《监察法》实施后职务犯罪异地管辖实证研究——以省部级高官为例

刘文涛 ，刘 渺

1.四川大学法学院，四川 成都 610207；2.四川省内江市人民检察院，四川 内江 641199

引言

经过长期反腐败斗争的实践，目前我国职务犯罪（尤其是涉及省部级、厅局级以上高级干部的重大职务犯罪）已经形成了异地管辖的司法惯例，即涉嫌职务犯罪的官员在其原任职地（犯罪地）以外的地区接受侦查、起诉和审判。自2001 年“慕马案”开创高级别官员异地审判的先河以来，司法界、学术界乃至新闻界对这一制度始终褒贬不一、争论不休。最高人民检察院、最高人民法院亦出台了司法解释，试图将这一反腐经验制度化、固定化。

党的十八大以来，我国反腐败斗争取得了压倒性胜利，落马的省部级及其以上高官（不含企业任职）高达216 人[1]。高官密集落马，一方面大大提高了党和国家的执政形象和廉洁程度，另一方面也大大增加了中纪委（国家监察委员会）、最高人民检察院、最高人民法院的侦查（调查）、审查起诉和审理压力。为构建集中统一、权威高效的监察体系，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，我国完成了监察体制改革，职务犯罪的调查权（侦查权）基本由监察委员会行使。但是，由于监委和纪委实行“一套班子、两个牌子”，“案多人少”的矛盾并没有减轻。加之这些落马官员位高权重、任职地点多、贪腐时间跨度长，盘根错节，给案件的侦办带来了极大的困难。

从法律规定来看，关于职务犯罪异地管辖仅零星散布于《刑事诉讼法》第27 条①该条规定：“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。”、《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》以及《人民检察院刑事诉讼规则》、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼>若干问题的解释》等规定中。《监察法》实施后，职务犯罪案件诉讼程序发生了若干新变化和新发展，第17 条对指定管辖作出了原则性规定②该条规定：“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。”。总体来看，关于职务犯罪异地管辖的规定依然过于抽象和原则，缺乏具体的操作标准，不具备程序上的规范性和制度性。因此，迫切需要加强顶层制度设计，理顺职务犯罪异地调查、异地审查起诉、异地审判整个异地管辖流程，将这一司法惯例制度化。

从职务级别上看，高官职务犯罪审理所具有的深层影响已超越了个案本身，在我国推进全面依法治国进程中具有重要的里程碑意义。随着反腐败斗争的持续推进，如何在法理上、刑事诉讼法和监察法等领域为其提供有力的制度支撑和法治保障，已经成为反腐倡廉和打击职务犯罪的关键环节。

基于此，笔者采用实证研究方法，以十八大后落马并进入司法程序且审理完结的154 名省部级以上高官（不含军队系统、企业任职）作为研究样本，比较《监察法》实施前后异地管辖的异同点，进而发现问题、提出问题并提供解决该问题的政策性思路。

1 高官职务犯罪异地管辖的现状

我国职务犯罪异地管辖从2001 年辽宁“慕马案”始，经过近20 年的摸索与发展，已经形成了较为完备和固定的操作流程，九成以上高官都实现了异地管辖。尤其是监察体制改革后，基本上所有省部级以上高官均实现了异地管辖，这标志着我国职务犯罪异地管辖制度进入了成熟期。

1.1 职务犯罪异地管辖模式适用率高

笔者统计十八大以来我国高官职务犯罪异地管辖的相关数据（不含军队系统）③十八大以后落马的高官中，2012 年只有原四川省委副书记李春城1 人。截至2021 年6 月2 日，吉林省人大常委会原副主任周化辰于2018 年6 月二度被查后，尚未公开报道其案件侦查、起诉和审判进展，故而未将其统计至2017 年数据中。后文亦同。，详情如表1 所示。从表1 可知，我国高官职务犯罪异地管辖率整体呈稳步上升状态。另据其他学者统计，2001 年至2012 年审理的56 个高官案件中，46 人适用异地管辖，异地管辖率为82.14%[2]。而十八大后的154 个样本中，异地管辖的整体适用率则高达96.75%。即使在2014 年、2015 年高官落马人数明显增加的情况下，异地管辖率依然在90%以上。尤其是《监察法》实施以后，近两年的高官职务犯罪全部实现了异地管辖。

表1 十八大后（截至2020 年）落马高官职务犯罪案件的异地审判情况

需要说明的是，2010 年以后，在地方任职的高官职务犯罪案件一律适用异地管辖，而央企官员和中央任职的官员异地管辖适用率较低。据统计，十八大期间进入司法程序的省部级高官，除军队干部（共7 人）由军事检察院、军事法院专属管辖外，仅有5 人未适用异地管辖模式，分别是：杨刚（原全国政协经济委员会副主任）、张力军（原环保部原副部长、党组成员）、杨栋梁（原国家安监总局局长）、张化为（原中央巡视组原副部级巡视专员）、莫建成（原中央纪委驻财政部纪检组组长）。以上五人均为中央机关官员。

但值得注意的是，十九大以来进入司法程序的省部级高官中，仅财政部原党组副书记、副部长张少春一人未适用异地审判模式。这也是《监察法》实施后唯一未异地审理的官员。此后，同为中央机关官员的魏传忠、李金早均异地起诉、异地审理；且在央企任职的云公民、胡问鸣、胡怀邦等人也均适用异地管辖。可以说，《监察法》实施后，我国高官职务犯罪适用异地管辖且为跨省异地这一模式已经固定了下来。

1.2 异地管辖贯穿于侦查、审查起诉和审判阶段

在我国，高官职务犯罪的办理一般分为如下几个步骤：一是由中纪委根据违纪线索先行查办党内腐败案件，同时通过中央纪委、监察部网站发布官员接受组织调查的信息，即正式宣布“落马”；二是待中央纪委组织调查结束后，将涉嫌刑事犯罪的移送司法机关（即最高人民检察院），由最高人民检察院自行侦查或者指定下级检察院侦查终结后提起公诉；三是由“两高”协商确定异地审判地点。《监察法》实施后，由于职务犯罪侦查权由检察院转移至监察委员会，且中央纪委和国家监察委员会合署办公，上述流程简化为：落马高官先同步接受中央纪委、国家监委纪律审查和监察调查，监察调查终结后，移送最高人民检察院提起公诉，三家机构协商确定异地审判地点。

我国监察体制改革以前，异地管辖有以下四种模式（表2）①截至2021 年6 月2 日，十八大后至监察体制改革前落马高官除周化辰未公布具体情况外，共宣判106 人。需要说明的是，赵黎平案由内蒙古赤峰公安局、内蒙古检察院联合侦查后，移送山西太原起诉、审判；姚刚案由河北省检察院、河北邯郸公安局联合侦查后在河北邯郸起诉、审判。这两件案件移送起诉情况进行了重复统计，故表中总数为108 人。。

表2 十八大后至监察体制改革前高官职务犯罪的异地管辖模式

一是由最高人民检察院自行侦查终结后指定异地某市检察院提起公诉，总计16 人，占比15.09%。例如李春城案、赵正永案等。

二是由最高人民检察院指定异地某省检察院侦查终结后移送本省辖区内某市检察院提起公诉，总计80 人，占比75.47%，例如李崇禧案、刘强案等。实践中，这一模式适用最多，原因在于“一般来说，全国范围内影响重大的案件，最高检反贪总局会直接立案侦查，如周永康案、令计划案、苏荣案等。但是，反贪总局的办案力量毕竟有限，省部级以上官员的案件一旦多了，最高检就只能将侦查权下放指定给省级检察院管辖”[3]。

三是最高人民检察院指定异地某省人民检察院侦查终结后移送其他省份某市检察院提起公诉，共2 人：杨崇勇案由广西壮族自治区检察院侦查终结后移送天津起诉审判；张化为案由河北省检察院、河北邯郸市公安局侦查终结后移送北京起诉审判。

四是犯罪嫌疑人涉嫌职务犯罪以外罪名的，由检察院和公安机关联合侦查，再提起公诉，总计5 人，分别是周春雨、张化为、姚刚、赵黎平、赵少麟案。另外，还有5 人未明确公布侦查机关，如王三运案等。

但是，我国监察体制改革以后，异地管辖模式发生了重大变化，变化后的模式主要有三种（表3）。

表3 监察体制改革后高官职务犯罪的异地管辖模式

一是由国家监察委员会指定某省监察委异地调查，并在该省内某市提起公诉和审判。这种模式主要发生在监察体制改革试点期间。总计7 人，分别是莫建成、鲁炜、刘强、张杰辉、冯新柱、季缃绮和李贻煌案。

二是涉嫌其他犯罪的，由国家监察委员会和异地公安部门联合调查（侦查），包括两人：王晓光案，由国家监察委员会和重庆市公安局调查（侦查）；白向群案，由国家监察委员会和辽宁省公安厅调查（侦查）。

三是由国家监察委直接承担调查工作，共计39人，占比81.25%。随着十九大以来落马高官的人数有所减少和监察体制改革完成，自2018 年始，重大职务犯罪案件的调查工作均由国家监察委员会承担。

可以看出，监察体制改革后，职务犯罪异地调查、起诉和审判模式更为简化，监察和司法资源更加集中，有利于案件的快速、高效办理。由国家监察委员会直接开展调查，相比指定省级监察机关办理，统筹、协调工作更为方便，对腐败分子威慑力更强，办案面临的阻力更小，更有利于维护司法公正。

1.3 指定管辖的标准较为复杂，需考虑的因素较多

笔者以审判法院所在地为标准，统计了十八大以来我国高官职务犯罪异地管辖的情况（不包含由军事法院专属管辖的7 人），详情如表4 所示。

表4 我国高官职务犯罪管辖法院情况（单位：件）

由表4 可以看出，我国高官职务犯罪指定管辖 的确定标准主要包括四大因素：

一是法院所在地的经济因素。首先，我国高官职务犯罪异地管辖主要集中在发达地区，尤其是东部沿海发达地区，合计84 件，占比54.55%。广大中西部地区则分布较为零散，尤其是西部偏远省份，基本只有1～2 件，部分省份甚至还没有承担过高官职务犯罪的审判工作。其次，在全国形成了几个审判“核心区”或者“聚集区”。例如，以北京为中心，北京、天津、山东、河北形成了审判密集区，四地合计审理高官职务犯罪案件47 件，占全国的30.52%；在中原地区，以河南为中心，审理案件11 件；在江淮地区，江苏具有绝对优势，审理案件15 件，位居全国之首；东南地区则以福建为主，审理9 件；华南地区广西数量最多，为8 件。其余省份则呈现零星分布的格局。最后，在具体城市的选择上，主要以省会城市或经济较为发达的地区为主。其中直辖市所属地的中级人民法院共审理30 件，省会城市和副省级城市共审理61 件，合计91 件，占比59.09%。这些城市经济发达，可调动的司法资源相对较多，配套的硬件设备相对先进，司法工作人员的业务素质也相对较高。但是，具体到各省份内，上述城市分布也有很大差别。例如，浙江省6 起职务犯罪案件均由宁波市中级人民法院审理，而江苏省15 起案件则由各地中级人民法院共同审理，河南省11 起案件则形成了南阳为主、其他地市共同参与的局面。

二是检察院、法院办案能力水平。北京是国家机关的所在地，检察系统的办案能力强；济南市中院审判经验丰富，审理过王怀忠、王昭耀、李培英和薄熙来案等大要案；天津市检察机关公诉过张国光、陈良宇和周永康等[3]。再比如河南省南阳市中院共审理5 起高官职务犯罪，审理案件数量要高于其省会郑州市中级人民法院；浙江省所有高官职务犯罪均由宁波市中级人民法院审理，其省会杭州市中级人民法院则尚未办理过该类案件。

三是司法环境的好坏。具有代表性的是湖北省，“湖北省的司法环境比较好，当地党委、人大支持检察机关依法独立行使检察权的力度大”[3]。基于此，湖北省的检察院、法院共被指定管辖5 次，分别是咸宁、宜昌、汉江、荆州、襄阳。然而，作为省会城市的武汉却被排除在外，其原因就在于武汉市中级人民法院曾经发生过极其严重的司法腐败窝案：据报道，该院13 名法官受贿金额400 万元，行贿人涉及44 名律师[4]；该院两任院长王晨、周文轩接连落马。可以说，发生过较为严重的司法腐败案件的法院在一定时期内将被排除。

四是地理因素的考量，以就近管辖为主。目前，我国省部级以上高官异地管辖基本都是跨省管辖，厅局级干部为省内跨市管辖。从节约司法成本、提高司法效率、方便诉讼的角度考虑，多采取临近省份指定管辖的办法。例如，天津距北京仅半小时左右的车程，山东、河北等地距秦城监狱也不远，方便高官的转移、关押、服刑等，故而以上四地形成了较为集中的“审判区”。在南方省份，大多采取就近原则，由毗邻省份办理地方高官案件。例如，原云南省委书记秦光荣在四川成都受审，原天津市委代理书记、市长黄兴国在河北石家庄受审。据笔者统计，十八大以来，在154 件异地管辖案件中，有69 件由犯罪嫌疑人、被告人原任职地毗邻省份管辖，占比44.81%。也有部分案件区域跨度较大，例如，原陕西省委书记赵正永由国家监察委调查终结后移送江苏南京起诉审理；上海市检察院原检察长陈旭由广西壮族自治区检察院侦查，在广西南宁受审。这一情况与其他学者的研究结果相符：在100 件案件中，有33%的案件跨两省以上，22%的案件跨一省，45%的案件由毗邻省份管辖[2]。

1.4 职务犯罪异地管辖存在的问题

一是缺乏明确和充分的法律依据。目前，我国法律并没有明确规定职务犯罪异地管辖制度，其直接法律依据来源于《刑事诉讼法》第27 条关于指定管辖的规定。但是这一条文仅仅规定了审判管辖，并不涉及人民检察院的侦查管辖和起诉管辖。在实践中，异地管辖主要由司法解释所确立，例如《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼>若干问题的解释》等。但是，目前“指定管辖的规定比较原则，导致在司法实践中指定异地审判的裁量权缺乏有效约束，什么样的案件可以实行异地审判，缺乏一个具体的评判标准，更没有一项完善的制度可供遵守执行”[5]。

监察体制改革后，关于职务犯罪指定调查有了明确规定，《监察法》第17 条规定。“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。”这样一来，职务犯罪异地侦查（调查）就有了充分的法律依据。但是总体来看，指定管辖依然过于抽象和原则，缺乏具体的操作标准和规范，不具备程序上的规范性和制度性。

二是异地管辖适用的标准、范围、程序等较为混乱。首先，在异地管辖中，侦查（调查）机关、起诉机关和审判机关的选择受地理位置、司法能力、司法环境等多方面因素的影响，指定管辖作为地域管辖的例外规定，上级法院、上级检察院自由裁量权很大，选择管辖的检察院、法院存在很大的不确定性。而指定管辖的基本是大要案，既可以提升办案单位的社会影响和声誉，又不动当地干部，党委政府普遍支持，争指定、跑管辖的情况屡有发生[6]。其次，异地管辖的适用对象具有不确定性。比如，对央企官员是否跨省异地办理，2010 年前后出现明显变化[2]。再如，一般情况下，省部级以上高官为跨省异地，厅局级高官为省内异地，但是，2015 年，陕西省人民政府参事室原参事王登记、中国农业银行深圳市分行行长许涛分别由河北省人民检察院和河南省平顶山市人民检察院指定立案侦查，两个厅级干部采取跨省指定管辖，令人疑惑。再次，指定管辖虽然采取“就近管辖”原则，但是部分同一省份案件指定管辖的地点相对固定，部分却相差甚远，毫无规律可循。例如，山西省落马的8 名省部级高官（不含军队系统）中有7 名由江苏省检察院指定管辖，1名由国家监察委员会调查终结后在广西受审，去向较为稳定。而四川省落马的5 名省部级高官（不含军队系统），则分别指定由湖北（2 件）、江西、贵州、广西四地管辖。

三是异地管辖程序衔接不畅。高官职务犯罪案件的办理、转移，需要经过中纪委（国家监察委）、最高人民检察院、最高人民法院三部门共同协商沟通处理，纪委（监委）与法检要协调，法、检之间需要协调，法院、检察院系统内部也需要协调，其过程极容易出现衔接不畅的问题。实践中，主要有以下两个方面的表现。首先，是级别管辖不对应。高官职务犯罪一般由最高人民检察院立案侦查或者指定省级检察院侦查（《监察法》实施后，由国家监察委调查终结后移送最高人民检察院审查起诉），审判则是由市一级的中级人民法院审判管辖，而案件一旦需要补充侦查，这种级别上的不对称会带来极大的障碍。此外，“由于侦查管辖的一些模式变更了级别管辖的规定，导致与审查起诉机关衔接困难，延迟了诉讼时间，增加了犯罪嫌疑人被超期羁押的风险”[7]。另外，异地管辖各部门的程序衔接缺乏规定而是采取协调的办法处理，这就导致了“一案一议”“案案需议”，严重影响了司法效率。在实践中，还可能存在法院系统不认同检察院作出的指定管辖。这就致使侦查机关和起诉机关并非同一省份，需要再次移送至审判地检察院，徒增司法成本甚至影响公诉效果。例如安徽省阜阳市中级人民法院原院长刘家义受贿案，开始由安徽省检察院指定淮南市检察院对刘家义进行起诉，但淮南市中级人民法院并不愿意审理刘家义一案，最终安徽省高级人民法院指定滁州市中级人民法院管辖[8]。

四是异地管辖司法成本过于高昂。在一定程度上讲，异地管辖模式是以牺牲司法效率和司法资源换取司法公正的无奈之举。职务犯罪尤其是高官职务犯罪，牵涉到的任职省份多、受贿次数多、涉案下属多，立案、取证、羁押、起诉、审判均需要各省乃至国家最高纪检机关和司法机关的协调调动，耗费的人力、物力、财力巨大。以“慕马案”为例，“从2000年11 月开始，江苏先后派出478 人次赴沈阳、大连、北京、山西、广西、香港以及美国、马来西亚等地调查取证，共谈话1 300 余人，调取书证、物证材料5 800 件”[9]。而对于跨省尤其是跨数省的异地管辖案件，司法办案人员不得不“南征北战”，证据的收集、证人的出庭都是庞大的工程量，一旦需要补充侦查，则更是大大提高了司法成本。

2 建立职务犯罪异地管辖制度的意义

我国职务犯罪异地管辖在短短数年内从探索到成为普遍性的司法惯例，适用范围从省部级以上高官逐步扩大到厅局级、县处级干部，充分证明了其在司法实践中具有旺盛的生命力和必要性。

2.1 断绝权力干预，维护司法公正

职务犯罪异地管辖制度本身就是反腐败斗争下维护司法公正的产物。“地方原来比较听中央的话，做到令行禁止。但现在地方的权力变大了，自主权变大了，中央的指令有时难以落实，地方保护主义盛行”[10]。高官牵扯到腐败犯罪后，很容易形成“官商勾结”“官官相护”，订立“攻守同盟”。即使高官本人被抓，其提拔、重用的亲信，工作往来中结识的朋友或者受其恩惠的亲戚、同学等关系人员，手中依然掌握着部分权力。不论是出于“自保”心态还是人情往来，很难防止这部分人不干扰办案进程和审判结果，甚至在某些情况下，政法系统本身就出了“窝案”。例如，仅半年多时间，吉林省人民检察院原党组书记、检察长杨克勤，吉林省人民检察院原党组成员、副检察长吴长智，吉林省人民检察院原副检察长谢茂田，吉林省公安厅党委原副书记、常务副厅长刘培柱密集落马。再比如，黑龙江省政协原主席韩桂芝案发后，黑龙江省检察院原检察长徐发、省高级人民法院原院长徐衍东贪腐问题也相继暴露。2019 年，法院系统就有安徽省高院原院长张坚、山东省高院原副院长李勇、海南省高院原副院长张家慧落马。总之，“高官在一个地方的影响非常大，许多官员，包括法院院长都有可能是腐败高官提拔起来的。异地审判后，法院和审判人员与被告人没有任何利害关系，就会秉公办理，形成的判决也有权威性”[8]。

2.2 防止人情障碍，保障司法独立

司法公正的前提是司法独立。中国历来是一个人情社会，“一人得道，鸡犬升天”自古有之。这些手握重权、又涉及贪腐的高官，昔日在位时门庭若市，通过行使职权给予有求于己的人一定的“方便”，或者通过自己的人脉资源为亲友办事时“打招呼”“递条子”屡见不鲜。一旦落马，昔日的亲朋好友也难免同样会出现“行方便”、办“人情案”“关系案”的举动。同时，目前我国部分领导干部的法治思维并不强，“以言代法”“以权代法”现象并不鲜见，极容易出现党政领导插手、干预司法的现象。而其他人要么“深感惋惜”“意想不到”，要么“落井下石”、散布谣言，这些情况均会干扰法官对案情的判断。何况，面对省部级以上高官昔日的关系网，如果一审法院的级别仅为中级人民法院，其“能量”可让当地整个法院系统都难以抗衡，更遑论审理案件的法官，因此会极大地动摇司法的独立性、中立性。基于此，异地管辖通过“迂回避让”的方法和技巧，给公正司法创造了一个冷静、理性、超脱的环境，使法官可以在不考虑内外部压力、不受人际关系束缚的环境下，公平公正地处理案件[11]。

2.3 符合纪检监察规律，利于整合侦查资源

一是我国司法机关长期面临着“案多人少”的压力。十八大以来，在新一轮反腐败浪潮下，落马人数持续增加，而职务犯罪又具有隐蔽性强的特点，司法人员在案件侦查（调查）环节的任务较为艰巨。监察体制改革后，在“监察全覆盖”原则下，监察机关不仅承担着职务犯罪的调查工作，还承担着大量的职务违纪行为的监察工作。而监察机关办案人员相比监察体制改革前并没有实质性的增加，监察机关“案多人少”的矛盾日趋突出。通过异地管辖模式将一些高官职务犯罪案件移送到案件数量较少的地区的司法机关，在平衡地区司法资源的同时也能确保司法效率，还能提升不同地区的办案能力。二是东西部地区监察委员会、检察院、法院办案经验、办案能力以及司法机关硬件设施存在不同程度的差异。相比之下，发达地区的监察委员会、检察院、法院办理重大职务犯罪案件经验较丰富，业务水平相对较高[2]。由这些地区的司法系统承担高官职务犯罪案件承办工作，可以更好地确保案件的办理效果。三是落马的高官担任省部级领导职务的省份往往较多，其暴露出的贪腐问题不仅仅限于一地，甚至还会牵扯到其他省部级高官。例如，全国人大教育科学文化卫生委员会原副主任委员、甘肃省委原书记王三运，担任过的省部级职位还有贵州省委副书记、四川省委副书记、福建省委副书记、安徽省委副书记、安徽省省长，总共在六个省份担任过重要领导职务，牵扯到的省部级官员还有原甘肃省人大常委会副主任陆成武，原甘肃省委常委、常务副省长虞海燕，国家开发银行原党委书记、董事长胡怀邦，茅台集团原党委书记、董事长袁仁国，后者又牵扯进贵州省原省委常委、副省长王晓光贪腐案，可谓是错综复杂。如果以上案件交由其犯罪地的监察委员会、检察院、法院办理，则涉及的司法系统众多、办案难以形成合力，更会面临本地“关系网”的暗中阻挠与破坏，各地司法机关难以胜任。因此，由国家监察委员会（最高检）组成专案组或者指定某一省级监察委员会（检察院）调查（侦查）、异地起诉、异地审判，可以大大提高司法效率。

2.4 避免舆论干扰，树立司法权威

一个省部级高官的落马，往往会牵扯人数众多的厅局级、县处级官员落马，引发当地“官场地震”。民间则会流传各种各样的细节，任何“风吹草动”都会成为人们茶余饭后的谈资。而随着新闻媒体将案件细节进一步披露，尤其是曝光后的天价贪污、受贿数额，会引发极其强烈的舆论震荡，容易产生“舆论绑架司法”的倾向。此外，省部级高官影响力巨大，判决结果出来后容易引发民间争论，“认为量刑过轻的一方，往往把判决归因于官官相护、权力干扰以及人情关系等司法腐败因素的影响；认为判决过重的一方，往往把重刑归因于反腐政策的需要、权力内部斗争等非法律因素的影响”[12]。异地管辖有效打消了人民群众对本地司法系统不信任的心理，充分展示了审判机关的中立性、超然性，确保诉讼程序具有看得见的正义，从而提升刑事判决的公信力，也更加容易打破“刑不上大夫”的传统观念，树立起法律面前人人平等的司法权威。

3 职务犯罪异地管辖模式的完善路径

要彻底解决目前我国高官职务犯罪异地管辖存在的上述问题，根本路径就在于加快法治建设，实现司法独立，免受地方主义和行政权力的不当干扰。然而就目前而言，务实之举是尽快推动这一在司法实践中存在了近20 年的职务犯罪异地管辖模式的制度化、规范化。

3.1 正式确立职务犯罪异地管辖制度

目前，首要的工作就是将职务犯罪异地管辖以立法形式正式确立下来。目前，我国有关职务犯罪异地管辖的规定散见于各类司法解释中。在《监察法》实施以前，最高人民检察院发布的《人民检察院刑事诉讼规则》成为我国职务犯罪侦查指定管辖的主要规范依据。除此之外，最高人民法院和最高人民检察院于2009 年联合发文，对高级别干部的跨省异地管辖做了原则性的规定，同时规定厅局级干部的腐败案件可以省内异地管辖[7]。2012 年“六部委”发布的《关于实施刑事诉讼若干问题的规定》、2013 年最高检发布的《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》，均对职务犯罪案件异地管辖作出了规定。之后，最高人民检察院《关于深化检察改革的意见（2013—2017 年工作规划）》（2015 年修订版）提出了要建立职务犯罪案件跨行政区域管辖制度。

但是，上述文件基本上将职务犯罪异地管辖等同于异地审判，而忽略了异地侦查（调查）、异地审查起诉两个审前环节。从逻辑上讲，恰恰是因为异地侦查（调查）和异地审查起诉才导致了异地审判，且职务犯罪尤其是涉及高官重大职务犯罪的案件审理效果的好坏，极大依赖于前期的侦查（调查）活动。这些案件隐蔽性极高、办案阻力极大、取证也极其困难、对口供依赖性很强，且往往牵扯数额巨大、种类众多的涉案款物等证据的提取、收集等，一旦侦查（调查）工作做得不扎实、不充分，就会给案件的审理带来极大障碍。从这一角度讲，研究职务犯罪异地管辖，就必须将视野从法庭审理扩大至庭前刑事诉讼活动。

《监察法》实施以后，国家对职务犯罪异地调查制度作出了原则性规定，对上述问题起到了一定的修补作用。监委和纪委实行合署办公，调查结束后直接移送检察院审查起诉，可以省去以前纪检部门与司法机关先行协商带来的不便，也避免了以往纪检监察材料还要转化为刑事诉讼证据的难题。同时，《监察法》虽然规定了异地调查制度，但是依然较为原则，调查后如何与起诉、审判环节相衔接，《监察法》和《刑事诉讼法》均未作进一步的规定。

综上所述，就当前的职务犯罪异地管辖制度建设而言，有必要由国家监察委、最高人民检察院、最高人民法院等部门共同起草和发布一部贯穿职务犯罪调查、起诉、审判等刑事诉讼各环节的司法解释，从而将以往零散化的做法系统化、规范化。

3.2 细化职务犯罪异地管辖标准

确立职务犯罪异地管辖制度，还需进一步明确职务犯罪异地管辖制度的范围、标准、程序等具体操作流程。

首先，探索重大职务犯罪案件跨行政区划分区集中管辖。结合最高人民法院设立的几个跨行政区划巡回法庭的地理特点，可以尝试在几个“大行政区”内确定某省作为主要的管辖地，再结合辖区内各市级检察院、中级人民法院的司法环境、办案能力、硬件设施等发展数个高官职务犯罪集中管辖法院。这样既可以破除不正当干扰、保障司法公正，也可以大大提高司法效率、节约司法成本。

其次，明确高官职务犯罪指定管辖的案件标准。例如，案件需要满足何种标准才能适用异地管辖，对于中央官员、地方官员、在央企任职的官员适用异地管辖的标准是否有所区分以及牵扯进该案的厅局级、县处级官员是否同样适用异地管辖等。

最后，完善和优化职务犯罪异地管辖的衔接程序，主要包括严格规范指定管辖的启动条件，统一侦、诉、审的常规对应机制，建立健全监委、检察院、法院职务犯罪侦查指定管辖协商制度等。

3.3 厘清职务犯罪关联管辖和重合管辖问题

刑事诉讼中的“管辖”有两方面的含义：一是指审判管辖（包括级别管辖、地域管辖、专门管辖和指定管辖）；二是指职能管辖，即公安机关、检察机关、审判机关各自直接受理刑事案件的职权范围。目前，异地管辖的研究主要集中于审判管辖中的指定管辖，很大程度上忽略了职能管辖。监察体制改革后，职务犯罪的管辖权从检察机关转移至监察委员会，检察机关仅保留少数几个罪名的侦查权，从而产生了职务犯罪中监察机关与检察机关、公安机关管辖重合和管辖关联问题。一方面，监察机关的职务犯罪调查权是“全覆盖”。《国家监察委员会管辖规定（试行）》中规定了国家监委管辖88 个罪名，主要由单独管辖的四大类和部分管辖的两大类组成，其中贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊四类55 个罪名的犯罪案件由国家监委单独管辖，而《刑事诉讼法》还保留了对检察机关对14 个罪名的职务犯罪侦查权，交叉重合的这部分案件存在着协调分配问题。另一方面，在被告人一人犯多罪的情况下，容易出现职务犯罪关联犯罪侦查的职能管辖分工的问题。《监察法》实施以前，根据“六部委”《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》，这一问题的解决秉承“分案侦查、主罪为主”的原则①最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常务委员会联合发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第1 条规定：公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院；人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。。但《监察法》第34 条要求采取“监察为主”原则，即“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”。由于职务犯罪容易产生关联案件（如受贿罪与行贿罪等），往往“拔出萝卜带出泥”，引出一系列的关联案件。加之在被告人犯数罪的情况下，也很容易引发监察机关与公安机关、国家安全机关管辖关联甚至管辖冲突的问题。

笔者认为，《监察法》虽然规定了“监察为主”的原则，但是依然需要谨慎适用，必要情况下应当以其他侦查机关为主侦查。毕竟，监察机关并不具备公安机关侦查普通犯罪的能力和手段，有时办案人员的人身安全也可能难以得到保障。例如，在《监察法》实施以前的赵黎平案中，被告人赵黎平不仅涉嫌严重职务犯罪，还非法持有枪支、弹药，甚至涉嫌故意杀人罪[13]。《监察法》实施以后，据报道吉林省住建厅原副厅级干部包洪建被公诉时，除了涉嫌职务犯罪外，还涉嫌非法持有、私藏枪支、弹药罪[14]。在这种情况下，“监察为主”原则对职务犯罪和普通刑事犯罪的侦破均会带来一定的困扰。目前，我国正在开展扫黑除恶专项斗争，打击“保护伞”也是主攻方向之一[15]。这会产生更多的职务犯罪关联案件，尤其是行贿人涉黑的。因此，监察机关适度“放权”，明确“监察为主”的例外，对于今后此类案件的办理会起到更好的作用。

3.4 赋予被追诉人异地管辖申请权

目前，我国刑事诉讼法将指定管辖视为国家权力。指定管辖由检察机关（或者监察机关）单方面作出的具有强烈“行政化色彩”的决定来确定，不是被告人、犯罪嫌疑人享有的程序性权利，更没有任何救济渠道，有悖于现代刑事诉讼倡导的权利保护和权利救济原则。这不仅极大动摇了异地管辖制度的程序正当性，也可能会给当事人量刑上的实体权利带来损害。此外，我国各地经济发展水平各不相同，将经济发达地区的案件指定到经济欠发达地区管辖，或者反之，均会因为两地经济发展的不同而影响法官对受贿、贪污数额造成的社会危害性大小的判断，进而影响量刑结果，导致“同案不同判”。故而赋予辩方异地管辖的申请权和救济渠道，在一定程度上可以争取被告人的“配合”，也有利于加强这一制度的程序正当性。

总之，我国职务犯罪异地管辖制度的建立与完善要在立足于反腐败斗争司法实践基础之上，逐步减少适用过程中的任意性，确保该项制度符合现代刑事诉讼的价值理念和程序要求，实现打击犯罪与保障人权司法理念的统一。

4 结语

指定管辖作为刑事诉讼中管辖的一项例外规定，在职务犯罪案件中能够得到广泛适用，具有其深刻的历史背景和司法适用的特殊考量。经过20年的探索发展，我国基本形成了省部级干部跨省、厅局级干部跨市、县处级干部跨县的职务犯罪异地管辖格局。这一模式不仅在个案层面有力地保障了司法独立、司法公正、司法公开和司法权威，也是我国长期开展反腐败斗争取得的重要司法成果。

党的十八大以来，在一大批官员密集落马、反腐败斗争取得压倒性态势的同时，对于职务犯罪的侦查、起诉和审理也提出了更高的要求，而职务犯罪异地管辖模式也面临着制度化不足、程序衔接不畅和司法成本高昂等新的挑战。监察体制改革的完成和《监察法》的实施，在我国推进全面依法治国进程中具有重要的里程碑意义，为职务犯罪案件办理提供了更为坚实的法理基础，进一步完善了职务犯罪异地管辖模式。以高官犯罪案件为样本，可以很好地梳理规律、总结经验，对今后普通职务犯罪案件的办理起到良好的示范作用。

当然，目前职务犯罪异地管辖模式亦存在种种不足之处。今后要进一步予以制度化、规范化，明确具体操作标准，加强《监察法》与《刑事诉讼法》、《刑法》等相关法律法规的衔接，注重打击犯罪与保障人权相统一，进一步促进反腐败斗争法治化。