百年共进：以农地改革促乡村振兴

陈长金

摘要：中国共产党百年奋斗史同时为我们书写了一部精彩的土地改革史，从“土地集体公有”到“分田包干”再到“三权分置”，唯一不变的是党维护农民利益的初心。实现乡村振兴是时代赋予我们的使命和责任，土地作为农村的一项重要资源，能够有力推动乡村振兴的实现。本文通过回顾党的百年土地改革史，继承和发展党的智慧结晶，密切联系当前农地现状和困境，着眼于“三农”问题，提出完善农地产权制度、加快农地流转市场建立、农地规模化多元化经营、农地资产金融化等对策建议。

关键词：土地改革 乡村振兴 农地流转

纵观中国共产党的百年奋斗史，从另一个角度来说又是一部土地改革的历史。土地，是最重要的生产要素之一，特别是对于农民来说，是其生存之本，自古农民起义多半是由于封建统治者对其土地进行剥削、掠夺。中国共产党作为一个优秀的政党，作为一个代表广大人民根本利益的政党，在其土地政策上无不体现着其优越性，最终要为解放生产力、消灭剥削、消除两极分化、实现共同富裕而努力。自中国共产党成立以来，农民对于国家的建立和发展作出了突出贡献，如新中国成立初期，为实现社会主义工业化而牺牲了农民的利益。当然，中国共产党的土地政策也是随着不同的历史时期、不同的历史任务而改变。现阶段，要实现乡村振兴，土地作为乡村最重要的生产要素，自然要发挥其作用。然而，随着工业化、城镇化的推进，我国农村土地不断出现新的问题，如土地制度不健全、流转机制不完善、市场监督不健全等，这些问题解决不好，将严重阻碍乡村的发展和全面的振兴。土地政策与乡村振兴、经济发展息息相关，回顾党在不同历史阶段土地政策取得的卓越成绩，有助于在新时代推进土地政策改革完善，以促进乡村振兴和实现农业现代化。

一、中国共产党农地改革政策回顾

自1927年大革命失败后，中国共产党开启了长达十年的土地革命时期，正式开始了自己的土地政策。之后经历了抗日战争、解放战争、社会主义改造、改革开放等一系列不同的历史阶段，在不同的历史阶段，中国共产党始终围绕人民的利益开展土地政策。本文就对其中最主要的三个历史时期的土地政策进行梳理，为未来农地政策提供思考和借鉴的依据。

（一）毛泽东“平均分配土地及农业社会改造”思想

毛泽东的土地政策思想主要是在两个时期：一个是新中国成立后的土地改革，废除了几千年来封建土地所有制，是一次彻底的、成功的改革。另一个是社会主义改造时期的农业合作化，使中国农村土地进入了集体化。1950年6月新中国颁布了第一个土地法《中华人民共和国土地改革法》，指出要废除封建地主阶级土地所有制，实行农民土地所有制，借以解放生产力，发展农业产业，为工业化建设开辟道路。这一时期的主要思想是“平均地权，建立农民的土地所有制”，沿袭了几千年的封建地主阶级得以消灭，农民真正获得了属于自己的土地，极大提高了农民生产的积极性，提高了农村生产力。而后，随着我国社会主义改造的进行，农业合作化开始出现，在当时农业基础十分落后的年代，为实现我国工业化建设而需要快速积累资本，实行农业合作化有利于避免土地因私有而造成的分散、低效率。可以说，这一时期的农业合作社并沒有改变农民对于土地的使用权，而是将其交给合作社统一管理，有利于建设高效、统一的农业经济。而后随着小社并大社，人民公社化运动将农业合作化推向了高潮，这一时期，土地的所有权、使用权高度集中在人民公社的手中，土地集体所有，并形成了政社合一的局面，农民没有了经营的自主权，大搞平均主义，严重损害了群众的利益，违反了按劳分配的原则，极大地挫伤了农民生产的积极性。

（二）邓小平“家庭联产承包责任制”改革思想

邓小平指出，贫穷不是社会主义。在生产力与生产关系极度不适应的情况下，人们一味追求社会主义公有制，导致最后的失败。经历了三年困难时期，将人民公社的弊端暴露无遗，后又经过“文化大革命”运动，全国农村地区陷入了极端的贫困。直到1978年，这种局面才开始变化，安徽凤阳小岗村的18位农民将村里的土地分开承包，开创了家庭联产承包责任制的先河，当年村里的产量倍增，承包到户试验取得了巨大的成功。在得到以邓小平同志为核心的党中央的支持下，全国各地农村地区开始实行家庭联产承包责任制，这种制度的主要思想就是“包干到户，包产到户，交足国家的，留足集体的，剩下的就是归农户所有”。家庭联产承包责任制是一场自下而上的改革运动，它没有改变农村土地集体所有的性质，而是将土地所有权与承包权分离，在家庭联产承包责任制下，土地所有权仍归属集体，而将承包权分配到户，极大地提高了农民生产的积极性，解决了农民的吃饭问题，用世界上7%的耕地养活了世界上22%的人口，创造了一个伟大的壮举。

（三）习近平“三权分置”农村土地改革思想

家庭联产承包责任制解决了人民的温饱问题，但要实现农业现代化还远远不够。随着市场经济的发展，越来越多的问题暴露出来了：第一，包田到户使得农业生产越来越趋向小规模化，效率低，并存在较大的农业风险；第二，严重限制了农民的择业自由，虽然农地产量上去了，但卖不出好价钱，农民的收入情况并没有得到改善。因此，许多农民想要放弃农地到城市工作，但又不舍得将农地抛荒，很大程度上限制了农民的发展。正是在这种背景下，党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央立足于深化农村土地改革，在家庭联产承包责任制“二权分置”的前提下，进一步提出将土地承包权与经营权分离的“三权分置”，由此形成了所有权、承包权、经营权三权分置的农村土地政策。“三权分置”是对家庭联产承包责任制的创新和发展，既保留了农村土地集体所有权，又盘活了土地经营权，使得农民对土地的使用有力更大的自主选择权，对增加农民收入和实现农业现代化有着重要的作用。

总的来说，中国共产党百年来的土地政策始终围绕着社会主义公有制、土地公有制不变，始终以农民的利益为根本保障，善于对前人进行继承和发展。我们可以看到，毛泽东根据革命任务的需要继承和发展了孙中山“平均分配土地”的思想，极大地获得了农民对革命的支持；邓小平继承和发展了毛泽东土地公有制的思想，虽然进行了创新，但并没有改变土地的所有权；习近平“三权分置”的思想是在邓小平所有权和承包权分离的基础上进行的再度创新，依然没有改变土地的所有权性质，并让农民对土地经营有了更大的自主权，保障了农民的利益。

二、我国农地政策的现状与困境

我国农村土地政策是随着不同的历史阶段、不同的历史任务而变化的。从农民个人所有到集体所有，从家庭联产承包责任制到“三权分置”，都是党的智慧与维护农民利益的体现。无论是哪种制度，主要涉及到的就是农地的所有权、承包权、经营权问题，从“两权分置”到“三权分置”，根本上就是要解决土地流转问题，提高土地的利用率，提高生产效率，增加农民的收入，实现乡村振兴。当前，我国农村土地还存在一些问题。

（一）农地集体所有权模糊，农民利益受损

农村土地所有权是谁的？这个问题的回答在农民之间是五花八门。据一份调查显示，有近一半的人认为是国家的，有近40%的人认为是集体的，剩下还有认为是个人所有的。从中可以看出，农民对于土地归属权并没有明确的认识，这也是历史遗留下来的问题。农村土地农民集體所有，这里所谓农民集体本身就是一个模糊的概念，传统上来说，有乡（镇）集体、村集体、村小组集体，并没有一个统一的概念。而正是因为所有权的模糊，在很大程度上就会损害作为集体成员的农民的利益。由于农民对土地集体所有的认知不足，很容易让政府代替农民行使了土地的权利，如果农民认为土地为国家所有，那么政府在征收农民土地时将会变的很容易，丝毫不用考虑农民的是否自愿，而给予的补偿也有限，这种结果就是使得农民失去了土地，农民利益受到严重损害。

（二）小农经济模式生产，农业效率低下

随着农业成本增加，增加值下降，农地利用率和生产效率不断下降。家庭联产承包责任制将农地分包到户，实现的是以家庭为单位的经营制度，虽然解决了人民的温饱问题，但随着我国经济的发展，城镇化、工业化的进程加快，农业生产成本的增加，农业增加值下降，2013年以后，我国农业产值占GDP的比重已经低于10%。家庭联产承包制确实保障了每个农户能够拥有基本耕地，但在人多地少、农地多分散的情况下，我国人均耕地面积不到1.4亩，每户农民获得到土地是很少的，由此也极大地增加了农民的经营成本和经营风险。早在20世纪80年代，就有提出将耕地流转给种粮大户，我国种粮大户数量很少，只有约68万户，占比不到0.3%，占用耕地面积7.3%，但产量却达到12%，足以证明在规模生产的情况下，产量和效率都很大的提升。因此，克服小农生产模式能够进一步保障我国粮食安全，提升农业效率。

（三）农地流转困难，农村建设落后

我国农村土地可以分为耕地、农村经营性集体建设用地和宅基地，在“三权分置”改革下，农村耕地承包权得以流转。2008年党的十七届三中全会提出，要完善土地承包经营权职能，建立土地承包经营权流转市场；2013年党的十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制的前提下，让农村集体建设用地入市，进行出租，转让，入股赋予农民更多的财产权；2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，更加全面加快了农村土地改革，从制度上完善了农村“三块地”的改革。虽然党中央一直在全面推进农村土地的改革，但实际中仍困难重重。首先，由于许多农民进务工，为了不让承包土地抛荒，而将土地承包权转让他人，但对于耕地承包权的转让价格，并没有明确的规定，最后可以是无偿的给予，且很多是在没有合同下进行，导致出租人的利益受损，严重的土地承包权将失去。其次，我国农村土地归集体所有，宅基地只能在同一集体内流转，许多离开农村的人剩下的宅基地不能得到合理的利用，土地荒废至此。最后，对于农村经营性集体建设用地也不能像城市用地一样给农民带来增值的收益。建设现代化农村就是要使农民富裕，让农民实现增收，农地的流转失效，是阻碍农民实现增收，农村现代化的一道屏障。

三、以农地改革促乡村振兴的逻辑路径

中国共产党百年来始终围绕农村建设、农民生活、农业发展不断推进农村土地政策改革，始终重视农村土地政策的理论创新和权能构造，不断完善其与经济的关系。从1978年开始，随着我国转向以经济建设为中心，推进改革开放，就不断探索和改革完善农村土地政策市场化，实现农村现代化，这是一个循序渐进的过程，是一个逐步放权的过程。如今，要实现乡村振兴，需要农村土地制度的助推，而农村土地制度的改革需要制度、权能、市场的深度融合。本文从这个逻辑出发，探讨农村土地的改革方向，推动社会主义新农村建设。

（一）坚持农村土地公有制，完善产权制度保障体系

历史的经验告诉我们，坚持土地公有制对于广大农民来说是最好的选择，只有将所有权掌握在集体和国家的手中，赋予农民使用权，才能够充分保障农民对于土地的使用权，而不至于被剥夺。土地是财富之母，农民之根，作为农民生存之本的土地是保障和维护农民利益的一道重要屏障。农村土地集体所有权、土地承包经营权的确认，关系着每一个农民的切身利益，是完善制度保障的第一关。针对农民对于农村土地所有权认识不清晰的问题，各地应该以各乡镇、村为单位，进行集中学习，积极宣传党中央对于土地的最新政策，尤其是习近平总书记在党的十九大报告中提出的第二轮土地承包到期后再延长三十年，让农民了解自己作为集体的一员所拥有的权利等指示精神。其次，对耕地承包经营权、宅基地土地使用权等能够为农民带来切身利益的土地，应该及时、确为农民办理相关产权证明，防止相关土地被其他人占领，让农民感到心安，真正将权利落实到实处，让集体所有权成为能够落进口袋的财富。最后，作为农民集体代表的村委会、乡镇政府等应该对土地“三权分置”情况严格监督，防止对农民利益的损害与贪腐。

（二）坚持以农民利益为中心，加快土地流转市场建设

随着我国社会主义市场经济的建设，市场在资源的配置中起着决定作用，市场能够自动调节资源优化，进行调控。城市土地入市以来，很快实现了价值的倍增，同时也给我国经济建设作出了巨大贡献，加快了城镇化、现代化的建设，让城市居民实现增收。伴随着许多农民市民化，农村土地也开始流转，对于农村土地的流转问题，长期以来都在不断地探索。现代化农村的建设应该加快推进土地流转市场的建设，在“三权分置”改革中，土地经营权成为可以转让的权利，但是没有完善的市场，无法定价，无制度保障，这种权利成为一纸空文，损害的是农民的利益。许多空置的宅基地无法入市流通，不仅是对资源的浪费，也不能给农民带来收益。应建立完善的土地流转市场，加快农地入市，这有利于让农民致富。

（三）坚持农业现代化，推动农地规模化多元化利用

我国是一个人多地少的大国，守住18亿亩耕地红线，保障人民粮食安全是至关重要的。我国农村大都是以家庭为单位经营的小农经济，这样的模式生产效率低下，成本较高。同时，随着农民进城务工，耕地容易抛荒，这也对我国粮食安全造成一定的威胁。在完善土地流转制度的前提下，让有能力、有经验的人对土地进行规模化经营，采用现代化设备进行生产，发挥规模经济效应，降低成本，增加收益。此外，可以集中村集体或部分土地，村民自发成立制度化公司企业，集体入股，聘请有能力的人对农地进行管理，农民则不用束缚在农村，也不怕农地被占用，最后的收益在农民之间进行分配。这样既能够增加农民的收入，保障耕地安全，又有利于实现农业现代化。

（四）坚持农村经济发展，推动农地资产金融化

土地作为一种重要的生产要素，也是农村的一项重要资产，是实现乡村振兴、建设现代化农村的有力武器。目前没有充分发挥农村土地的价值，很重要的一个原因是没有发挥其金融价值属性，推动金融服务乡村振兴，土地是增加金融供给的重要源泉。通常考虑的是土地的生产性用途，但越来越多的农民从事非农业工作，每年有超过1000万农村居民市民化，土地的利用率越来越低。建设现代化农村，从事非农业生产需要大量的资金，对于农村土地承包权、宅基地使用权等确实的权利，在制度完善的条件下作为抵押进行贷款，可以增加农村金融供给，有利于经营性集体建设用地招商引资，实现土地价值增值，从而发挥农村土地最大的价值。

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（作者单位：福建师范大学经济学院）

责任编辑：欣文