行政裁决制度的性质定位与困局破解

□梅扬

一、问题的提出：行政裁决制度的现实困局

关于行政裁决，我国学界有着多种称呼，其内涵也有着不同的界定(1)在“裁决”概念外，也有学者使用“裁定”“处理”“申诉”“决定”“认定”等用语。即便是在立法上，也表述各异。相关论述参见：叶必丰.行政行为原理[M].北京:商务印书馆,2014:56.。通说认为，行政裁决是指行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为(2)中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》明确界定了行政裁决的概念。。在我国，行政裁决制度长期运行不佳，已是理论和实务两界共识。据相关统计，除了拆迁补偿、权属确认中的林地确认和征地补偿以及知识产权等领域的几项行政裁决制度还在运行外，很多行政裁决制度都处于“名存实亡”的状态[1]。新时代，党中央和国务院高度重视行政裁决工作，在一系列中央政策性文件中多次提及行政裁决制度(3)比如，2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。”2015年10月28日，中共中央、国务院联合印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求：“有关行政机关要依法开展行政调解、行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷。”。2018年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，从顶层设计层面对行政裁决制度的完善和发展做出战略安排，并强调发挥行政裁决制度化解民事纠纷的“分流阀”作用。但从这些年的改革实践来看，效果并不理想，当事人对中央政策主张以及多年的改革成果似乎不太“买账”，社会公众关于行政裁决制度的认知度以及选择其化解民事纠纷的主观意愿仍然较低，行政裁决制度的“日渐式微”之势未能得到明显扭转[2]。

那么，造成行政裁决制度陷入当前困局的原因是什么？又该如何进行有效破解？仅凭行政裁决制度自身的机制改革能否足以助力其成为化解民事纠纷的“分流阀”？解答这些疑问，需要回归行政裁决制度的创设初衷，厘清行政裁决制度的性质和功能，在此基础上为其困局破解提供系统性、科学性的对策。

二、行政裁决制度的性质定位

行政裁决制度的性质是指行政裁决制度的本质属性，它构成行政裁决制度的本源性问题，会对其改革方向和内容乃至存废产生根本性的影响。在我国，有关行政裁决制度性质的探讨和争论自该项制度确立伊始就一直在延续，存在行政行为说、准司法行为说、委任司法行为说等多种学说(4)相关论述参见：张树义.纠纷的行政解决机制研究——以行政裁决为中心[M].北京:中国政法大学出版社,2006:32-35;王小红.行政裁决制度研究[M].北京:知识产权出版社,2011:46-48;彭情宝.论司法审查行政裁决的强度——基于商标行政裁决“循环诉讼”的分析[J].学术论坛,2014(9):94-95.。梳理发现，这些学说分歧的根源主要在于：行政机关是否有权对民事纠纷进行裁处？是否会造成行政权对司法权的“入侵”，挤压和渗透司法权的活动空间，破坏权力分立规则？

近代以来，长期统治人们关于政治组织思考的主要是一种形式主义的分权观念。该种分权观念被教条化地理解为：代议机关行使创制规则的立法权，行政机关行使执行规则的行政权，司法机关则专门负责解决社会纠纷。三者之间界限清晰，泾渭分明。形式主义的分权观念主要基于对个人自由的保障，希冀通过国家权力之间的严格分立和制约达至自由保障之目的[3]。在人类社会的法治进程中，形式主义分权观念的重要地位和意义无须再举例赘述，但它也开始遭到越来越多的实践拷问和理论质疑。在实践层面，现代国家权力的运行规则已经发生显著变化，它们之间不再单单是分立与制约的关系，也出现了一定程度的混合。即便是将“三权分立”载入宪法文本的美国，其宪制实践亦并非完全支持这一原则，“各种职能经常混合在一家机关……典型的如美国各种独立管制机构”[4]。在理论层面，针对形式主义的分权观念在实践上的困难，西方国家开始了权力配置理论的新思考，其中尤以德国发展出的“功能适当原则”最为突出。该理论在关注个人自由保障的同时，也非常重视国家权力行使的“正确性”，不再教条化地强调国家权力的分立与制约，而是主张将国家权力配置给在组织、结构、人员上具有优势，有可能做出最优决定的机关[5]。此即意味着在维护立法、行政、司法三权核心领域的前提下，“功能适当原则”允许它们之间出现适度混合，以实现资源的优化配置，也即行政机关只要适当，其完全可以享有裁处民事纠纷的权力。

在我国，除上述域外实践经验和理论上的支撑外，“行政机关可以享有裁处民事纠纷的权力”之论断还具有深厚的历史渊源以及宪法规范依据，不存在太大的观念桎梏和规范障碍。首先，早在中国古代就已经存在行政和司法杂糅、刑民不分的现象，行政机关兼行审判权。秦朝建立后，九卿之一的廷尉是中央层面主管司法的长官，负责审理皇帝交办的案件和地方移送的疑难案件。地方上没有专门的司法机关，主要由郡守、县令这样的行政官员兼行审判权。在后续的朝代更迭中，除了在中央上对司法体制进行改革外，地方上仍然是由行政长官兼理审判业务，也正因此中国自古以来就有“县官判案”的说法。其次，以“三权分立”为表现形式的分权主要是西方国家政治体制的特征，这一观点历来受到我国主流意识形态的坚决反对(5)邓小平同志指出，西方的民主就是三权分立、多党竞选等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们不搞多党竞选，不搞三权分立体制、两院制。江泽民同志、胡锦涛同志在多个场合明确表示，中国绝不搞资产阶级的三权分立体制。习近平总书记也明确指出，我们是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄，我国法治体系要跟这个制度相匹配。参见：陈国友,皇甫鑫.功能性分权：中国特色的权力分立体系[J].江海学刊,2020(4):128.。反映到宪制实践，彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中归纳了国家机构规范的三个应“遵循的方向”，其中第三项就是“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”。现行《中华人民共和国宪法》也确立了中华人民共和国的一切权力属于人民，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则，国务院可以制定行政法规，部分地方政府可以制定行政规章等规则。以至于有学者指出，我国现行宪法隐含着某种功能主义的权力配置原理[6]。

由此，我们可以得出第一个推论，即行政裁决从其“权力内容”来看，就是一种严格意义上的司法权(6)虽然近些年兴起的系统理论法学对“纠纷解决是否为司法权最重要的功能”发出质疑，但仅就目前的学界共识而言，司法权即意味着纠纷解决，本文也只是借此引出行政裁决制度的司法化改造。。行政机关的主体身份并不影响其司法权的特质[7]，也不会陷入“入侵司法权，破坏权力分工”的理论窠臼，“在一定意义上其恰恰适时回应了经济社会发展的需要”[8]。这种定性在逻辑上基本合理，但从科学性上讲仍然不够严谨和全面，因为依此定性，设计者和改革者比较容易陷入“行政裁决制度应当完全司法化”的片面认知。作为“行政机关”行使的一项司法权，行政裁决的性质定位必须考虑和结合其“权力主体”的身份，这是其不可剥离的最鲜明特征，否则，与民事诉讼何异[9]？也就是说，行政裁决与民事诉讼、民商事仲裁等相比，必须是有行政特色和优势的，它们共同构成民事纠纷解决领域的“多元机制”，平等竞争，各归其位，各显神通。这一点也可以从行政裁决制度诞生的背景和目的上得到印证。改革开放以来，随着社会经济发展和转型加剧以及城市化进程的不断推进，民事纠纷日益增多且日趋专业化和复杂化。这一方面给我国法院的民事审判工作带来巨大挑战和压力，另一方面也为我国民事纠纷解决机制的改革提供了动力和机遇。传统那种依靠诉讼“包打天下”的做法变得越发不加现实，甚至还可能产生适得其反的效果。在此背景下，在民事纠纷领域搭建一个“多元纠纷解决机制”，成为当时改革的一项重要任务，行政裁决制度便应运而生。可以看出，国家创设和发展行政裁决制度的目的不仅是希望通过赋予行政机关民事纠纷裁处权，实现案件数量上的分流，缓解司法机关压力，更是希望能够借助行政机关的专业性优势，实质性化解一些与行政管理活动密切相关的民事纠纷，弥补诉讼纠纷解决机制的局限性，为公众提供最优质的纠纷解决服务[10]。

据此，我们可以进一步推断，行政裁决制度应当定性为“多元纠纷解决机制”的有效构成，它实际上承载着“纠纷解决”和“多元机制”之双重诉求。行政裁决制度的这种性质定位构成其设计和改革的根本遵循，即行政裁决制度要想真正发挥其价值功能，走出当前困局，不仅要恪守“纠纷解决”的基本准则和惯常做法，更要遵守“多元机制”的内在要求。这实际上也与“功能适当原则”的内涵与要求相一致——权力的享有者在该项权力的行使上必须是具有优势的。

三、行政裁决制度的司法化改造

作为“多元纠纷解决机制”的有效构成，行政裁决制度的应然面相和改革趋向便呈现出来，其中之一就是行政裁决制度的立基之本是纠纷解决功能。这是其能够走出当前困局并成为化解民事纠纷的“分流阀”的前提和基础。为此，行政裁决制度应遵循和贯彻基本的司法原理或准则，进行有限的司法化改造，实现纠纷解决的基本正义。就纠纷之双方当事人而言，其正义诉求可以具体化为两个标准，即“纠纷解决主体的中立性”和“纠纷解决过程的亲历性”。这是自然正义原则的基本内涵(7)正义可以分为程序正义和结果正义。相较于结果正义的标准不一、众口难调，程序正义却是有迹可循，完全可以做到的。更何况，就“纠纷解决”而言，在很多人眼中，程序正义比结果正义更重要。英国普通法中的自然正义原则为程序正义确定了两个基本标准：一是任何人不得做自己案件的法官；二是任何人遭受不利裁判的影响时，有获得陈述和申辩的权利。很多学者将此视为程序正义的底线要求。。就纠纷解决主体而言，其正义诉求主要表现为“纠纷解决结果的不可诉性”。上述这些共同构成行政裁决制度司法化改造的基本场域。

(一)行政裁决主体的中立性

“无中立不司法”[11]，对于纠纷解决而言，这个要求是不证自明的，构成裁判运行的根本属性。裁判者须公平对待两造，不得偏向其中任何一方。试想，当事人将他们之间的纠纷交给某个裁判者处理，其最首要、最纯真的期盼应当是裁判者能够以一个中立的地位进行裁判，没有任何利益牵连，没有掺杂个人偏见，否则怎可能去奢望他们能够发自内心地认同和接受这个裁判者作出的裁判呢？

根据当前法律规定，我国行政裁决权由多个主体类型所享有，行政裁决主体呈现出多而散的局面，既有一级人民政府，也有政府组成部门，还有行政机关内设的各种裁决机构(表1)。这种权力配置格局比较有利于发挥各个行政机关或机构的专业性优势，但同时也会带来重叠、臃肿等一系列问题[12]。更为重要的是，除商标评审委员会这样的专门裁决机构外，其他行政裁决主体还承担着非常多的日常行政管理职责，行政裁决并非其主业，也非其专职工作。这无形间会对其裁决的中立性产生负面影响。此外，现行法律对行政裁决人员的从业资格缺乏规定，对行政裁决人员的配置以及任职条件等也没有明确，基本上都是由一般行政工作人员承担。实际管理中，在岗行政裁决人员的业务培训频率较低，专业化、职业化水平不高，行政裁决人员缺少必要的激励保障机制。与法官、检察官等职业群体相比，这些因素导致行政裁决人员的职业共同体意识和职业尊荣感不强。

表1 我国行政裁决权的法律配置

根据多元纠纷解决机制中的“纠纷解决”之原理，行政裁决制度在其主体改革上的主导方向应当是司法化，即强化行政裁决主体的中立性，但在此过程中需要同时兼顾和协调处理好与行政裁决制度的专业性优势的关系问题，具体主要围绕以下两个方面展开：一是适当提升行政裁决机构的独立性，可以将行政裁决权统一配置给各政府组成部门，但须在其内部实行职能分离，内设类似于“商标评审委员会”的专门裁决机构，专职负责行政裁决工作。在此基础上，调动和发挥法律顾问、公职律师以及专家库的作用，吸收体制外具体业务领域专家的参与。这样设置的好处是：在尽可能提升行政裁决机构独立性的同时，将其对行政裁决制度的专业性优势的消解降到最小——因为只要确保行政裁决机构仍然被设置在行政系统内，各政府所属部门对行政裁决机构依旧享有一定的领导权和监督权，行政裁决制度的专业性优势就不会剥离。实践中，有学者主张在一级政府层面创设一个行政裁决机构，统一负责本区域范围内的行政裁决事宜[13]。甚至还有学者主张效仿英国的行政裁判所、美国的独立管制委员会等实行绝对分离，在行政系统外创设一套独立的行政裁决系统(8)主要是建议在几个专业性较强的领域设立独立裁决机构，这些裁决机构应独立于行政系统之外。参见:周佑勇,尹建国.我国行政裁决制度的改革和完善[J].法学论坛,2006(5):35.。第一个设想会削弱行政裁决制度的专业性优势，因为行政裁决的适用范围是与行政管理活动密切相关的民事纠纷，而这些行政管理活动分属各类政府组成部门负责，与一级政府关联不大。第二个设想与我国体制实际不相符，且存在本末倒置之嫌，虽极大提升了裁决机构的独立性，但行政裁决制度的专业性优势也会因此大幅消解。试想，这样脱离“行政机关”身份的行政裁决还是我们所预设的、原初意义上的行政裁决吗？二是强化行政裁决人员的职业性，可以在行政裁决立法中明确行政裁决人员的任职条件，从事行政裁决工作须通过国家统一法律职业资格考试。司法部门也应当按照职业化、专业化的要求，通过教育培训、建立专家库等方式培养一批擅长办理行政裁决案件的专业人员。在职业保障上，应当坚持物质与精神相结合原则，在提升行政裁决人员工资福利的基础上，加大对行政裁决系统涌现的典型人物的挖掘与宣传，讲好行政裁决故事，借此提升行政裁决人员的职业共同体意识和职业尊荣感。

(二)行政裁决过程的亲历性

“无辩论即无裁判”，亲历性是基本的司法规律之一，是司法公开的题中之义，亦是司法公信力的重要保障[14]。让纠纷当事人亲身参与到纠纷解决过程之中并围绕案情自由、充分地表达各自意见，一方面可以让他们在“聚光灯”下形成平等对抗关系，防止裁判者受到其中一方当事人的潜在、过度影响；另一方面还可以通过他们的言词交锋确保案件事实全面、真实地呈现在裁判者面前。

目前，我国缺乏行政裁决统一立法，有关行政裁决的规定多散见于各单行法律法规之中。从这些规定的内容来看，大都是关于行政裁决的实体性内容，程序性内容则要么仅作概括性规定，要么只授权裁决而不规定程序。“尽管有关行政裁决的法律法规大量出现，但他们大多限于对行政裁决权的确认，对行政裁决程序的规定却寥寥无几，更谈不上对统一的行政裁决程序作出规定”[15]。比如，《土地管理法》第14条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”有关土地权属争议的裁决仅此一条，且只规定了裁决主体，裁决程序则付之阙如。后续国务院虽制定了《土地管理法实施细则》，但对土地权属纠纷裁决的程序也并未作出具体、细致的规定。在此背景下，各行政裁决机关纷纷制定本部门的行政裁决程序规章，如原国土资源部2002年颁行的《土地权属争议调查处理办法》、住建部2004年颁行的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等。这些规章有的已经废止，有的仍在施行，但内容过于抽象和单薄，可操作性不强，行政裁决的很多程序要素都未得到明确[16]。更为重要的是，由各行政裁决机关自行制定行政裁决程序规章，会导致不同的行政裁决机关适用不同的程序裁决纠纷，而各个程序规章的内容相差较大，其混乱程度就可想而知了。总之，在现今的条件下，行政裁决如何进行主要是依靠行政裁决机关的自由裁量，非正式性突出，这容易引发“暗箱操作”之嫌，让当事人心生疑窦。

行政裁决作为一种纠纷解决机制，其基本功能的发挥需要依赖科学、健全的程序规则加以保障。在一些西方国家，大都是通过制定统一行政程序法的方式来规范行政裁决程序。比如，美国的《联邦行政程序法》规定了行政裁决的听讯、听讯主持人、听讯过程、行政裁决的举证和质证、当事人之间的辩论以及行政裁决的作出等诸多程序内容。西班牙的《行政程序法》也专设一章规定行政裁决程序，并对行政裁决过程中的当事人地位及其所享有的一些程序权利进行了详细规定。在我国，短期内制定统一行政程序法的想法不现实，《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》提出的由“国务院有关部门、省级政府，以规章的形式出台具体程序性规定”仍然是一种“分兵作战”的模式。考虑到行政裁决本质上涉及的是一种司法权的配置，属于法律保留事项，理想的路径应当是：由全国人民代表大会常务委员会制定专门的行政裁决法，参照行政许可法、行政处罚法等采取“实体与程序兼顾”的立法体例，在统一行政裁决的表述、规定行政裁决的原则、主体以及权限配置和受案范围等实体内容的前提下，参照法院审判程序，明确行政裁决的主要程序制度(回避制度、调解制度、证据制度、时效制度等)以及基本流程(申请、审查、受理、调查、裁决等)。这其中尤以确立直接言词审理模式最为重要，以确保行政裁决过程的亲历性，即原则上应当允许纠纷当事人参与到行政裁决过程之中，并围绕案件的争议焦点、法律问题以及事实问题等进行举证和质证，展开充分辩论[17]。这样既可以发挥行政裁决机关依职权进行调查的优势，又可以在必要的限度内贯彻当事人主义，发挥他们的主动性和积极性，提高他们对行政裁决的信任度。需要说明的是，实践中有学者认为采取直接言词审理模式可能会削弱行政裁决制度的效率优势，这的确是一个事实，但并非是一个问题，理由主要有三：第一，在大部分的纠纷解决案件中，公正价值都是第一位的，不能为了追求效率而牺牲公正；第二，与民事诉讼、民商事仲裁等其他民事纠纷解决机制相比，“高效便民”并不是行政裁决制度的最大特色和主要优势，这纯属一个理论误解(这一点，笔者会在下文进行详细论证和说明)；第三，行政裁决制度的效率主要是靠充分发挥其审查上的专业性优势，进而缩短审查时限这样的间接方式予以提升，简化审理模式的方式过于直接。

(三)行政裁决结果的不可诉性

根据司法原理，司法权不能作为诉讼标的，司法机关也不能因其居中裁判的行为在后续程序中沦为被告，承担非主观性责任[18]。比如，当事人如果对一审法院作出的裁判不服，可以向上级法院上诉。二审法院在审理过程中只能针对一审双方当事人及争议事项展开，不能将一审法院列为被告。这是因为裁判者总体上是出于“公益”去解决当事人之间的纠纷，如果最终却由于这一“公益行为”当了被告，从“理性经济人”的一般假设来看，裁判者的内心肯定是不情愿的，反映到行为上，就是其可能会通过各种明示或潜在的手段排斥乃至抵触自身的纠纷解决职责。以行政复议为例，在2014年的《行政诉讼法》修改扩大了行政复议机关作被告的情形后，行政复议机关为了降低作被告的风险，不作为的概率大幅增加(9)行政复议机关如果作出维持决定或者改变决定，必须作被告；如果未作出复议决定，作被告的概率只有二分之一，即申请人起诉原行政行为，原行政机关是被告；起诉复议机关不作为，复议机关是被告。。以安徽省为例，在《行政诉讼法》修改前，全省范围内的行政复议驳回率一直维持在7.2%左右；在《行政诉讼法》修改后，这一比率显著增加，在2016年已经飙升至19.63%[19]。正确的做法应当是，当事人如果对某个机制的纠纷解决结果不服，可以再行选择其他纠纷解决机制或者径直去法院寻求司法救济。

关于行政裁决的救济问题，我国早期法律规定的较为零散，有民事诉讼、行政诉讼以及民事附带行政诉讼等多种路径。1990年《行政诉讼法》颁行后，行政裁决的救济路径逐渐走向统一，即应当以行政裁决机关为被告向法院提起行政诉讼或者行政附带民事诉讼(表2)[20]。作出这一安排的目的主要是为了加大对行政裁决机关的监督，倒逼其依法严格履行行政裁决职责。但很多行政裁决机关对此却心生不满并通过各种手段抵触行政裁决，甚至通过修法的方式直接取消自己的行政裁决职责，以规避成为行政诉讼被告的风险。比如，在《道路交通安全法实施条例》的修改中，公安部门将对交通事故责任的认定“降格”为鉴定结论而非行政裁决，以回避司法审查；1993年的《商标法》规定工商行政管理部门可以对侵犯商标权的赔偿进行裁决，现行的《商标法》则将行政裁决限定于对侵权行为的制止和惩罚，而在侵权赔偿上只能依据当事人的要求进行调解；原有的《治安管理处罚条例》授权相应行政机关对违法行为造成的损失赔偿和医疗费用的裁决权，现行的《治安管理处罚法》则推行调解的处理方式；1982年的《食品卫生法》授权卫生行政管理部门对食品损害赔偿的裁决权，1984年的《药品管理法》授予县级以上卫生行政部门对药品中毒造成的赔偿纠纷的裁决权，现行的《食品安全法》和《药品管理法》则直接取消该授权。

表2 我国行政裁决救济路径的法律规定

行政裁决机关是以中立的第三方角色解决民事纠纷。根据“司法权不宜作诉讼标的，司法机关不宜作被告”之原理，行政裁决机关作被告制度理应废止，一律改由原民事纠纷作诉讼标的，原民事纠纷当事人作被告，向法院提起民事诉讼。这种设置可以降低行政裁决机关的抵触心理，但也会随之带来两个新的问题，即如果法院对原民事纠纷的裁判结果与行政裁决结果不一致，该如何处理？如果行政裁决机关不作被告，该如何督促其依法严格履行裁决职责？对于第一个问题，当事人对行政裁决结果不服，以原民事纠纷当事人为被告向法院提起民事诉讼，法院围绕原民事纠纷展开审查后作出判决。基于司法的最终性，行政裁决结果自然失效。此时，法院可以向行政裁决机关送达生效判决书并以司法建议的方式建议其自行撤销行政裁决。最新颁布的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》也确认了这种做法。有学者会质疑，此种做法是否会抵消行政裁决制度的专业性优势？对此需要说明的是，专业性优势主要是为纠纷当事人所服务的，当事人如果不服，不应剥夺其寻求司法救济的权利，这也是司法最终解决原则的基本要求(10)在一些领域确实存在排斥司法救济的现象，如行政复议终局。但此种现象仅限于非常有限的范围内，作为一种例外存在。近些年，越来越多的学者主张严格贯彻司法最终解决原则，废除行政复议终局。。对于第二个问题，行政裁决机关作被告制度之所以能够发挥督促其依法严格履行裁决职责的作用，并不是因为行政裁决机关害怕作被告，而是害怕作被告后可能导致的败诉以及由此引发的行政系统内部的考核与追责。鉴于此，可以考虑直接跳过“被告”这一中间环节，借鉴法院系统的法官司法责任制评价体系，强化行政系统内部对行政裁决机关的监督与考核工作。比如，可以将行政裁决人员徇私舞弊等违法渎职行为纳入监督与考核范畴。行政裁决结果的内容则属于行政裁决机关的专业判断权，无需担责。此外，当事人如果发现行政裁决人员在裁决过程中出现明显的违法渎职行为，基于行政裁决机关的公权力主体身份，其也可以向有关部门进行投诉，通过内部纪检与监察机制加以监督。

四、行政裁决制度的行政化改造

作为“多元纠纷解决机制”的有效构成，行政裁决制度理应彰显自身行政特色，具有些许优势。这是其竞争发展之源，也是其能够走出当前困局并逐步成为化解民事纠纷的“分流阀”的重要法宝，否则就会在与民事诉讼、民商事仲裁以及人民调解等其他民事纠纷解决机制的竞争浪潮中被当事人所抛弃。对此，《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》明确指出，在化解民事纠纷方面，行政裁决具有效率高、成本低、专业性强、程序简便等优势。但上述优势是否概括完毕，各优势之间有无主次之分？这些问题需要在研究中加以界定和厘清。

(一)行政裁决制度与生俱来的行政优势

如前所述，与民事诉讼等其他民事纠纷解决机制相比，行政裁决制度最鲜明的特征是其“权力主体”上的行政性，再加上行政裁决所处理的都是一些与本部门行政管理活动密切相关的民事纠纷，这让其先天性地带有如下两个优势。

一是审理上的专业性。法院专为纠纷解决而设，一般来说，其优势可能主要体现在纠纷解决的技巧和经验等共适性事项上，对纠纷内容的具体理解和把握并非其专长，这也是构建多元纠纷解决机制的动因之一[21]。就与行政管理活动密切相关的民事纠纷而言，法院在其审理的专业性上显然会相对弱于在日常过程中就承担着该领域行政管理职责、在该领域具有丰富专业知识的行政裁决机关。二是处理上的便捷性。民事纠纷产生的原因复杂多样，尤其是那些与行政管理活动密切相关的民事纠纷，可能涉及诸多行政因素。法院由于体制限制，处理起来会比较棘手。“就中国路径来说，强大的是行政权而非司法权”[22]。行政裁决机关作为行政系统内的机关，具有查清此类纠纷的手段和信息优势，其可以将政府各相关部门协调起来，综合运用各种资源，全方位、实质性地化解纠纷。需要指出的是，以上这两种特色和优势皆是行政裁决制度与生俱来的，是其“自然秉性”，即只要行政裁决还被称之为“行政”裁决，行政裁决机关还被设置在行政系统内，它们就会存在，行政裁决制度的司法化改革根本无法将它们予以剥离。

(二)行政裁决制度需要激活的行政优势

实质上讲，这个仍然是基于行政裁决制度的“行政”之特性而延伸出来的一些优势，只不过它们需要在行政裁决立法以及体制机制建设上加以保障才能激活和实现而已。概括而言，其优势主要体现在实体上的宽泛性和程序上的高效性。

实体上的宽泛性。这主要是针对行政裁决的受案范围而言的。从创设行政裁决制度的目的出发，行政机关应当有权裁决与其行政管理活动密切相关的所有民事纠纷。这些都是其专业性优势可以作用的场域。同时，此种制度设计还可以反哺行政机关，助其积累经验，优化管理，防止今后类似民事纠纷的再次发生，把事后处理与事先预防有效结合起来。因为许多行政管理领域中民事纠纷的出现往往同此领域中有关行政机关的监管缺位或者管理不科学有着直接或者间接的关系。通过开展本职能领域的行政裁决，行政机关可以及时发现问题并对自身行政管理体制加以改进和完善[23]。当前，我国法律法规对行政裁决受案范围的规定主要采取各领域单行法分别列举的方式，总体较为狭隘，局限于自然资源和环境、知识产权以及民间纠纷三大领域[24]。未来，全国人民代表大会常务委员会在制定统一行政裁决法时，可以采取“肯定概括”的方式界定行政裁决的受案范围，将其扩大至“与该政府部门行政管理活动密切相关的民事纠纷”，最大限度地彰显和发挥行政裁决制度的特色和优势。在实践中，部分法律法规将一些与行政管理活动并无太大关联的民事纠纷也囊括进来。比如，《民间纠纷处理办法》第17条规定：“经过调解后，仍达不成协议的纠纷，基层人民政府可以作出处理决定。”结合《人民调解委员会组织条例》，此处的“民间纠纷”多是一种常态意义的民事纠纷，其外延范围非常宽泛，不专属于任何一个特定政府组成部门的行政管理职能范畴。类似的例子还有很多，如劳动争议、合同纠纷等[25]。针对这一问题，全国人民代表大会常务委员会在制定统一行政裁决法时，可以采取“否定列举”的方式将它们从行政裁决的受案范围中予以排除。

程序上的高效性。与司法相比，行政的特色之一便是效率。“如果说公正是现代行政之灵魂，那么效率便是现代行政之生命”[26]。行政裁决由于其“权力主体”的行政身份，当然具有比司法审判更强的高效性，只不过这并非行政裁决制度的主要优势。因为对于一项制度而言，其最主要的优势应当是“先天自带”的，无法被削弱或剥离，如行政裁决制度的“审理上的专业性、处理上的便捷性”等优势。“高效性”这一优势由于受行政裁决的“权力内容”(司法权)所涉及的各种体制性因素的羁绊过大，至多可算作行政裁决制度的附带优势。对于这种优势，应当主要通过缩短时限、降低费用等间接方式予以实现，而不能以牺牲“公正”为代价换取。实际上，只要行政裁决制度实体上的那些特色和优势能够得到充分激活和发挥，其程序上的“高效便民”特色和优势便水到渠成。

(三)行政裁决与其他民事纠纷解决机制之间的自由衔接

行政裁决制度不仅需要保有自身特色和优势，而且这些特色和优势还应当有机会公平地接受“市场”检验。为此，在行政裁决与民事诉讼、人民调解以及民商事仲裁等其他民事纠纷解决机制之间的衔接上，应当确立“自由选择型”为主的模式，由当事人结合自己的现实情况和实际需求以及各民事纠纷解决机制的特点，选择一个最适合自己的机制(11)当然，考虑司法机关的特殊性，必须将司法路径作为最后一道防线。。因为在多元纠纷解决机制中，各民事纠纷解决机制之间只有特色差异，没有优劣之分。任何一种民事纠纷解决机制都不拥有优于其他机制的先天性，它们皆可在复杂、多样的民事纠纷解决中发挥作用。如果在此问题上施以过多限制，不仅是对当事人诉权的侵犯，而且还会使“多元纠纷解决机制”的内在意义大打折扣。我们相信，只要行政裁决制度的特色足够突出且得到真正发挥，其完全可以凭借自己的比较优势赢得社会公众的信任和青睐，逐步成为化解民事纠纷的“分流阀”。这也是社会公众实践理性的一种体现。

选择的前提在于知晓，否则无论该项制度有多公正，多么富有特色和优势，其效果都注定有限。相较于民事诉讼这一传统民事纠纷解决机制而言，行政裁决制度的建设本就起步稍晚，“知名度”较低，再加上这些年国家有关行政裁决制度的法制宣传做得确实不够，导致其在社会公众中的知晓率不是太理想。这无形间降低了行政裁决制度在民事纠纷解决实践中被社会公众选择的概率(12)据调查，针对相关民事纠纷的救济方式选择问题，被调查人中有55%倾向于民事诉讼；56%倾向于民事调解；34%倾向于行政调解；98%倾向于私下协商解决；72%倾向于信访投诉；1%倾向于行政裁决。参见:闫志开,高正文,田原.行政裁决制度的功能检视与完善路径[J].中国司法,2021(3):51.。针对这一问题，未来国家在加大行政裁决制度法制宣传的同时，可以考虑建立行政裁决告知制度，即对于能够通过行政裁决解决民事纠纷的，法院、人民调解委员会以及仲裁委员会等在受理该民事纠纷时应当告知当事人“行政裁决”这一纠纷解决路径的存在，并向其介绍行政裁决的基本情况以及所具有的优势。近年，各地、各部门在此方面已经开始有所实践。比如，辽宁省司法厅向社会公布行政裁决事项清单，引导当事人选择行政裁决化解矛盾纠纷；国家知识产权局要求各有关部门建立行政裁决告知制度，注重运用政府网站、微信等新媒体新技术，大力宣传行政裁决的优势、成效和典型案例，鼓励、引导权利人通过行政裁决解决纠纷。

结 语

作为“多元纠纷解决机制”的有效构成，行政裁决制度理应具有司法化和行政化的双重面相。两种面相并非截然对立、此消彼长的关系，只是观察角度、作用场域不同而已。行政裁决制度唯有在司法化和行政化两个方向上同时发力，协调处理好与民事诉讼、人民调解以及民商事仲裁等其他民事纠纷机制之间的关系，并辅之以“提升行政裁决工作职业尊荣感”“加大行政裁决制度法制宣传工作”等法治保障措施，方能走出“日渐式微”之困局，逐步成为化解民事纠纷的“分流阀”，继而满足中央层面对其的政策期待以及社会公众对其的现实需求。