监察程序审批机制的双重属性、制度功能及优化路径

□陈辉

2018年3月20日，十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)确立了监察制度的基本架构。《监察法》设置专章对“监察程序”加以规定，凸显了程序在监察法中的重要作用(1)此外，《中华人民共和国公职人员政务处分法》设置专章(第四章共计13个条文)对政务处分的程序进行了规定。参见陈辉.论监察委员会政务处分程序的内容构造[J].西部法学评论,2020(2):91-108.。通过观察能够发现，监察法程序条款中诸多关于监察审批的规范内容构成了监察程序的重要组成部分。从实践层面来看，监察机关系统内部已经形成一套相对完善的程序规范，其关于监察审批程序的规定更为繁杂和细致。本文立足于监察实践，通过分析监察程序在实践中所呈现的审批特征，提炼审批程序的政治属性和法律属性，并对其制度功能及可能存在的问题和完善优化的路径进行论述，希冀把握监察审批制度所蕴含的政治逻辑和运行规律，为监察程序的立法和实践工作提供必要的经验总结与理论指引(2)2019年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确规定国家监委有权就如下事项制定监察法规：一是为执行法律的规定需要制定监察法规的事项；二是为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。基于《监察法》系监察领域的基本法规范，其规定的不少内容较为原则和粗略，这为监察法规立法预留了大量空间。未来一段时期内，国家监委应在实践探索和总结经验的基础上，通过制定相关监察法规的方式推动监察法律规范体系的实现。。

一、监察程序审批机制的文本规范与实践展开

(一)《监察法》文本中的审批规范分析

《监察法》涉及审批程序的规范有四处：一是在调查过程中，需要将调查人留置特定场所的，应经监察机关“依法审批”(第22条)；二是监察机关对监察对象的问题线索，应当按照有关规定提出处置意见，“履行审批手续”，进行分类办理(第37条)；三是需要采取初步核实方式处置问题线索的，监察机关应当“依法履行审批程序”，成立核查组(第38条前半部分)；四是初步核实情况报告和分类处理意见报监察机关主要负责人“审批”(第38条后半部分)。其中，除了第四处“审批”是明确报监察机关主要负责人审批外，其余三处“审批”均缺乏具体的指定对象与操作流程。由中共中央纪律检查委员会(以下简称中纪委)和中华人民共和国国家监察委员会(以下简称国监委)法规室编写的《监察法释义》(以下简称《释义》)对第一处“依法审批”的解释是：“监察法作为国家基本法律，不可能对监察工作涉及的所有问题一一作出细化规定，本条为日后国家制定留置场所设置、管理和监督的专门规定提供了法律依据”(3)参见：中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写.中华人民共和国监察法释义[M].北京：中国方正出版社，2018：136.。据此，这里的“依法审批”的“法”可理解为是监察法文本之外的甚至是尚未制定出来的法律规定。对第二处和第三处的“履行审批手续”，《释义》认为，“一般应当报监察机关相关负责人审批”；关于第四处的理解，除履行监察系统内部的审批程序外，在必要时需向同级党委主要负责人报告(4)参见：中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写.中华人民共和国监察法释义[M].北京：中国方正出版社，2018：183-184.。但从《监察法》第38条的“报监察机关主要负责人审批”来看，则难以得出“必要时向同级党委(党组)主要负责人报告”这一解释结果。然而，在监察法的实施细则或解释出台之前，由中纪委和国家监委联合编写的《释义》实际上代表权威部门对监察法文本的理解与适用意见，具有实质上的规范和指导意义，其将审批的主体扩展至监察机关之同级党委主要负责人的理据应当是《监察法》第2条所规定的“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。《释义》进一步指出：“规定本条的主要目的是旗帜鲜明地宣示党的领导……有利于党中央和地方各级党委更加理直气壮、名正言顺地依法领导监察委员会开展反腐败等工作，扛起全面从严治党和依法治国理政的政治责任”(5)参见：中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写.中华人民共和国监察法释义[M].北京：中国方正出版社，2018：56.。现行有效的监察规范性文件也对同级党委主要负责人的审批事项、范围等作了规定(6)如《监察机关监督执法工作规定》第13条规定，对反映同级党委管理的正职领导干部的问题线索，采取谈话方式进行处置的，应当报同级党委主要负责人审批。。

(二)监察实践中审批程序的具体展开

基于监察程序的审批特征，在实践中具体展开的监察程序较为复杂繁琐(7)本部分关于监察程序审批实践的归纳和表述，主要基于笔者对山东省某区监察工作的调研考察及就相关具体问题向监察人员的求证，各地关于审批的具体操作流程可能会有所差异。。有学者发现，依据《监察法》与《释义》的规定，监察机关从线索获取到决定立案共需经历七道审批程序(8)七道审批程序分别为：举报线索移送审批、初步筛选处理意见审批、启动初步核实程序审批、初步核实情况报告审批、分类处理意见审批、立案审查呈批报告报监察机关主要负责人审批、立案审查呈批报告再报同级党委负责人审批程序。参见：程衍.中国特色独立监察程序下非法证据排除规则的制度建构[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学),2019(2):126-135.。此外，在监察调查程序中，监察机关采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置、技术调查、通缉、限制出境等措施时，均需要按照监察对象的职务级别报请有关领导审批。如在对监察对象采取谈话措施时，按照被谈话人的任职级别分类审批(表1)。

表1 调查阶段的审批事项、审批主体及适用对象

在监察处置程序中，从案件移送审理部门到作出处置决定的审批程序更为繁琐。在案件移送审理部门审理时，需要制作案件移送审理登记表，记载的主要内容包括初核时间、立案时间、案件调查起止时间、采取留置措施情况、调查期间建议组织处理情况、涉案款物情况等内容。在审批程序上，首先由承办部门出具“建议移送审理”的意见，再由主管委员审批、提出“同意”意见，转交给分管副主任审批“同意”后形成案件移送审理的最终意见。然后再由作为接受部门的案件审理部门出具“建议接收相关材料并进行审理”的意见，报主管委员提出“同意”意见，再由分管副主任审批“同意”并最终接收案件进行审理。整个移送表要经过六道程序，并由各阶段的审批负责人签名及移送人、接收人签名(表2)。

表2 案件由调查部门移送审理部门的审批程序

关于审理报告呈批的程序，同样需要经过严格的层层审批程序，首先由案件审理部门承办人制作关于被调查人严重违法违纪的审理报告，由审理室主任作出“提请主管常委(委员)审批”的呈批意见，主管常委(委员)作出“请分管副书记(副主任)审批”的意见，分管副书记(副主任)作出“请书记(主任)审批”的意见，最终由纪委书记(主任)作出“同意”签名，然后形成书面的会议决定分别通知案件审理部门和案件调查部门，并就党纪和政务处分分别作出书面决定并通知相关单位与被调查人(表3)。

表3 审理报告制作及审批流程

对于一定行政级别的公职人员，还要分别按照干部管理权限上报同级党委处理。目前，就县区级监察机关而言，对涉嫌违法犯罪的一般公职人员的处置决定，先由案件审理部门形成审理报告(9)审理报告在内容上包括：案件来源及审查、调查简况，主要违纪违法问题，被审查人的态度和认识，暂扣、封存涉案款物情况，其他需要说明的问题，处理意见等七个部分，其中处理意见中包括案件承办部门的意见和审理意见。后，层报监察机关主要负责人审批，并经监委委务会审议形成处置决定；对副科级以上的公职人员作出的轻处分，由监察机关主要负责人将在监委委务会通过的处置意见报同级党委书记审批；对重处分的，由同级党委书记提请同级党委常委会审议决定。以县级监察机关为例，对副科级以上涉嫌职务违法犯罪的公职人员，在拟对其作出降级撤职、开除公职或移送审查起诉等较重的处置决定时，监察机关要向同级党委以书面文件形式进行请示，由同级党委常委会审议后以会议纪要的形式作出最终意见(表4)。

表4 处置决定的审批程序——以县区级监委政务处分为例

二、监察程序审批机制的双重属性及其关系

(一)监察程序审批机制兼具政治与法律双重属性

十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)和《监察法》均确立了监察委员会之国家机构的宪法地位，从而将监察权形塑为一项宪定权力。但与其他国家机关权力相比，监察权绝非单纯的国家权力，或者说仅仅从国家权力层面上分析监察权是不够的，难以把握监察权的真实面貌。从政治/法律的二分法出发，监察委员会具有政治和法律双重属性，这决定了监察委员会不仅要遵循政治逻辑即旗帜鲜明地讲政治，还要遵循法律逻辑即严格依法行使监察权[1]。对监察权之政治属性的把握，监察委员会除了具有实现党和国家自我监督的政治机关定位及不设党组、与纪律检查机关合署办公、高度融合的运行模式之外，还可以从以下三个方面进一步论证：其一，从监察委员会的产生动因看，监察体制改革最早是由中共中央推动实施的(10)2016年11月7日，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，方案强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。自此，拉开了监察体制改革的序幕。，确立监察委员会的宪法地位是深入贯彻落实党的十九大精神的重大举措。党的十九大作出战略部署，要求“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。其二，从功能定位看，监察委员会专责反腐败的功能定位与执政党基于“党管干部原则”(11)详见《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中华人民共和国公务员法》第四条的规定。，对其所选拔、推荐和任免党政干部的监督管理高度契合。其三，从领导体制上，《监察法》明确了中国共产党对国家监察工作的领导，地方各级监察委员会对地方人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受其监督，监察委员会不需像“一府两院”那样向同级人民代表大会报告工作等特殊性规定。以上理由表明监察委员会和监察权在作为国家机关和国家权力的同时，兼具政治机关属性和执政党权力属性(12)有学者认为，监察权是执政党权力和国家机关权力的混合产物。参见莫纪宏.国家监察体制改革要注重对监察权性质的研究[J].中州学刊,2017(10):43-51.还有学者认为，纪检监察合署办公的体制使监察权中融入了中国共产党的纪律检查权。参见：翟志勇.论监察权的宪法性质——兼论八二宪法的分权体系[J].中国法律评论,2018(1):109-118.还有学者试图用“纪检监察权”概念替代“监察权”概念，并认为纪检监察权应当具有二元属性，表现为执政党纪律检查权和国家监察权的有机结合体。参见刘怡达.论纪检监察权的二元属性及其党规国法共治[J].社会主义研究,2019(1):79-86.。其中，国家机关是监察机关的法定属性，政治机关是其根本属性、第一属性[2]。程序作为权力的运行载体和实现进路，其性质如何，很大程度上取决于其所规范权力之属性。《监察法》赋予监察机关监督、调查、处置三项职责，其权限的运行体现在监察程序中[3]。监察权和监察机关的双重属性决定了监察程序兼具政治与法律双重属性，二者的交织点主要集中在监察办案过程中的审批程序上。

(二)监察程序审批机制之双重属性间的互动关系

程序表现为按照一定的顺序、方式和步骤运行的约束力量[4]。程序对法治的保障和促进作用是不言而喻的。美国著名大法官威廉·道格拉斯曾经说过：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”[5]习近平总书记在谈及法治与程序的关系时也曾表明：“要守法律、重程序，这是法治的第一位要求。”[6]监察程序作为法律程序重要组成部分，对规范监察职权的有效行使，防范监察职权的滥用和保障公民的合法权益具有重要意义[7]。《监察法》第5条明确规定，国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等。该条款的主要目的是保证监察机关以法治思维和法治方式开展工作。从现有的程序分类看，监察程序在性质上区别于行政程序和司法程序，属于一种独立的程序。但监察程序与行政程序、司法程序在规范权力有效行使和保障公民权利充分实现方面的价值诉求与功能作用是一致的，三种程序的差异性在于公平、效率的比重及考量因素的不同。比较而言，行政程序侧重效率，而司法程序、监察程序侧重公平，力求查明案件客观事实，正确适用法律，作出公正的处理决定。但是，监察程序在追求公正的基础上，增加了政治考量因素。例如，监察委员会在作出处置意见时，会充分考量监察对象任职期间的工作表现、工作业绩、在任职单位干部队伍中的口碑等，并将拟处理意见抄送原任职单位和人事组织部门征求意见。这种法外考量因素和征求意见的制度设计很难通过监察程序的法律属性加以理解。申言之，政治因素考量所固有的不确定性难以与追求明确性、可预期性的法律属性相互融合，但通过多层级的审批程序却能够很自然地将政治思维融入其中。

关于政治属性和法律属性在监察办案审批程序中的关系问题，体现为以下三个方面。

一是二者功能各异。监察程序的政治属性要求强化领导意志在案件办理中的体现，通过多层级负责人审批，在不同政治站位上考量政治因素，最终实现党对监察工作的领导。监察程序的法律属性旨在通过多层级审批，控制监察权力的滥用，实现监察权的自我约束和控制，弥补外部监督制约机制的不足。

二是二者互为补充。多层级负责人的审批，固然会将除政治因素之外的人情关系等不当因素夹带到案件办理中来，弱化监察工作的法治色彩，但通过设计一套严密的审批规则，强化监察程序的法律属性，则能够很好地避免上述问题。多层级负责人的审批机制有利于不同层级的领导人员在不同政治站位上考量政治因素，确保监察事务的政治正确性，有效弥补了就案办案法律思维方式的局限性。如在处置具体问题线索时，按照《释义》的观点，要提高政治站位，把握“树木”与“森林”的关系，不能只分析具体的线索和案件，只见“树木”不见“森林”；应当既研究分析被反映公职人员个人情况，还要结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况，在综合分析的基础上，对个体问题线索提出实事求是的处置意见(13)参见：中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写.中华人民共和国监察法释义[M].北京：中国方正出版社，2018：181.。上述论述很难单独依靠法律思维进行理解，而结合监察程序的政治属性则能够准确把握其内在要义。基于此，提高政治能力和夯实业务功底成为纪检监察干部培训工作中的重要内容。如天津市对全市纪检监察干部开展全员集中轮训时，培训内容要求把“学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想作为最突出的主线，帮助干部练就一双政治慧眼，善于从政治上分析把握纪检监察工作”(14)参见《天津对全市纪检监察干部开展全员集中轮训》，来源：中央纪委国家监委网站，2019年8月16日6时30分发布，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201908/t20190813-198730.html，最后访问时间2019年8月16日。。

三是二者此消彼长。虽然政治属性与法律属性共存于监察程序之中，但由于二者分别代表政治和法律两种截然不同的思维方式，政治的不确定性与法律的可预期性难以一体共存。因此，二者并不具有正相关性，而是一种此消彼长的关系。当监察程序的政治属性过于膨胀时，便有可能产生合法性危机，当法律程序过于凸显时，则监察事务的政治性则难免会出现偏差。基于此，如何平衡监察办案审批程序中的政治属性与法律属性，是实现监察办案政治效果与法律效果相统一的关键问题。

三、监察程序审批机制的制度功能

(一)有利于实现党对监察工作的全面领导

监察审批程序源自于监察委员会的政治属性定位。审批权在本质上属于行政性权力，遵循科层化的自下而上的层层报批逻辑，而权力的最终决定者处于金字塔的顶端。将审批纳入监察办案程序并以此作为贯穿监察线索处置、案件调查和审理等不同阶段的“主色调”，其首要功能在于将党委(组)领导人员意志体现和贯彻于监察工作全过程，并以履行审批职能的形式介入具体监察案件的处理之中，进而确保和实现党对监察工作的领导。党对监察工作的领导既是宪法法律的要求，也是党改进执政方式的现实要求。一方面，党的十九大明确提出了要坚持党对一切工作的领导；十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》明确把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入总纲，以国家根本法的形式对党的领导核心地位作进一步确认。“党的领导是我国的宪法基本原则”[8]。《监察法》第2条亦明确规定了“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。上述规定为党对监察工作的领导提供了宪法法律依据。另一方面，加强党对反腐败工作的集中统一领导是监察体制改革的重要目标。随着《宪法》的修改与《监察法》的颁布实施，国家监察制度已成为党改进执政方式的有效机制，监察制度的目的在于厚植党执政的政治基础，使党的主张成为国家意志，将党的领导贯穿于监督执法的全过程，最终实现党对监察工作的政治领导、思想领导和组织领导[9]。

在监察实践中，党对监察工作的领导主要体现为两点：一是监察委员会内部审批主体的党员干部身份决定了其在履行审批职能时要贯彻党的意志。基于纪检监察合署办公的领导组织体制，大多数监委机关的负责人往往兼具党机构干部和国家机关干部的双重身份(15)从目前相关报道的情况看，除国家监委主要负责人外，其他各级监委机关的负责人往往是由同级纪检检查机关书记兼任。其实，杨晓渡在担任国家监委主任的同时，仍任中纪委副书记。，监委负责人的双重身份决定了其在履行审批权时，势必顺其自然地将党的意志融贯其中。以县区级监委为例，享有审批权的领导人员包括监委委员、监委副主任和监委主任，通常情况下，监委委员也担任同级纪委常委职务，监委副主任担任纪委副书记职务，监委主任担任书记职务。在审批手续上，对于一般公职人员，即便是对其作出警告等轻微的政务处分，也需要依次提请主管监委委员、副主任直至主任审批，并由监委委务会议审议后作出决定。

二是党委负责人对重大监察案件处置结果具有一定的审批权或决定权。从外部审批主体来看，按照党管干部的管辖权限，审批层级的顶端为同级党委负责人。仍以县区级为例，对于副科级以上的公职人员，监察委员会在通过内部审批程序得出处置意见后，要报请县区党委书记，必要时由同级党委书记提请同级党委常委会研究决定。此外，尽管对一般公职人员的违法犯罪问题的决定主体并未达到由同级党委负责人批准的层级，但国家监察机关同党的纪律检查机关合署办公是加强党对反腐败工作的统一领导的重要举措[10]。“纪委监察委合署办公，监察委员会不设党组，本质上就是党的工作机构”[11]。据此，监察委员会以其名义作出的处理决定本身就体现了党的意志，只是按照管理权限的规定，对一般公职人员无需同级党委批准。

(二)有利于强化监察工作的内部监督

《释义》将监察委员会定位为“是实现党和国家自我监督的政治机关”(16)参见：中共中央纪律检查委员会、中国人民共和国国家监察委员会法规室编写.中华人民共和国监察法释义[M].北京：中国方正出版社，2018：62.。基于监察机关的政治机关定位，监察程序呈现出相对封闭和独立运行的特征，从而排除了司法机关主动介入监察程序的可能性，且未预留律师介入的制度空间。《监察法》第 7 章对监察权监督机制的构建，虽然是一种内外结合的监督模式，但本质上更偏向于内部的控权[12]。尽管《监察法》第53条明确规定了本级人大及其常委会可通过听取和审议本级监察委员会专项工作报告、组织执法检查，以及会议期间人大代表或常委会组成人员可依法就监察工作中的有关问题提出询问或者质询，但基于人大监督监察机关的相关配套法律制度尚未修订、人大监督固有的局限性及监察对象全覆盖的现实考虑，人大及其常委会很难实现对监察工作的有效监督。至于《监察法》第54条所规定的“依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督”，在当前大量监察办案的政策规范依据尚且难以公开的情况下，这类柔性监督方式的实效性亦不容乐观。《监察法》第55条明确规定，要通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。从上述法律规范的操作性来看，目前对监察机关和监察人员进行监督的且最能在短期内实现的监督方式为内部监督。在监察委员会的内设机构中，案管部门被定位为专门的内部监督机构，但基于案管部门对与其处于同一层级的调查部门、审理部门等内设机构进行监督时，存在横向监督形式化、表面化的问题，为了弥补外部监督机制不足和内设机构专门监督不够深入的缺陷，通过多层级的审批式办案程序则成为监察机关实现自我监督的最佳路径选择。

多层级审批程序在实现监察工作自我监督的功能上，主要体现为三个方面：一是通过多层级审批，能够让更多的人参与到具体案件的办理工作中，通过层层把关防止案件承办人员滥用监察职权。与近年来如火如荼推进的以放权于人(员额法官、检察官等办案人员)(17)按照近来来司法体制改革的原则要求，法院裁判文书不再由庭长及主管副院长审批签发，员额法官可自行签发裁判文书，这种审批权的下放旨在贯彻落实“让审理者裁判，让裁判者负责”的司法改革精神。为特征的司法改革形成鲜明对比的是，监察人员在行使权力方面受到严格的限制，这与监察机关集体领导体制密切相关，而多层级审批程序正是限制监察机关及监察人员滥用权力的主要方式。在这种模式下，具体的办案人员所行使的权力亦被进行了阶段化和过程化的分解，其滥用职权和权力寻租的空间也得以有效压缩。

二是多层级审批模式装置所设计的繁琐程序能够让案件程序的启动者更为审慎，案件流程的推进速度也将相对减缓。这种繁琐的审批程序能有效减少监察活动中的不确定性，增强监察机关整体意志的统一性。同时，在多人参与的情况下，更能及时发现案件办理中存在的瑕疵和问题并及时纠正，保证监察工作的正确性。

三是多层级审批模式有效弥补了当前监察立法不够精细化的缺憾，增强监察权运行的正当性基础。基于《监察法》的基础性、源头性地位，监察法文本中的部分条款规定得过于粗略和原则，影响了对实践的指导规范作用[13]。如该法第35条、第36条和第37条位居《监察法》第5章“监察程序”章节，但其对程序的规定却出现了“按照有关规定”“严格按照程序”这种模糊性、概括性的词语，导致监察人员在办案过程中无法操作，立法指导实践的功能也大打折扣。在相关配套法律制度未作出细致明确规定的情况下，以多层级审批模式填充上述模糊性办案程序的立法空白，既符合监察机关领导体制的要求，也具有一定的制度合理性。

四、监察程序审批机制可能面临的问题

(一)过于复杂繁琐的审批程序影响办案效率

根据前文对实践中监察审批程序的观察，可以发现，监察实践中的审批程序在适用范围和审批层级等方面要比《监察法》所设计的监察审批程序复杂繁琐。监察人员不但在问题线索处置、初核、立案、调查、审理等阶段履行严格的层批手续，而且在每项措施的适用程序上同样如此。例如，针对谈话这种不涉及监察对象人身自由的轻微性调查措施，在审批程序方面，需要制作拟采取谈话方式的调查方案及配套的安全评估报告、谈话安全预案、谈话方案、使用走读式谈话场所安全责任明细表等材料，并由承办部门负责人按层级分别报送分管常委(委员)、主管副书记(副主任)、书记(主任)审批。该审批程序在效力上仅适用一次，在进行第二次谈话措施时需要重新办理上述审批程序。这种多层级领导人审批模式过于依赖监察机关领导人员，所带来的直接影响是，“签批”将成为监察机关领导人员的主要工作，一旦审批环节中的任何一个审批人因请假、公休等未能签批，则办案程序就可能要中止，这势必会影响办案效率。

(二)部分事项的审批机制不符合案件查办规律

《监察法》第39条、第42条规定，监察机关主要负责人依法批准立案后，应当主持召开专题会议，研究确定调查方案，决定需要采取的调查措施。调查人员应当严格执行调查方案，不得随意扩大调查范围、变更调查对象和事项。根据《释义》的解释，调查方案涵盖的内容较多，具体包括应当查明的问题和线索，调查步骤、方法，调查过程中需要采取哪些措施，预计完成任务的时间以及应当注意的事项等(18)参见：中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写.中华人民共和国监察法释义[M].北京：中国方正出版社，2018:187-188.。实践中关于调查方案的具体内容更为细致，包括调查方式中拟定于何时对调查对象进行如谈话、询问等措施及拟进行谈话、询问的内容等。调查方案一般由调查部门确定并层报监察机关负责人后执行。但从案件查办规律的角度看，在案件查办之前监察机关所设计的调查方案在执行过程中不可能像节目表演彩排那样如期进行，因为监察人员随着调查活动的展开，对案件的认识会经历一个由表及里、由浅入深的过程。例如，若完全按照调查方案确定的谈话、询问次数，通常不超过三次，则可能难以查明案件事实。另外，《监察法》第18条规定了监察机关有权依法向有关单位和个人了解、收集、调取证据，有关单位和个人应当如实提供。该条款系收集证据一般原则的规定，其中收集证据的范围当然包括证人证言，从条款内容看，对监察机关询问证人等并未要求经过严格审批程序。但在实践操作中，对证人的询问，同样要根据证人身份并遵循不同层级的审批程序(19)如询问同级党委管理的正职领导干部，一般要求报同级党委主要负责人审批，询问同级党委管理的副职领导干部，报监委主要负责人审批，询问前两项规定以外的同级党委管理的干部，报监委分管领导审批。询问前三项规定以外的人员，报承办的监察检查部门、审查调查部门主要负责人审批。。根据相关法律规定，依法作证是公民的义务，监察人员在案件办理中，对与查明案件事实相关的证人证言进行了解核实，这既是履行法定调查职权的要求，也是其应尽的义务，唯有此才能查明违法犯罪事实，形成互相印证、完整稳定的证据链。将对证人询问等事项纳入审批程序，既不符合案件查办规律，也有悖于监察法的原则精神。通过频频启动会议研究、集体决策的方式来解决职务违法犯罪调査中的某些程序问题，在集思广益，为正确的调查方向和调査范围提供智识保障的背后，却违反了证据收集、追捕对象、查明事实的及时性原则，往往贻误战机，取证迟缓，甚至宽纵对象[14]。

(三)不合理的审批程序设计导致内部监督制约乏力

监察审批程序的特殊安排，从法律层面考虑，是通过多层级审批模式实现监察机关的自我监督，防止“灯下黑”，以牺牲效率确保监察工作的正确性。但从实践观察看，通过多层级审批程序所产生的自我监督效果并不理想，原因在于：第一，监察审批程序涉及的范围过于宽泛，几乎事事都要领导审批，监察办案人员所能单独行使的职权较少，加上繁琐集中的审批程序安排，导致监察机关负责人难以有充足的时间精力承担对报批事项的审查监督工作，最终使得监察机关负责人成为各项呈报表的签名人(20)在实践调研中，我们发现，审批程序在签批方面存在两个基本一致的问题：一是所有签批人的签批日期基本一致，多为同一日；二是所有签批人的意见基本一致，即“同意”，很少有不同意见。据了解，在签批前，对案件审批事项均进行了口头的请示并就不同意见进行了沟通交涉，在统一意见后才履行书面的签批手续。从这一点能够说明，审批程序中的上下级之间主要侧重沟通配合，相对缺少监督制约的元素。。第二，以层报事项呈批表为形式的审批程序难以全面反映或体现审批人的意见。当前，案件承办部门在涉及审批程序的事项时，都是通过制作有关事项呈批表的形式进行，呈批表内以表格形式依次记载承办单位意见、主管委员意见、分管副主任意见、主任意见等，各层级审批人在意见表格处填写的内容多为“同意”，有些中间环节的审批人意见是“请上一级领导批示”，例如监委委员的意见可能是“请副主任审批”。这种呈批模式存在的问题是，审批人只能作出是否同意的意见，难以反映不同意后的具体意见。中间环节的审批人以提请上一级审批人审批作为自己的审批意见，也存在审批态度模糊的问题。第三，在呈批表与调查、审理报告分开的情况下，审批人签写“同意”的呈批意见后，案件承办部门可以基于案情变化或其他非法因素修改调查、审理报告的部分内容，这在一定程度上影响了监察权威，降低了审批程序的实效性。第四，在责任追究制度盛行的时代背景下，下一层级的主事者或为了推卸责任，或避免受到上级的监督质疑，或为了提前与上级保持高度统一性，往往选择事先请示、提前汇报的方式寻求找上级庇护。基于从具体案件承办人员到分管领导及监察机关负责人等各方均参与审批程序并促成决定，当出现问题时，上下级可能会相互推诿扯皮，导致责任难以明确。

五、监察程序审批机制的优化路径

(一)精简审批程序的事务范围

监察审批程序的政治功能在于强化党对监察工作的领导，但不应据此将一切监察事务均纳入审批程序之中，否则既不切合实际，也严重影响了办案效率，压制承办人员的积极性。对此，在确保监察审批程序政治功能得以实现的前提下，结合监察事项的重要性程度及是否涉及其他国家机关等因素，可将审批程序界分为严格审批程序与一般审批程序，并在此基础上精简审批程序的事务范围。

1.将审批程序划分为严格程序与一般程序。对于严格程序，须由具体承办人员或承办部门负责人层报监察机关负责人审批；对一般程序，则由承办人员报请部门负责人或层报主管委员、副主任审批即可。关于严格程序与一般程序的划分标准问题，可从以下四个方面把握：一是法律对审批程序有无明确规定，《监察法》规定的法定审批程序共计11项，其中有6项明确规定了具体的审批程序，剩余5项仅规定了履行审批手续。对前者应纳入严格程序范围，后者则需要进一步的分析甄别；二是监察事项的重要性程度，具体包括监察事项对被监察对象基本权利的限制程度，如留置、技术调查、限制出境等措施，涉及对被调查人人身自由、隐私权等基本权利的限制，应当适用严格程序进行审查；三是监察事项是否具有实体处分性与终局性等；四是监察事项是否涉及与其他国家机关的衔接协调问题(21)有学者在研究监察立法的问题时，亦将涉及监察程序与其他程序衔接的问题列入“法律保留”的事项范围内。参见：秦前红，石泽华.论依法监察与监察立法[J].法学论坛,2019(5):40-48.，如技术调查、限制出境等措施需要公安机关、电信部门配合，对此应遵循严格审批程序。

2.将对案件的处置决定纳入严格审批程序事项范围。从监察权的内部构造看，监督职责是监察委员会的首要职责，调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪是监察委员会的一项经常性工作，处置主要体现为监察委员会依据法定程序作出的具有强制力的处置性决定。在逻辑关系上，监督和调查系并列关系，监督和调查与处置之间存在递进关系、因果关系。处置权是监督权与调查权的后位性权力，对监察实效具有决定性作用。处置权在运行形式上表现为监察机关根据监督、调查结果对监察对象作出的具有强制性效力的评价，具有较强的实体处分性质，它主要是指监察委员会依据《监察法》第45条、第46条作出的六种处置决定。因此，基于监察机关处置职能的重要性地位，应当将处置决定程序纳入严格审批范围，便于将党的领导意志切实融入具体案件的处理决定之中。

3.对法定审批事项的适用程序进一步细化。根据《监察法》的规定，监察审批程序可分为两种，一种是明确规定审批程序的监察事项，另一种是未明确具体审批程序的监察事项。前者主要包括:(1)初步核实情况报告和分类处理意见由监察机关主要负责人批准(第38条)；(2)办理立案手续由监察机关主要负责人批准(第39条)；(3)从宽处罚建议需经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准(第31条)；(4)采取留置措施及其延长程序，由监察机关领导人员集体研究决定，并上报一级批准或备案(第43条)；(5)被调查人逃匿或者死亡后有必要继续调查的，需要省级监察机关批准(第48条)；(6)采取限制出境措施，须经省级监察机关批准(第30条)。后者主要包括：(1)采取技术调查措施须经严格的批准程序(第28条)；(2)问题线索处置意见须履行审批手续后进行分类办理(第37条)；(3)采取初步核实方式处置问题线索应当依法履行审批手续(第38条)；(4)单方接触被调查人需要经过批准(第57条)(22)《监察法》第57条第2款规定：“发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人，或者存在交往情形的，知情人应当及时报告。有关情况应当登记备案。”从该规定中可以看出，对于监察人员在办理监察事项中，需要接触被调查人时，应当履行审批手续，这里的接触，应当理解为单方接触，其目的主要防止监察人员私下与被调查人进行非正常的交往。。对上述第一种类型，由于明确了须经监察机关主要负责人批准或上一级监察机关批准，这表明立法者对此类监察事项的慎重态度，在程序上应层报监察机关负责人即主任审批。对第二种类型中的第一项，鉴于其是对被调查人的通信自由的限制，且涉及与公安机关、通信主管部门的配合衔接，应当层报监察机关负责人审批(23)另外，从《监察法》第28条“经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行”中所强调的“严格的”批准程序来看，也应当由监察机关负责人审批。。对其他三项均属于调查程序中的具体措施方式，不涉及与其他国家机关的职权衔接问题，从提高监察效率的角度分析，无须由监察机关负责人审批，由监察机关分管领导或部门负责人审批即可。

4.其他监察事项不必履行书面审批手续。其他监察事项具体包括法律未明确须履行审批手续的事项，以及不属于处置类型或对其他国家机关不产生实质影响的事项，此类事项主要涉及对案件事实真相的调查、取证等。从办案规律上看，查明案件事实是作出处理决定的前置性条件，对事实的查证核实权，应交由具体的承办部门或监察人员行使，如此才能调动监察人员在办案活动中的积极性主动性，及时高效地完成案件调查工作。比如询问证人、采取谈话等柔性措施，不必均层报监察机关主要负责人审批。但从强化内部监督制约机制的层面，可考虑适用简化的审批程序，报请承办部门负责人或主管领导审批，为了简便高效，在遇到被调查人销毁证据、串口、逃避调查等紧急情况时，可采取口头报告或事后书面报请审批的形式灵活处理。

(二)强化审批监督制约机制

“权威是合乎规范的权力”[15]。据此，法治就是使公共政治秩序转化为公共权威的基本方式，是政治统治合法化的过程[16]。法律在授权监察机关权力的同时，也授予了监察机关以维护其政治秩序的法律手段：以审批为特征的监察程序。政治过程中的职能是通过由多元的个人组成的制度来实现的，职能的行使被分配给多个人，机关内控制只能对一个集体性的、具有多个成员的权力持有者适用。“如果一个国家职能被宪法授予某个人，他垄断了该权力的行使，就不存在机关内控制”[17]。从权力的规范与控制层面看，监察办案过程中之所以设立审批程序，如同国家刑事审判活动之所以要设立公诉、辩护制度一样，其重要目的在于对权力行使者的监督与制约。无论是公诉和辩护，还是质证、辩论、陪审和合议等程序形式，实际上都具有这样一种功效：从法律适用的一系列活动中分离出某些具有权利或权力性质的内容，交由其他主体来进行或与适用者共同进行，这些程序对适用者既是分权又是制约[18]。对于如何强化审批程序中的监督制约，在实现路径上，可通过以下三个方面加以完善。

1.将涉案核心材料整理成报告后一并报送审批。审批程序的显著特征在于案件办理主体和案件结果决定主体的分离，即案件承办人员无权决定案件结果，决定案件结果的审批人员又无权直接办理案件。二者的角色分化本身就是一种监督制约方式，但问题是，任何监督制约机制的充分运转，都是建立在信息对称的基础上，否则，监督制约的实效性将大打折扣。然而，若作为被监督者的案件承办人员将所有案件卷宗材料一并报请审批核实的话，审批者也缺乏足够的精力与耐心审阅签批。较为可行的方案是，由承办人员在层报审批事项时，将业已进行的工作形成相应的调查报告和审理报告，报告中应当载明案件来源、审查调查情况、主要违纪违法问题、被审查人的态度和认识、暂扣封存涉案款物情况、其他需要说明的问题、处理意见、审理意见、相关法律依据、呈批事项等内容，这样能够让审批者既可以通过审阅报告迅速了解案件进展，也能以此作为是否予以审批的依据。

2.强化审批程序中的说理义务。说理义务体现为说理主体的责任。审批程序中的说理主体具体体现在两个方面：一是具体承办人报送审批事项的说理，既包括口头汇报，也包括书面的调查审理报告，详细论述报批事项的具体理由、法律政策及事实依据等；二是针对承办部门所报请的审批事项，审批人若不予批准的，亦应说明理由，对不足之处还要进一步列明补充完善的提纲等。通过强化审批程序的说理，能够强化承办人、审批人各自的责任义务，防止监察权力的滥用，实现上下级间通过说理论证的方式形成互相制约，为树立监察权威提供说理层面的支撑。

3.明确审批程序中的责任分配问题。根据《监察法》第67条规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。此条可作为国家监察赔偿制度的法律依据。从该条款的设计目的看，至少立法者预见到了监察权作为一项国家权力，存在滥用和侵害当事人合法权益的可能性，由此也产生了对监察错案的责任追究问题。在审批程序中，由于案件承办人、承办部门负责人、监察机关主管领导、监察机关主要负责人等均在一定程度上参与了具体监察事项的层报、审核及审批工作，在发生错案后，如何划分监察案件参与人的责任问题，是亟待解决的一个重要问题。笔者认为，对追责问题，应依据审批程序中各个参与人在案件办理中的作用来明确各自的责任，即案件承办人、报请批示部门应对案件事实问题承担责任，处于顶端的签批人应对案件处理决定承担领导责任。只有在明确责任的基础上，才能督促案件承办人员、审批人员认真把好各自的关口，增强审批程序中监督制约的刚性。

(三)完善集体研究决策机制

集体决策既是党的民主集中制的具体表现形式，也是科学决策的重要保障，亦是基于个体局限的客观实际和最大限度防控廉政风险的角度出发而设定的工作环节[19]。《监察法》确立了重大监察事项的集体研究制度，集体决策原则体现了立法者对于监察程序运行的谨慎态度，有利于防止个人决策的主观片面性，提高办案质量、提高监督能力[20]。从权力监督制约的层面看，集体研究决策程序能够有效弥补监察审批机制的法治短板。

1.适当扩大监察事项集体研究决策的范围。《监察法》明确涉及“集体研究”的规定有四处，分别是主动认罪认罚的从宽处罚建议(第31条)、检举揭发的从宽处罚建议(第32条)、调查过程中的重要事项(第42条)、采取留置措施(第43条)。对于其他审批事项，未明确是否经过集体研究决定程序。通过集体决策，能够有效限制或制约监察机关负责人审批权的滥用，因此，应适当扩大监察事项集体研究决策的范围领域。具体而言：一是将限制监察对象人身自由的事项纳入集体研究程序，这涉及国家权力限制公民权利的合理边界等问题，确有限制约束之必要。二是将涉及与其他国家机关职权衔接的事项纳入集体研究程序，根据《监察法》的规定，有关机关和单位对监察工作负有依法协助义务，否则将承担相应的法律责任(24)《监察法》第62条专门规定了有关机关和单位拒不执行监察机关作出的处理决定等应承担相应的责任。。从权力义务均衡化的视角分析，既然要求其他国家机关对监察权予以充分尊重，那么作为影响甚至能左右其他国家权力的监察决定，也应当经过严格的生成程序，而集体研究决策则能很好地体现监察机关对其职权运行的慎重。三是将监察处置决定事项纳入集体研究程序。基于监察委员会处置权的定位，案件处置属于监察过程中的重要事项，代表监察机关对监察对象的最终态度，通过集体研究，能充分考虑不同意见，有利于作出全面客观的评判。另外，从监察实践观察，几乎所有的监察处置决定在经过监察机关负责人审批后，均提交监察机关领导人员集体讨论，具体参加人员有监察委员会主任、副主任、委员等，通常由案件审理部门负责人列席会议并就案件情况向委务会报告或说明情况。

2.合理设计集体研究决策的程序。关于集体研究决策的具体程序如何，监察法文本并未明确。《政务处分规定》确立了政务处分应进行“坚持民主集中制，集体讨论决定”，可据此设计监察事项集体研究程序的方案。从正当程序的导控功能分析，在集体研究决策中，应以民主集中制为精神：一是参与集体讨论者要在独立、充分表达意见的基础上进行表决；二是参与讨论的人数应为单数，以多数意见为准；三是集体讨论本质上是一种不同观点的正面碰撞，在讨论方式上应允许充分的协商、沟通甚至交涉，并做好书面讨论记录；四是参与讨论者在进行表决时以职务较低者或具体办理案件者先行表决，即按职务级别从低到高进行表决，防止一把手“定调子”；五是处置决定作为一种“结果”，是依据监察程序产生并根据事实和正当理由做出的最终决定[21]。正当程序要求在强制方式下形成的结论，必须说明理由[22]。因此，处置决定应当附注相关理由，从形式上增强处置决定的正当性和可接受性。

3.明确集体研究决策的责任承担。在实践中，有观点认为，审批程序中的案件既然要经过领导集体研究决定，自然应当由集体承担责任。但事实证明，所谓集体承担责任往往是集体有责，个人无责，而集体的责任如何追究则难以实施，可行性和可操作性较差。因此，应依据审批程序中各个参与人在案件办理中的作用来明确各自的责任：案件承办人、报请批示部门应对案件事实问题承担责任，处于顶端的签批人应对案件处理决定承担责任，对涉及集体研究决策的事项，依据各参与人发表意见决定责任承担问题。对参与人员在集体研究中采取的态度不明确甚至不发言等行为，应追究其相应的法律责任。

结 语

整体上看，“审批”贯穿于监察程序的全过程，借助这一程序，能够实现党对监察工作的有效领导和监督，也为党委及监察机关主要负责人介入案件处理提供了制度通道。这一制度的确立是由监察机关的政治属性和组织领导体制决定的，也代表了改革者的基本立场。我们要在改革者和法律设定的制度框架内正确认识审批程序，并尽可能地引导审批程序步入法制化轨道。如何进一步明确审批事务的范围界限及审批标准，减少审批中的不确定性因素将成为我们必须认真对待的问题。在认可审批程序之正当性的前提下推动立法完善，推进监察审批程序的法治化改造，进而实现规范权力、保障人权的目标，也许更切合实际。未来一段时间内，立足本土资源，通过理性观察和调研分析审批程序在实践中的运行状况，针对存在的问题提出更加“接地气”的可操作性解决方案，充分将监察审批程序的制度优势转化为监察治理效能，应当成为理论研究的重点方向。