体系化融合：大都市郊区农村集体经济的实现样态转型——以上海市F区的政策经验为例

□叶敏

集体经济是“集体成员在集体共有资源基础上实现共同发展的经济形式”[1]。在我国，集体经济不仅是社会主义公有制经济的重要组成部分，也是广大农村实现共同富裕、社区团结和有效治理的经济基础。改革开放之前，社会主义集体经济对于提高农业生产力和帮助国家工业化积累做出了较大的贡献。改革开放以后，苏南等地区的工业化集体经济发展推动了乡镇企业的“异军突起”，不少村庄在市场化环境下获得了共同富裕的机会。在现阶段，村级集体发展虽然面临着种种困境，但国家仍然提倡壮大集体经济。集体经济作为一种统合力量和治理资源对于乡村治理和城镇化仍然具有巨大的价值。集体经济不仅是一种“乡村公共财力”[2]，起着“第二财政”的作用[3]，承担了大量的本应由政府提供的公共服务[4]，而且它还是一种社会团结机制，对村庄治理起着重要的维系作用[5][6]。习近平总书记曾指出：“农村集体经济实力薄弱是基层工作活力不足的症结所在。弱化了的集体经济实力如泥菩萨过河，自身难保。既无力兴办农村社会福利和社会保障事业，也无力满足群众的文化生活需求”[7]195。“集体经济实力是农村精神文明建设的坚强后盾”[7]194。集体经济的实现样态不仅受到市场力量的建构，而且“与宏观政策变化紧密相关”[8]。本文考察的是大都市上海郊区农村集体经济正在经历的一场不太容易的转型经验，并试图引入城乡关系紧密度的理论视角来解析这种转型经验的发生机理，并将其理解为一种符合大都市郊区特点和规律的“体系化融合”发展模式。

一、如何理解农村集体经济的样态转变

1.农村集体经济的发展历程

新中国成立以后，国家把农村合作经济视为社会主义经济的重要组成，并且将农业合作化作为推动国家工业化必不可少的支撑力量。毛泽东说：“如果我们不能在大约三个五年计划的时期内基本上解决农业合作化的问题……我们就不能解决年年增长的商品粮食和工业原料的需要同现时主要农作物一般产量很低之间的矛盾，我们的社会主义工业化事业就会遇到绝大的困难，我们就不可能完成社会主义工业化”[9]431。计划经济年代，农村集体经济和人民公社制度在很大程度上解决了国家发展工业的基本积累问题。农户无退出权的集体经济，以“剪刀差”的形式为工业化提供原始积累[10]。农村集体所有制也有利于农田水利建设和其他公益事业，在兴修水利、大规模的农田基本建设、科技推广及农业机械化等方面体现了明显的优越性[11]。以社队企业为代表的农村工业也成为日后“异军突起”的乡镇企业的先导力量。

改革开放以后，农村集体经济总体上出现了削弱趋势，在“统分”结合的双重经营体制下，往往是“分”得彻底，“统”得无力[12]。不过也存在一些发达地区农村依托集体大力发展工业，壮大集体经济，实现共同富裕。乡镇企业以其劳动力丰富的优势，利用市场的缺档，进入长期受到压抑的产业部门，因而迅速取得利润，进而扩大积累[13]83。这类村集体经济快速积累的重要原因之一，就是工业化过程中农村土地、劳动力等要素的隐性贡献内部化，直接形成农村集体经济发展资金[8]。然而对于全国大多数地区而言，集体经济并没有在市场化改革中成功“华丽转身”，集体经济在市场环境被进一步削弱且成为了普遍现象。到2015年年底，全国有32.04万个村没有集体经营性收入的，占总体的54.3%；集体经营性年收入不足10万元的村有18.7万个，占总体的31.7%；集体经营性收入在10万元以上的村有8.2万个，占总体的13.9%，其中10万至50万元之间的有5.2万个，占总体的8.82%；50万至100万元的1.3万个；100万元以上的1.7万个，即50万元以上的村合共计3万个左右[14]。

2.农村集体经济样态转变的认识视角

对集体经济实现样态及其转变逻辑的相关讨论可以区分为两种视角。一是市场适应的视角。市场适应的视角取向于将集体经济的发展困境归结为集体产权制度与市场机制不匹配，而集体经济实现样态转变则是对市场化环境的适应性变革。比如，有观点认为，农村集体经济代理人经营者和村委会成员身份的叠加，引发了大量委托-代理问题和机会主义行为，同时也使得农村集体经济经营与集体资产处置的效率与风险控制受到了极大影响[15]。在市场经济环境下，集体经济受到市场经济的冲击，许多地方集体所有制的乡镇企业纷纷改制，集体经济逐步退出生产经营性和竞争性领域，转而求存于较低风险的土地厂房的出租经济和稳定的投资经济。比如，苏南地区集体经济在适应市场化环境时，出现了避开集体经济在竞争性领域和产业中的劣势，主动投资集体企业的优势领域的行为选择[16]。

二是政治经济学的视角。市场适应的视角虽然有一定的解释力，但是容易忽视国家政策和地方政府动机在集体经济发展转型中的决定性作用，且不能理解为什么苏南地区的乡村集体企业一度因为集体所有制的优势而兴盛。潘维认为，改革以后以苏南乡镇企业为代表的乡村工业恰恰走的是一种保留和壮大“集体”的发展道路，面对市场经济的巨大风险，没有社区、集体和基层政权的中介作用，小农户只能是市场经济浪潮中的“输家”[17]。与市场适应的视角相比，政治经济学的视角关注地方政企关系、政策导向、层级互动与集体经济发展转型的关系。比如温铁军从地方公司主义角度理解苏南地区在20世纪90年代大规模推进的乡镇企业改制进程，他认为随着分税制改革的推进，地方政策与乡镇企业发展之间出现了越来越大的离心力，地方政府追求租金最大化的目标，日渐异化于以社区集体为基础的乡镇企业的综合效益最大化目标[13]97。熊万胜从多层主体自主性互动的角度对集体企业兴衰提供了一种更加微观化的政治经济学解释，认为集体企业是基层政权为了扩展和维护基层自主性的结果，集体企业发展的特定条件是群众、村干部、村集体与上级政权构建自主性策略的恰好协调，集体企业也随着这种协调的丧失而失败[18]。陈家建的研究则跟踪到了苏南集体经济最新发展的所谓“行政管理性集体经济”。“行政管理性集体经济”的形成主要是因为国家政策的控制，在村财镇管的制度下，村级组织失去了对集体资产的部分支配权，无法从事有风险的经营性投资，只能用于出租经济[19]。与市场适应的视角强调产权制度相比，政治经济学的视角纳入了更多的地方政策因素和层级互动考虑，有助于提供更为具体的解释框架。

二、城乡关系紧密化：大都市郊区农村集体经济的转型

现有的理论解释已经为我们理解中国集体经济的兴衰和实现样态转变提供了较为丰富的知识，不过随着时代变迁和实践经验的发展，理论依然需要不断发展。比如，对大都市上海郊区乡村的经验调查表明，农村集体经济正在经历一种深刻的实现样态转型：一方面，在土地资源紧张和生态环保压力增大的背景下，农村集体经济所占用的建设用地正在被地方政府有意地“析出”，农村集体经济不得不到村外的城市经济发展平台上谋求出路，实现一种“飞地化”发展模式；另一方面，随着中国的乡愁经济的发展(1)乡愁经济是指由于城市人口对乡村的自然人文环境的怀念、向往和亲近而形成的经济消费行为和产品供给活动。，乡村正在成为城市居民的环境消费品，在乡村振兴和城乡融合发展等战略的推动下，农村集体经济也正在探索发展配套经济、文旅经济的新出路。如果说农村集体经济已经经历了从农业集体经济到工业集体经济再到以厂房土地出租为内容的出租性集体经济的转型，那么东部发达地区农村集体经济正在经历的“新改制”已经很难通过所谓的“市场适应”或者分税制改革来获得解释，而必须主要放置在一种地方城乡关系变动的总体性政策环境中得到理解。

任何一个国家在现代化过程中都面临着“如何处理城乡关系”这一核心问题[20]。实际上，城乡关系不仅是中国现代化过程中必须处理好的一个重要关系，而且是理解中国经验的一种理论视角。在中国，由于存在着市管县、城辖乡的体制设计，任何城市或地方都是由城市区域和乡村区域所构成的地方“城乡社会”，且城市区域和乡村区域并不是独立发展的单元，而是一种城乡联动发展的体系[21]。在现代化进程中，城市区域处于决策和资源汇聚的中心，而乡村区域则是处于地方整体发展体系的边缘。在发展主义的影响下，地方的城乡之间需要在资源调动和规划安排上完成一种体系化的整体构建，由此必然出现的现实是城市对乡村的控制，以及由于这种控制需求所输出的地方政策范式。由于在不同城市或不同历史阶段，城市对乡村所需要的控制强度存在着差异，由此派生出城乡关系存在不同的紧密性程度。作为一种观察中国经验的理论分析视角，城乡关系紧密度是指在一种由城市区域和乡村区域共同构成的地方体制中，城市对乡村的控制力度的大小，以及乡村相对城市的发展自主权的大小，城市对乡村控制越强，乡村的发展自主权就越小，城乡关系也就愈加紧密。

对于一定的城市或地方而言，城乡关系紧密性程度具有体制性内涵，城乡关系紧密性程度在一定程度上决定了地方政策范式。影响不同区域、不同时段的城乡关系紧密度的因素是多元的，比如城市经济能级、核心发展资源(土地)的紧张程度，以及国家宏观政策和体制。从横向上看，经济能级高同时土地资源紧张的地方(大都市郊区)，城乡关系是高度紧密的，而经济能级低同时土地资源丰富的地方，城乡关系则相对宽松[22]。而在纵向历史维度上，在计划经济年代，城乡关系可以理解为一种计划型紧密的城乡关系，乡村受到城市高度紧密的计划型控制，以解决中国的工业化积累问题。改革开放初期，人民公社制度和城乡二元结构体制逐步解体，国家对乡村采取放活的态度，乡村获得了较大的发展自主权，在宽松型城乡关系下，一些地方的乡镇企业得以“异军突起”。20世纪90年代之后，虽然较为宽松型城乡关系在释放市场活力中得以延续，但是诸如上海的大都市已经明显体现统筹城乡发展的趋势，城市对乡村的控制力度在增加。进入新世纪之后，随着工业化、城市化的扩张，土地资源日益紧张，生态环境问题日益突出，国家和地方又通过一系列政策杠杆收紧了对乡村发展的控制，削减了乡村的发展自主权，城乡关系又逐步趋于紧密化，这种普遍趋势在大都市区域发生得尤其明显，只不过与改革开放之前的计划型紧密的城乡关系下主要通过计划指令来拉紧城乡关系的控制链条相比，现阶段城乡关系的收紧主要通过规划、发展权配置和执法机制来完成。在紧密化的城乡关系下，城市对乡村存在一种控制和反哺的辩证关系，乡村的发展自主权被削减了，同时作为一种整体发展的平衡机制，城市对乡村的资源反哺力度也在加强[23]。

在解释大都市上海郊区的农村集体经济新一轮的转型发展上，城乡关系紧密性程度是一个值得重视的理论分析视角。如图1所示，在上海，农村集体经济的主要“家底”是城乡关系较为宽松时代积累的，当时国家和地方的政策都较为宽松，土地资源紧张程度和生态环境压力也不严重，郊区乡村工业得到了显著的发展，不少村庄即便在乡村集体企业改制之后仍然有不错的集体收入来源。而随着大都市上海的城市化扩张，以及郊区自身的城市化，土地资源日益紧张，生态环境压力日益突出，国家政策和地方发展理性越来越需要执行一种紧密型城乡关系下的政策体系，特别是要执行严格的用地政策和规划体系，以及削减乡村发展自主权和推动郊区乡村的“去工业化”发展。在这种地方政策范式下，郊区农村集体经济出现明显加大的转型压力：一方面是郊区农村集体经济已经无法继续在乡村工业中通过出租经济获得收益，另一方面是郊区农村集体经济作为乡村振兴、社会治理和社会团结的重要资源又需要继续保留和壮大。在这种紧密型城乡关系造成的转型压力下，大都市上海郊区农村集体经济只能在“去工业化”大势下寻找新的出路，以实现一种能够符合城市发展理性的用地集约型、生态友好型的新型实现样态。

图1 大都市郊区农村集体经济的实现样态转变

三、带动与限制：大都市郊区农村集体经济的发展过程

在上海，大都市的城市性质对郊区农村集体经济发展的影响在不同发展阶段存在着重要的差异性面向。改革开放之后一段时期，城乡关系较为宽松，国家政策的基调是放活乡村，大都市的技术优势和市场优势成为郊区农村发展乡村工业的重要资源，这时出现的是一种大都市“带动”郊区农村集体经济发展的逻辑。随着现阶段土地资源紧张和生态环境压力的凸显，城乡关系趋于紧密，为了统筹城乡发展资源，郊区乡村的发展自主性被牺牲，大都市对郊区农村集体经济发展又显现出一种“限制”面向，在政策限制效应的作用下，大都市郊区村级集体经济又遭遇了较大的发展困境。

1.大都市对郊区农村集体经济的带动效应

大都市上海郊区农村集体经济之所以产生了一定的积累，很显然是因为郊区乡村工业和农村集体经济一度受到大都市经济的辐射带动效应。在城乡关系较为宽松的时代，大都市对郊区乡村的主要面向是“带动”而不是“限制”，城市经济向郊区乡村输出了大量的市场机会。作为城乡关系相对宽松时期的结果，上海郊区农村一度出现较大规模的乡村工业化。1993年，上海郊区农村工业年总产值达807亿元，比1985年增长近10倍，年社会总产值比1985年增长近8倍[24]。1990年，上海郊区就规划形成了280家工业园区，占地面积为17平方公里。其中，乡镇级工业园区152家，村级工业园区128家[25]。上海郊区的乡土工业除了相对集中分布于工业园区、工业小区之外，还有不少由于“村村冒烟”形成的零星分布于乡村的乡土工业。

郊区乡村工业化的贡献在于能够为郊区农民提供大量的就业机会，同时为镇村两级提供了的财力来源。对大都市整体发展不利的一面则在于分散化的郊区工业化加剧了土地资源的消耗，并且产生了环境污染和社会治理上的一系列问题。在用地形势上，郊区乡村工业的存在用地布局分散、非法违规用地较多和相对效益不高等缺点。上海地方官员的一篇政策性研究文章中指出乡镇产业园区的发展瓶颈：“上海乡镇产业园区占据全市近60%的工业用地，其产出仅占全市工业总产出的5%，部分乡镇产业园区的综合产出效率只有漕河泾园区的1/20，能级总体较弱”[26]。鉴于郊区乡村工业化存在的问题，1995年上海政府开始提出“三个集中”的发展思路，即工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向种田能手集中。“三个集中”的政策思路意味着上海试图通过加强对郊区乡村的控制来提升城市经济的整体发展质量，同时减少土地资源的损耗和生态环境的破坏。

然而，这一时期，由于国家和市级的土地管控政策仍然相对宽松，上海并没有彻底地控制住郊区乡村工业化在20世纪90年代后期和21世纪初期的发展冲动，郊区乡村工业化和用地扩张仍然在持续发生，郊区乡村事实上掌握了一定的发展自主权和土地开发权。截至2011年底，上海共有126个镇级集体经济组织、1711个农村集体经济组织，农村集体总资产3230亿元，其中村级集体总资产895.7 亿元，占全市农村集体总资产的 27.77% ，村均集体资产5000 万元，是全国村均集体资产311.7 万元的16倍多。2011年，上海郊区农村1617个行政村的可支配收入共计67.1 亿元，村均415 万元，是全国村均收入水平51.44 万元的8倍多[27]。到2017年，上海全市村级集体总资产达到1397.1亿元，不过农村集体经济的分布具有不平衡性，中远郊村级集体总资产为311.6亿元，仅占22.3%。上海市郊区还有数量可观的经济薄弱村，2017年上海郊区农村集体经济年收入50万元以下的村369个，占全市23.21%，其中95%位于中远郊[28]。

2.大都市对郊区农村集体经济的限制效应

2004年以后，中央政府明显加大了对地方用地规模的管控力度，上海也在土地紧张的局面下不得不收紧对郊区乡村用地规模的控制力度，地方政策对郊区乡村工业开始转向“限制”。2008年，中央政府发布了《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》，这意味着国家开始在战略上和政策制定上对各地的用地扩张进行严格的规划性限制。而正是在这个时期，上海市的建设用地规模已经顶到“天花板”。中央下达给上海市建设用地总量为2981平方公里的，而上海市各级政府审批的城市、新城与新市镇总体规划汇总的规划建设范围在3300平方公里左右，形成的用地指标“赤字”在300平方公里以上[29]。除了用地赤字之外，上海的用地强度也是相当饱和的。到2009年，上海建设用地已达到2830平方公里，占城市陆域面积的比重为42.1%，而国外大都市建设用地占城市陆域面积的比重一般都保持在20%～30%的水平上，比如2005年伦敦、东京、巴黎以及中国香港分别为23.7%、29.4%、22.7%和23.4%，即使同为发展中国家大都市的孟买在2011年也只有31%[30]。据城镇土地利用数据汇总结果，2016年全国城镇土地总面积9.2万平方公里，其中工业用地占28.3%。上海工业用地占比达到32.1%，高于全国水平，更高于国外10%～15%的平均水平[31]。除用地紧张形势之外，生态环境压力也是促使郊区乡村去工业化的重要因素，因为郊区乡村工业发展起点较低，相关设施配套不足，存在着较为明显的“小散乱”的特点，特别是造成生态环境上的难题。

2012年之后，上海对郊区乡村执行了两项重要的“减法”政策。一是建设用地“减量化”(2)“198区域”就是规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地，面积大约为198平方公里，同样因面积数而得名。。2014年，上海全面推进建设用地“减量化”政策。所谓“减量化”，指通过土地整治工作，对城市开发边界外现状低效建设用地进行拆除复垦，使之恢复为农用地或生态用地，同时将腾挪出的土地指标用于城市开发边界内新增建设项目落地[32]。上海启动的第一轮“减量化”三年(2015—2017 年)行动，是以“198”区域，即原规划集建区外的现状工业用地为重点[33]。2014—2017 年，上海9个郊区原计划完成验收建设用地减量化任务约20平方公里，实际已验收建设用地减量化达 26平方公里，超额完成任务[34]。被减量的建设用地一般是上海郊区乡村发展乡村工业以及之后改制、招商形成的现状工业用地，这些现状工业用地上产生的租金收入往往是农村集体经济的重要来源。“减量化”执行的是有偿退出机制，即政府主要通过利益杠杆来调减村内的企业，村集体往往会获得“一次性买断”的补偿。二是“五违四必”专项整治(3)“五违”即违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污和违法居住，“四必”即，安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治和违法经营必须取缔。。“五违四必”整治是2014年之后启动的综合性生态环境整治中的重要政策。2016—2018年，上海全市3年里，拆违总量达到1.6亿平方米。与“减量化”政策相比，“五违四必”整治针对的是违法违规的用地及其上的经济活动。

3.限制效应下村级集体经济的发展困境

由于大量农村现状用地要么处于低效利用状态，要么处于违法违规状态，所以无论是建设用地“减量化”，抑或是“五违四必”专项整治，都对郊区农村集体经济构成较大的冲击。以沪郊F区为例，F区2016至2018年三年拆违总数达到2000万平方米，占全市总量近13%，三年间F区一共通过对乡村大做“减法”，腾挪出1万亩的土地指标。而根据一项官方报道，F区到2020年“减量化”任务高达46.2平方公里(4)上海政务网,“奉贤：艾宝俊来奉专题调研建设用地减量化情况”[EB/OL]. http://shzw.eastday.com/shzw/G/20140822/u1ai134938.html。。

表1中的村庄是笔者在F区实地走访的一些村庄，“减量化”和“五违四必”对各村集体经济产生了很大的冲击。根据F区N镇的农经管理干部反映：“‘减量化’和‘五违四必’将农村集体建设用地减少了60%，目前只剩下40%。这一轮的‘减量化’和拆违对村集体经济打击很大，很多原来集体经济不错的村开始收支倒挂了，N镇还是好的，其他位置偏远的镇村日子更加难过”(5)2019年7月15日对NQ镇农经站干部的访谈记录。。在“减量化”和“五违四必”专项整治中，能够为集体经济创造收益的低效用地、违法用地和违章建筑往往会被拿来“先开刀”，“政府和村里为了完成任务，有时候没有办法，只能一个是先拆集体的，一个是先拆党员干部家里的违章，这样后面做起工作来也要硬气一点”(6)2019年7月17日对FC镇L村书记的访谈记录。。在F区，不少村庄都出现了“因拆致贫”的困境。表1所列的六个村庄，在“减量化”和“五违四必”整治之后，村内企业都大幅度减少，村级收入也下降明显。更为困难的现实是，拆违之后，村级刚性支出没有减少，反而因为绿地面积和环境卫生标准的提高而增加了开支压力。上海的其他郊区的农村集体经济也面临着类似困境。比如，据统计，2017、2018两年，嘉定区安亭镇拆除存量违章建筑392.67万平方米。“拆违对村级经济无疑是一次重创——全镇42个村中17个村戴上了‘经济欠发达村’的帽子”[35]。根据另一则报道：“2015年10月以来，华漕镇共拆除违建322万平方米，实现土地‘减量化’1856亩，关停并转‘三高一低’企业850家，在城乡面貌发生翻天覆地变化的同时，‘关’和‘拆’也给农村集体经济带来阵痛。比如纪王村，2016年农村集体经济收入近2086万元，到2017年仅为941万元，减少55%”[36]。

表1 F区部分行政村由于“减量化”和“五违四必”专项整治而减少的村级收入情况对比

四、体系化融合：F区农村集体经济的新型实现样态

在紧密型城乡关系格局下，郊区农村集体经济发展受到很大的挑战，但是并非完全没有出路，实际上，上海近年来发展农村集体经济发展越来越需要服从一种“体系化”的城市发展大局，农村集体经济的实现样态需要在城乡融合的大趋势下谋求位置和机会。在理论上，体系化意味着一种更高的整合状态。在组织内部，体系化可以理解为“组织内部结构的团结”，特别是次级团体的自主权减少和对整体组织的高度依赖[37]。如果将大都市上海理解为一种多层级、跨城乡和多主体构成的发展性组织网络体系，那么“体系化”的城市发展大局可以理解为一种发展权处于集中状态的整体性发展模式。在这种“体系化”的整体性发展模式下，基层和乡村的发展自主权越来越被严格约束，郊区乡村的产业结构和农村集体经济的实现方式也必须服从“体系化”的安排。以F区政策经验为例，在城乡关系不断收紧的形势下，F区的农村集体经济已经不再通过自主地发展乡村工业或者在村内搞土地厂房出租来实现，而是需要转变形态嵌入“体系化”的城市发展大局之中。农村集体经济不仅要嵌入城市经济平台中实现“借鸡下蛋”，郊区乡村还需要按照城市对于乡村的功能服务需要来设计乡村产业。这可以理解为大都市上海郊区乡村按照一种“体系化融合”的方式来调和城市经济发展与农村集体经济发展之间的矛盾，探索一种符合大都市郊区特点和规律的农村集体经济新型实现样态。

1.“飞地型”集体经济：嵌入城市经济的发展平台

既然大都市郊区乡村受到紧密型城乡关系的约束和限制，农村集体经济已经无法寄居在乡土工业经济平台，那么作为替代的办法就是嵌入和搭载城市经济的发展平台。2018年，上海市出台的《关于贯彻〈中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见〉的实施意见》指出，要“实施强村富民工程，鼓励集体经济组织投资或回购厂房、不动产等物业，创新农村集体资产保值增值模式，加快集体经济转型发展”，“鼓励市级产业园区与相关镇开展‘区区合作、品牌联动’，由镇级层面统筹农村集体资金、资产、资源，共同参与园区开发建设”。F区在对郊区乡村做“减法”的过程中已经较早地探索农村集体经济的新型实现方式，其中的一个做法就是发展“飞地经济”，即将集体经济搭载在城市经济的发展轨道上，实现新的“造血”功能。2013年起，F区成立了百村实业有限公司，由F区100个经济薄弱村共同参股、集体出资(每村出资100万元，镇财政出资100万，区财政出资100万)的形式，旨在探索建立F区经济相对薄弱村共有共育共享的联合发展平台。通过扶贫政策和市场化结合的方式，使农村集体经济发展从依靠“输血”变为能够自己“造血”，使各“贫困村”真正得到长远发展。截止到2017年底，入股的100个村的年村级集体经济可支配收入均达400万元以上。至2019年底，该公司累计收购物业14.15万平方米，村均经营性资产增加1698万元，入股村分红受益累计达415万元[38]。F区镇一级也通过类似办法解决农村集体经济的可持续问题。比如，2015年底， J镇开全区先例，统筹村级集体资金，共计出资3.3亿元在浦东新区购买了金台大厦，成为J镇以发展村级经济的招商引资新平台。2016年，N镇依托江海置业和五个村的集体资金(每个村出资3000万)，在闵行区虹桥商务区购买了商务物业，也采取政府托底的固定回报机制向参与的村集体分红。作为一种农村集体经济的新型实现样态，“飞地型”集体经济是一种搭载在城市工业发展平台上、以物业出租或招商实现造血功能的集体经济，地方政府不仅组织了这种集体经济的实现过程，而且通过政府托底的固定回报机制消除了农村集体经济的投资风险。

2.配套型集体经济：为城市产业发展做配套服务

配套型集体经济是指农村集体经济的产业设计要配合和满足大都市的功能性需要。虽然受到政策和规划上的严格限制，但大都市郊区农村集体经济的一大优势是靠近大都市的大市场，可以通过为城市经济发展做配套服务来获取收入。一般而言，郊区乡村空间相对于城市区域有着一定的乡村优势，比如亲近自然、有较多的农业资源和闲置空间，郊区乡村产业并不完全没有希望，根本的出路在于将乡村产业嵌入整个城市的经济体系，通过居住配套、产品配套、办公配套和生态配套等方式满足城市的功能性需求。在F区，近年来发展农村集体经济的一个重要思路是通过政府搭台的方式将城市经济的部分功能外溢到乡村，继而对郊区农村集体经济形成新的造血机制。比如，F区N镇的HY村是靠近区府所在地的城郊区，周边有3个区镇工业园区，HY村近年来的一个经验探索是通过宅基流转的方式将村宅流转到集体，村集体再出资对农宅进行升级改造，成为面向企业白领和中层管理者的人才公寓。其操作方式是，村集体与农民签订10年期合同，按照每天0.4元每平方米的价格向村民支付租金，改造费用由镇财政和村集体各承担一半，产生受益首先让村集体享受。从2018年底开始，HY村已经流转了15户农宅，改造建成了60多个标准化人才公寓，市场反应也相当不错，村集体已经有一定的收益回流。F区另外一个重要的探索是在乡村振兴战略下，通过将城市总部经济嵌入乡村，为村集体创造收入来源。基本操作方式是，镇财政和村集体出资从农户流转出农宅，然后将农宅升级改造为企业办公的“总部”。这个模式下，企业并不需要给村集体缴纳租金，只需要完成一定的税收，然后村集体可以通过税收分成的方式获得收益，村民则得到了租金。比如，N镇LD村就通过宅基流转建设了乡村总部经济平台，对5户农宅进行改造建设，镇财政托底承担房屋重建费用，村集体承担租金支出，流转周期为20年，租金为每天1元每平方米。招商委托镇级招商平台招商，目前也实现了一定的收益回流。

3.文旅型集体经济：满足城市居民的环境消费需求

文旅型集体经济就是通过发展乡村文旅产业来实现农村集体经济的造血功能。与工业导向的农村集体经济发展思路相比，文旅型集体经济不再是消耗和破坏农村生态环境，而是通过投入保护和打造优美的乡村环境。随着人民群众日益增长的美好生活需要，美好的乡村生态环境已经成为可以与城市居民相交换的消费资源，郊区乡村发展文旅经济也成为农村集体经济形成造血机制的新思路。上海郊区乡村虽然缺乏山林资源，但仍然可以依托大都市的大市场，通过加大投入，打造能够吸引广大市民的文旅经济，比如农旅结合、玩乐经济、素质拓展、乡村体育、乡村养老，等等。在文旅经济的发展大潮中，F区也鼓励和支持一些有条件的村庄探索发展乡村文旅产业，以实现乡村美好生态环境与农村集体经济的“双丰收”。F区Q镇的WF村是其中的一个较为典型的案例。 WF村是F区第一批市级乡村振兴示范点，WF村的文旅经济开发模式是通过“国集联动”(国有资本和集体经济联动)的方式建设多功能的田园综合体，融乡村旅游、现代农业和总部经济为一体。WF村采取的局部开发策略，对两个村民组61户农民的农宅进行集体化流转，再通过国有企业、镇财政和村集体共同出资成立的开发公司进行基础设施建设和房屋改造升级。村集体与村民签订的宅基地流转周期为20年，流转租金的平均水平为每天每平方米0.58元。在这种开发模式下，村集体主要承担协调社会关系的职能，WF村村集体每年能够获得固定集体经济收入100万元。村集体每年向相关农户支付的农房流转租金达250万元左右，村民在享受租金之外还可以获得股金分红，以及村内就业的薪金。WF村目前已经成为上海市和F区小有名气的景区，吸引了大量游客，景区的业态功能和造血机制已经初有成效。F区其他一些村庄虽然没有WF村的“大手笔”，但是也在因地制宜地探索文旅经济业态。以村集体为中介的文旅经济发展的好处是可以较为有效地协调景区和社区的关系，能够更好地实现利润追求和利益共享的目标。

五、结语与讨论

在全面推进乡村振兴的大战略下，尤其需要关注村级集体经济的有效实现样态问题。农村集体经济不仅有助于村民对村庄的认同，集体经济产生的收益能补贴村庄日常公共事务的运行开支，而且集体经济的发展可以稳定村班子成员，提高村班子公信力。缺乏有力的村集体，国家很难有效地对接大量分散的小农户，公共政策执行的交易成本也会大大提升。所以，农村集体经济不仅仅是一种所有制取向，也不仅仅是一种共同富裕的实现机制，更是实现乡村治理现代化必不可少的经济基础。虽然现阶段农村集体经济通过乡村工业实现大幅度壮大的空间已经越来越小，但农村集体经济仍然担负着乡村治理和社会团结的重要功能，发展农村集体经济必须“迎难而上”。

本文勾勒出了大都市上海在城乡关系紧密化发展趋势下郊区农村集体经济遭遇的困难和艰难转型，并以沪郊F区的政策经验为例，说明了大都市郊区农村集体经济发展需要服从城市发展大局，通过一种“体系化融合”的方式实现城市经济与乡村经济的互嵌与融合，从而实现城市整体发展理性与农村集体经济发展的协调互补，并由此形成“飞地型”集体经济、配套型集体经济和文旅型集体经济等农村集体经济实现新样态。从上海F区的经验而言，这种农村集体经济的新型实现样态正在处于探索发展阶段，虽然已经呈现出一定的“雏形”，但能否实现“华丽转身”仍然需要时间的沉淀和评判。现有的实践经验表明，许多改革措施都是外部资源输入撬动的改革，政府进行了大量的“输血”，能否可持续地形成新的“造血”机制仍然具有不确定性。