题，实现社会治理理性与专业化，促进社会源头治理。因此，充分发挥社会组织的协同治理作用，是推动现阶段我国创新社会治理的必然要求，也是强化和完善社会治理格局的正确选择[2]。

长期以来，针对农村留守儿童的关爱服务领域是社会组织参与的重点。社会组织以其专业化、精准化、个体化和多样化的服务与灵活的方式[3]，成为关爱行动中不可忽视的力量，协助政府或教育行政部门开展教育扶贫与关爱救助工作，起到“拾遗补缺”的作用。

三、农村留守儿童关爱服务体系建设的实践探索：以一个绘本阅读公益服务项目在F省M县的实施为例

（一）F省M县农村留守儿童总体现状

M县地处F省中部，全县总人口72万,其中不满16周岁农村户籍未成年人约9万，农村留守儿童3316人（含已登记事实无人抚养儿童190人），表1显示了M县留守儿童相关数据统计分布情况。其中，从性别来看，男童占53.7%，女童占46.3%，男女性别比为1.16:1；从家庭留守情况来看，单亲留守儿童占65.8%，双亲留守儿童占34.2%；从健康情况来看，排查的留守儿童中95.4%的儿童身体健康，2.9%的儿童残疾，1.7%的儿童患病，还有极少数既残疾又患病，比例低于0.7%；从在读情况来看，未入园儿童占12.1%，幼儿园在读儿童占34.2%，小学在读儿童占53.7%（见表1）。

表1 M县留守儿童统计数据分析表

课题组在M县也进一步重点调研了该县目前已设立留守儿童关爱家园示范点的D镇。该镇是M县中部的小乡镇，下辖21个行政村和4个社区，总人口约3.5万。表2显示了目前D镇留守儿童家庭监管的情况，大部分农村留守儿童家庭照管属于隔代监护，由祖父母或外祖父母监护占绝大部分，其中还存在一小部分留守儿童由单亲监护或是亲戚、邻居、老师代为监护。一些年龄较小的儿童从出生下来父母就外出务工，这些儿童与外出务工的父母联系较少，其社会交往大多局限于邻居儿童和校内师生。正是在这种畸形的家庭监护环境下，农村留守儿童普遍存在严重的心理问题，很多农村留守儿童渴望交往却又孤僻，害怕与他人沟通，一方面是缺乏打开心扉沟通的人，另一方面是家庭、学校的心理健康教育匮乏。由此可见，农村留守儿童的交往需求与受教育需求极大，需要政府和社会力量的共同介入（见表2）。

表2 D镇某小学留守儿童家庭外出务工情况

（二）F省M县留守儿童关爱服务体系建设的实践探索：基于一个绘本阅读公益服务项目实施过程的观察视角

F省近年来积极响应党中央对新时代少年儿童事业发展作出的重大部署，在全省开展农村留守儿童家园关爱保护示范点创建活动，旨在完善农村留守儿童福利保障和关爱服务体系，提升关爱服务能力水平。M县政府依据国家总方针，从上到下积极发挥自身优势，建立县、乡镇（街道）、村（居）三级工作网络建设，以县妇联和民政局福利科为牵头部门，有效地掌握全县留守儿童的信息和进行上下级沟通。M县也在D镇率先建立了留守儿童关爱家园示范点，通过政府购买、招标引进等方式，依托社会组织开展心理辅导、学业帮扶、生活救济等关爱服务项目。本文所研究的绘本阅读公益服务项目便是其中之一。该县计划每年增加1至2个留守儿童关爱家园示范点。

1.项目简介

“小眼睛大世界——农村留守儿童绘本阅读公益服务”项目（以下简称绘本公益阅读项目）是F省首家以绘本教育为核心服务的民办非企业单位——小眼睛助学服务中心（以下简称中心）发起的公益项目，旨在为2至10岁农村留守儿童提供以绘本教育为载体的教育扶贫关爱服务。项目以满足留守儿童的阅读与精神关爱需求为出发点，通过开展富有特色的陪伴式绘本阅读服务，将专业服务嵌入地方政府的社会服务体系，助力农村留守儿童关爱服务体系的建设。

项目依托绘本阅读推广人的培育和农村阅读服务点的建设，联动基层政府、企业、社会组织与乡村学校的公益跨界联盟合作模式，快速在F省各地推广实施。

作为M县留守儿童关爱服务体系建设实践探索中的一个重要项目，得到了政府的支持及社会群众的认可和积极参与。本研究试图通过该项目在M县落地实施情况的观察视角，呈现M县农村留守儿童关爱服务体系建设的实践探索过程。

2.项目实施的基础：乡村儿童绘本阅读关爱服务需求分析

项目团队前期运用访谈、参与式观察、问卷调查等方式，围绕当地留守儿童的家庭和社会关系、教育需求（特别是阅读资源、阅读能力与兴趣）等方面展开调查，形成对当地留守儿童教育关爱服务需求的评估分析：

在家庭教育方面，当地留守儿童大多都是祖父母照顾，隔代教育造成了家庭教育缺失，孩子志向模糊，缺乏学习动力，不懂得自我管理，也缺少正确的价值观引导，在性格方面也普遍内向、腼腆、害羞。

在阅读教育方面，通过走访乡村学校，发现供儿童阅读的书本较残旧，副本量大，适合儿童阅读的绘本不多，更少有精美绘本，图书馆环境对儿童不太友好，不利于儿童阅读，乡村教师也普遍缺阅读引导的方法；通过走访部分儿童家庭发现，儿童在家中的读物更少，也缺乏父母的陪伴阅读，缺乏培养阅读兴趣和习惯的意识。

3.项目实施的内容：绘本阅读公益产品与服务

通过对当地留守儿童的阅读关爱需求调查与分析，项目团队决定依托中心多年来在绘本教育课程设计与公益服务运作推广等方面形成的核心能力，提出陪伴式绘本阅读关爱服务的公益项目构想，设计相应的公益产品与服务内容。

在公益产品设计方面，研发绘本教育课程产品。通过甄选世界优秀绘本，搭配多样化课程教具，打造分级分类课程包产品，并采用先进的绘本“4D”立体教学法，通过“听、讲、演、绘”故事等方式，充分刺激儿童的视、听、嗅、味、触、前庭、本体等觉类,引导儿童多感官投入，丰富儿童大脑神经网络的发展，促进儿童多元智能发展。

在公益服务设计方面，通过实施绘本阅读推广人进阶培育计划，积极培育大学生绘本志愿者和乡村绘本教师两类绘本阅读推广人，在服务质量与服务规模方面保证项目实施的可持续。

4.项目实施的运作模式：多元力量参与的绘本阅读关爱服务体系建设

项目实施运作依托乡村儿童绘本阅读服务点建设，针对不同距离、不同需求乡村服务群体，设计出班级绘本角、校级绘本阅读服务中心、乡镇绘本阅读服务示范基地，形成三阶服务点建设模式。

项目实施过程中，中心积极发挥社会组织的资源整合优势，联动政府、企业、高校与乡村学校，形成跨界联盟合作模式，助力“家庭尽责、政府主导、社会力量参与”的农村留守儿童关爱服务体系的形成。在联动政府方面，项目主动围绕当地政府关爱儿童工作重点，将项目落地在该县D镇的首个留守儿童关爱家园示范点，为当地留守儿童提供绘本阅读服务为载体的关爱行动，将自己的专业服务嵌入地方政府的社会服务体系，打造具有特色的农村留守儿童家园关爱服务品牌，契合当地留守儿童关爱家园示范工作的要求，获得当地政府认可。在联动家庭、城乡社区、学校方面，项目通过社区营造的方式，借助社区、当地社工、社会组织的力量，由社区（乡村学校）提供场所，与当地青少年社工机构合作，培育当地绘本阅读志愿者的力量，共同致力于陪伴式绘本阅读服务，营造环境友好型儿童社区建设[4]。在联动其他社会力量方面，该中心由F省某高校毕业生创立，依托所在高校的大学生志愿者资源，成立绘本阅读推广青年志愿服务中心，实现志愿者人员可持续；撬动所在高校各地校友会分会力量，联动爱心校友企业家、基金会等以公益捐赠、党建、团建活动等多种形式共同致力于绘本阅读关爱服务。

5.项目实施成效

项目在M县实施2年期间，建立了6个农村绘本阅读服务点、1个乡镇级绘本阅读推广示范基地，捐赠1000多册绘本，培育乡村绘本教师89名，开展绘本阅读体验活动25场，服务儿童2143人次。活动深受服务对象的喜爱与认可，家长、老师反馈绘本阅读对儿童成长助益效果好，合作单位、绘本业内专家及基层政府也给予高度认可。D镇政府还积极向其他乡镇推介了该项目。该项目也获得F省主流媒体的报道，取得了良好的社会效益。

（三）案例总结

绘本公益阅读项目在M县实施过程与成效，充分展示了当地农村留守儿童关爱服务体系建设中社会治理创新的过程。项目运营主体——小眼睛助学服务中心积极发挥社会组织的联动作用，运用福利评估、社区营造等社会工作方法，将专业服务嵌入地方政府社会服务体系，获得当地政府的认可与推介，并通过跨界联盟合作模式，动员政府、志愿者、高校、基金会、企业、媒体等力量深度参与，促成了农村留守儿童服务供给的多元治理格局。

四、政策建议与后续思考:社会治理创新背景下农村留守儿童关爱服务体系建设的路径与机制

通过F省M县一个绘本阅读关爱服务项目实施的观察视角，本研究从政府与社会组织两个方面探寻社会治理创新背景下农村留守儿童关爱体系建设的路径和机制。

（一）地方政府方面

首先，充分利用专业社会服务机构，为本地区留守儿童提供优质社会服务。一方面，建立重点社会服务领域优秀专业社会服务名录或资源地图。另一方面，着力于本土社会服务机构的孵化和能力建设，尤其充分利用优秀组织的“传帮带”作用，逐步建立本土的社会服务组织体系。按照“政府扶持、社会参与、专业运行、项目合作”的模式搭建社会组织服务平台体系，既为社会组织提供资源，又促进社会组织的自身发展和作用发挥。税收方面按照相关法律进行税务减免；职能方面将原本政府包揽的社会组织的职能转移给社会组织[5]。政府提供政策以及资源支持并对社会组织进行指导，社会组织合理利用资源并提供专业化服务。在此过程中，社会组织接受政府的指导但拥有决策权，具有独立性。政府、社会组织、社会构建起多方协作的农村留守儿童关爱机制，为地区内留守儿童提高优质社会服务。

其次，通过社区营造关爱机制，增强社会保障功能及家庭的社会责任意识。社区在儿童的发展中起很大一部分作用。通过社区这个平台来整合政府、市场、社会、社区力量，唤醒社会的留守儿童关爱意识，营造留守儿童关爱的氛围。通过社会上的社会组织以及社区内居民成立的社会组织，对留守儿童进行多方面的关爱。“幼有所育、弱有所扶”，致力于留守儿童从“自救——自助”到“增能——发展”的转型，致力于留守儿童的发展，从根本上改变困境。

最后，建立和完善留守儿童的预防体系和问题触发机制，及时发现、追踪留守儿童的现状和需要。以社会组织为平台，搭建多元参与的合作机制。建立留守儿童信息平台，上连政府相关部门，下接社区、家庭和群众，形成上下联动、协同配合的全方位的留守儿童问题触发工作体系。一方面，以社区为单位及时摸底，为留守儿童制定科学的救助政策和统一救助标准提供制度依据；另一方面，通过上下联动的信息网络将留守儿童的状况传递给公众，使各界人士了解留守儿童救助的供需内容、供需规模，号召更多爱心人士参与到留守儿童的救助活动中。通过实现救助的供需平衡来保证留守儿童救助常态化、可持续化[6]。

（二）社会组织方面

首先，明确自身在社会治理中的角色与定位。在现代化社会治理体系下，社会组织应该承担更多的社会责任，在政府失灵和市场失灵的情况下，一是要当好社会民生需求的收集者，通过行动洞察民情，如观察、走访、慰问和调查等方法掌握社会信息，了解民生需求。二是要当好专业化公共服务的提供者，通过提供高质量、多样化、个性化的公共服务有效回应社会需求。

其次，走专业化道路，配合政府工作重点，将专业服务嵌入地方政府社会服务体系。社会组织通过自身组织能力，打造促进留守儿童发展的“专业服务产品”，在此基础上不仅要将“专业产品”嵌入到基层社会服务体系中，还需要动员政府、志愿者、高校、基金会、媒体等力量深入参与其中，并且以提供某项社会服务为依托，提供一套构建基层社会多元治理格局模式做法，例如案例中的社会组织通过深入调查进行需求分析，形成了专业化的儿童绘本阅读服务，在此基础上动员多元主体，已形成两套推广模式，从而更好地镶嵌地方社会服务体系。

最后，增强与多元主体的跨界联合，增强与高校之间的合作互动。高校掌握着丰富的知识资源和技术资源，在政府和社会中具备一定的知识权威，适合担当多元主体间跨界合作的倡导者和引导者，同时高校中的在校大学生具备志愿者所需的基本能力与要求。社会组织要极大地利用这些优势，使其成为组织发展的重要部分；增强与媒体之间的合作互动。媒体作为人们获取信息或传递信息的渠道，不论是传统媒体还是新媒体，都承担着“上情下达”和“下情上达”的社会责任，发挥着重要的传播作用。在当今这个新媒体发达的社会，要调整传统的社会组织和媒体双向需求的关系，并充分意识到利用新闻媒体的传播对组织的提升作用。