“两山”理念的公共价值治理内涵与地方治理现代化

2021-10-01李义杰

创新 2021年4期

李义杰

[摘要] “两山”理念具有深刻的价值内涵，从公共价值治理视角来看，作为国家治理现代化的重要理念，其实质就是公共价值治理。具体可从三个方面理解：一是明确发展的“绿水青山”价值取向及“绿水青山就是金山银山”的公共价值创造，实现发展理念从工具理性到价值理性转变;二是协调不同发展理念及多元治理主体价值冲突，构建国家发展治理的伦理价值排序;三是促进多元治理主体的积极性和价值互动，激发政府等主体公共价值生产及创造能力等。“两山”理念是国家治理理念现代化的一个重要标志，构成我国治理现代化的顶层指向，为地方治理现代化提供新的视野、路径及价值坐标。推动“两山”理念公共价值治理在地方的实践，需要确立“两山”理念作为地方治理的价值共识和公共价值创造目标;完善多元主体参与协商的治理格局，为“绿水青山”公共价值目标寻求广泛支持;建立能够推动“两山”理念公共价值创造的相关组织机构及运行机制等。

[关键词] “两山”理念;公共价值治理;治理现代化

国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要强调要“坚持绿水青山就是金山银山理念”（以下简称“两山”理念），推动绿色发展，促进人与自然和谐共生[1]，凸显“两山”理念作为国家重要治理理念对今后国家发展的重要性。进入新发展阶段，不断深化对“两山”理念内涵的理解，探讨更好落实到地方治理的思路和路径，具有重要的现实意义。事实上，“两山”理念作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分及我国经济社会发展和生态文明建设的重要战略理念，不仅具有方法论意义，而且具有深刻的价值内涵。习近平总书记早在2006年就指出，在实践中对绿水青山和金山银山这“两座山”之间关系的认识经过了三个阶段[2]：第一阶段是用绿水青山去换金山银山，一味索取资源;第二阶段是既要金山银山，但是也要保住绿水青山;第三阶段是认识到绿水青山可以源源不断地带来金山银山，绿水青山本身就是金山银山。换言之，三个阶段即是从“宁要金山银山，不要绿水青山”到“我们既要绿水青山，也要金山银山”[3]，再到“宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”[3]。三个阶段的认识转变，呈现出我国发展价值理念和价值取向的变化，以及应该坚持什么样的发展价值观念和创造什么样的公共价值，在理论上和实践中为解决改革开放后我国经济发展和生态平衡、效率和公平正义等发展伦理问题提供了战略思考。从公共价值治理理论来看，“两山”理念充分体现了公共价值治理的内涵，从地方发展实践的反思上升到国家发展理念、基本国策，表明我国（政府）在发展治理中应该坚持、创造的公共价值及其目标、路径，其实质就是公共价值治理。公共价值治理是国家治理现代化过程中面对复杂、不确定和不稳定的发展环境、难题而发展出新的公共管理理论范式，是治理现代化的重要领域。因此，从公共价值治理层面来看，“两山”理念对国家和地方治理现代化有着重要的价值治理意义，其公共价值治理内涵不容忽视，进一步探讨、理解“两山”理念的公共价值内涵有助于提升地方现代化治理能力。

一、“两山”理念与公共价值治理

“两山”理念相对完整的表述是“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”[3]。“两山”理念内涵丰富，极具理论思辨张力，不少学者从不同学科的不同角度对其进行阐释和挖掘，如从经济学[4]、伦理学[5]等学科多角度分析，但无疑对“两山”理念的理解已超出字面意义或其最初面向的经济发展与生态环境冲突问题。面向更广阔的国家、社会治理领域是其理论张力指向和现实发展要求。

公共价值治理是在20世纪初对新公共管理范式反思的基础上发展起来的新话语体系，目前是西方管理学研究的前沿热点。该范式的主要代表学者马克·穆尔（Mark Moore）认为，公共治理的合理性或本性在于创造与追逐公共价值，为此，他提出了“创造公共价值”作为公共治理核心战略职能的战略三角理论，包括公共价值界定和战略目标，外部环境支持与合法性以及战略执行运转能力，并将公共价值创造贯穿于公共价值治理的始终[6]。由此，马克·穆尔又重新定义了政府/公共部门管理者的使命或角色：政府应该成为一个能够创造价值的机构，公共部门管理者的任务是创造公共价值。换言之，（公共）价值治理也是试图用一种共同的价值观念、目标把全社会整合凝聚起来，使整个社会成为一个有着共同理想与价值信念的张弛有度、活而有序的有机共同体，从而达到维护统治和有效管理社会的目的[7]。

从公共价值治理理论来看，“两山”理念蕴含着丰富的价值内涵，作为一种发展理念和国家治理战略，与公共价值治理有着内在意蕴相通的共鸣。有学者指出“两山”理念以处理好经济社会发展与生态环境保护的关系为主线，揭示了我们所追求的美好生活、人类社会发展的道义制高点等重大伦理道德命题，其中蕴含着丰富的伦理道德内涵[5]。因此，对“两山”理念，尤其是其在新时代我国治理现代化中的重要价值和意义，还应该从公共价值治理视野去理解和实践。在国家治理现代化背景下，應对“两山”理念的公共价值治理内涵给予充分重视和挖掘。

二、“两山”理念的公共价值治理内涵

（一）明确价值取向，实现发展理念的理性转变

从公共价值治理视角来看，“两山”理念实质是一种价值治理转向，是决定经济社会发展战略和政策制定的深层价值观念的更迭以及价值目标的重塑。从“宁要金山银山，不要绿水青山”到“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”的认识转变，体现出政府在发展中开始转向绿色、生态、可持续的发展观念，更重视人与自然的和谐共生和生态文明建设，充分认识到“绿水青山”及其隐喻所指向的更为宝贵的价值。政府在发展治理中，不仅要“金山银山”，更要“绿水青山”，“绿水青山”比“金山银山”更重要。这种价值取向中所指向的公共价值不仅包含两者本身，还包含两者实现良性转化后所生成的更大的社会发展福利，如可持续发展、美丽中国、美丽乡村等。

这种价值观念的转变是对改革开放后经济社会发展中面临的诸多问题和价值冲突所进行的伦理价值层面的反思，也是对新时期社会经济发展新形势新需求的呼应，以往以牺牲生态环境为代价，唯GDP、偏重物质财富发展的观念将彻底改变。这是对发展的本质以及发展的目的和手段的再反思与再回答，从而将“人”作为发展目的重新凸显出来，提升我国发展战略及治理理念的精神内涵，实现发展从工具理性到价值理性的转变，进而将政府治理推进到公共价值治理阶段。2005年8月，习近平在浙江安吉余村调研时就提出，“一定不要再去想走老路，还是要迷恋过去那种发展模式。所以刚才你们讲到下决心停掉一些矿山，这个都是高明之举，绿水青山就是金山银山”[8]。这就是“两山”理念诞生之初面对经济发展与生态環境矛盾所做出的坚定选择和发展价值理念的转变。

（二）协调价值冲突，构建国家发展治理的伦理价值排序

公共价值治理理论产生的实践基础是治理现代化中对棘手问题的处理[9]，而棘手问题背后实际上是不同发展理念或不同主体价值观念的冲突，如何协调多元治理主体的价值理念和利益，提出集体普遍认同的公共价值目标，是公共价值治理的核心任务。“绿水青山”和“金山银山”到底孰轻孰重？如何认识两者关系？发展实践已经证明在不同时期，人们对两者关系的认识是不同的。这是因为对两者关系的不同认识分别代表不同的发展理念、价值观念或群体利益，对两者关系的处置实质是协调多元价值观念冲突并对其重要性进行排序的过程。而如何排序，则依赖于所持的发展价值理念，或者说要创造的公共价值目标是什么？事实上，改革开放至今，我国的发展治理一直面临着多元治理主体价值理念冲突和利益协调问题，这些主体包括政府、不同社会组织、经济组织及个人等，尤其是在当前开放的网络社会环境中，发展理念和价值观念的多元化愈加突出，如何协调不同治理主体的利益和价值观念，寻找公共利益或价值的最大公约数，这就需要在价值治理层面进行思考，对不同价值进行排序，建立价值治理的坐标，使其更符合人民群众的利益和时代的发展伦理趋势。

而“两山”理念对上述问题做了完整回答。“绿水青山就是金山银山”“宁要绿水青山，不要金山银山”简洁通俗地指明了发展中的价值排序问题，对地方治理实践中持续存在的发展与生态的冲突等问题给出了明确的价值导向。而对“两山”理念的理解已超越“绿水青山”“金山银山”字面的解读，从我国“五位一体”发展战略布局上来看，其实质是构建了我国治理现代化的价值坐标和发展伦理（或称之为价值伦理）。在新时代国家、地方治理中，如何认识“绿水青山”和“金山银山”之间的关系，如何取舍、协调一目了然。2020年4月，习近平总书记在杭州西溪湿地考察时指出：“湿地贵在原生态，原生态是旅游的资本，发展旅游不能牺牲生态环境，不能搞过度商业化开发……让公园成为人民群众共享的绿色空间。”“要坚定不移把保护摆在第一位，尽最大努力保持湿地生态和水环境。要把保护好西湖和西溪湿地作为杭州城市发展和治理的鲜明导向，统筹好生产、生活、生态三大空间布局，在建设人与自然和谐相处、共生共荣的宜居城市方面创造更多经验。”[10]显然，习近平总书记的讲话深刻体现了“两山”理念的公共价值治理内涵，对发展中各种矛盾冲突的解决均给予了明确价值坐标指向。

（三）促进多元治理主体的积极性和价值互动，激发政府等主体公共价值生产和创造能力

公共价值的创造和生产（生成）是公共价值治理的核心，而这种生产或创造又依赖于多元治理主体的互动。公共价值共识论者强调公共价值是一种在互动中形成的共识，是公民、政府和其他利益相关者在谈判、辩论、协商的共同参与过程中认同并决定的价值[11]。公共价值从建构到生成是一个复杂的演进过程，依赖于社会范围内核心的利益相关者在政治系统中的持续互动和博弈，并最终在价值偏好上达成共识。

从公共价值治理来看，在“绿水青山就是金山银山”以及两者良性转化所构成的可持续发展效益等成为政府要追求和创造的公共价值时，如何实现或创造这些公共价值，就需要不同治理主体积极主动地去思考、互动，激发自身创造力，尤其是政府作为中心治理主体去动员和整合不同资源，协调其他主体，达成价值共识，获得多元治理主体的普遍支持，发挥更好的公共价值创造能力，从而实现“绿水青山”和“金山银山”的价值转化和统一。这一过程是多元治理主体相互谈判、博弈、协商形成价值共识互动的过程，尤其是在如何由“绿水青山”向“金山银山”的价值转化中。因此，从公共价值的生成机制而言，“绿水青山就是金山银山”实际也蕴含了公共价值创造和生成的来源和路径。作为公共价值的“绿水青山”“金山银山”等，必然意味着其创造主体的公共性和多元性（不同群体构成的人民），以及多元治理主体之间的不同价值观念的冲突、博弈、协商等互动。需要注意的是，“绿水青山”不仅是一种发展方式的寓意，更是一种公共价值的表征。公共价值的来源不仅有实体意义上的“绿水青山”，更是由不同价值主体互动形成。经济学上对由“绿水青山”转化到“金山银山”（作为公共产品）的认识，主要是作为实体的公共价值生成的一部分，而往往忽视不同价值主体互动形成的公共价值。

作为公共价值治理“两山”理念隐含的需要创造的另一类公共价值则是生产性价值，即有助于财富与知识、技术生成的价值，主要包括诚信、公平、互惠、利他、参与精神、规则意识等[12]44，是一种非制度性安排。这种生成性的公共价值在实现“两山”理念公共价值治理中，也需要政府和其他治理主体去追求和培养。公共价值产生于特定社会文化群体内部互动[12]33，其中的行为者与规则系统构成了公共价值生成的两大源头。规则系统既包括政策、法律等正式制度规则，还包括诚信、互惠等社会文化性的非制度规则。政府作为公共价值治理的主导性主体（治理中心），对“两山”理念中这种生产性的公共价值同样需要在价值治理中给予重视。

三、从公共价值治理看“两山”理论的治理现代化意蕴

从“两山”理念公共价值治理内涵可以看出，“两山”理念是我国治理现代化的重要理念，但从公共价值治理层面来看，“两山”理念对我国治理现代化究竟意味着什么？其重要性表现在何处？对此可以从三个方面来理解。

（一）“两山”理念是国家治理理念现代化的标志

公共价值治理作为对传统行政治理以及新公共管理的超越，公共价值或公共价值创造作为公共治理或国家治理体现现代化的理念，获得了大多数学者的认同[12]45，因此，“两山”理念丰富的价值治理内涵必将在新时代地方发展及治理中发挥重要作用。国家治理理念的现代化是国家治理体系与能力现代化的核心和灵魂，因此，在我国治理现代化体系和能力建设中，首先应实现的是治理理念的现代化，因为它构成顶层指向或底层价值逻辑，决定着整个治理体系和能力建设的方向。我国“十四五”规划和2035年远景发展目标纲要的“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”篇中位于篇首的就是坚持绿水青山就是金山银山理念[1]。也就是说，“两山”理念成为我国顶层发展治理理念。从公共价值治理理论来看，也是国家治理现代化的一个重要标志性内容。

（二）“两山”理念的公共价值治理内涵为地方治理现代化提供新的视野和路径

尽管“两山”理念在地方发展治理实践中已经在事实上发挥着价值治理的作用，但对其公共价值治理内涵尚未进行深入的阐释和明确，从而影响“两山”理念在地方治理现代化中作用的发挥。事实上，从政府或管理者角度而言，公共价值治理作为一种新的公共管理理论，可以为地方治理提供新的视野和路径。对此，必然要求政府以公共价值创造为目标，转变自身存在的传统保守的行政角色和行为方式，以更积极、更具有公共性和创造性的视野去思考和应对发展中的各种问题。在百年未有之大变局和新发展阶段，应主动去适应和解决出现的新情况、新问题，而不能以新变化不在部门原有职能之中而置之不理，或者是消极被动适应，不去寻找和创造新的公共价值。从此意义上而言，“两山”理念为政府提供了一种治理的新视域和思路，进而可以更全面深入地理解“两山”理念的治理现代化内涵，使其更好融入地方治理之中。

（三）“两山”理念为我国治理现代化提供价值坐标

公共价值治理主要关心的是公共价值的生成和创造，但应该生成或创造什么样的公共价值？在地方发展治理中，各项政策和举措制定实施的价值导向是什么？“两山”理念中，关于“绿水青山”和“金山银山”及二者关系的论述为这些问题提供了明确的答案。“两山”理念为国家或地方治理指出了应坚持、创造的公共价值，为地方发展中多元价值理念的冲突提供了排序，为地方治理现代化提供了价值坐标，使政府在地方发展治理中面临复杂和不确定的社会环境和棘手问题时，有明确的价值导向。

四、基于公共价值治理在地方治理现代化中深入践行“两山”理念的建议

从公共价值治理层面，在地方现代化治理中，如何深入践行“兩山”理念？根据我国地方治理体系特点，可从以下几个方面着手。

（一）确立“两山”理念作为地方治理的价值共识和公共价值创造目标

要使“两山”理念在公共价值治理层面更好地在地方治理中发挥作用，就必须在地方政府治理中就此达成价值共识，并将其包含的公共价值作为政府公共价值创造的目标。这是“两山”理念作为公共价值治理发挥作用的前提。在具体治理实践中，不同层级的行政区域，政府需要从上到下达成价值共识，而非仅仅是环保部门的事。政府“一把手”对“两山”理念公共价值的界定、目标设定及执行至关重要。从浙江一些县区、乡镇（如安吉、余村等）发展实践来看，凡是能够在发展治理中真正对“两山”理念包含的公共价值达成共识，并对其进行创造生产，均会收到良好的公共价值治理效果。2020年3月，时隔15年，习近平总书记再次到“两山”理念发源地和践行地余村考察时指出，“余村现在取得的成绩，证明了绿色发展这条路子是正确的”“经济发展不能以破坏生态为代价，生态本身就是一种经济，保护生态，生态也会回馈你”[13]。余村也成为示范性美丽乡村。当然在地方治理实践中，还要将“两山”理念和国家“五位一体”战略布局相结合，与高质量发展战略形成呼应。

（二）完善多元主体参与协商的治理格局，为“绿水青山”公共价值目标寻求广泛支持

公共价值的创造生产是多元主体互动，进行价值协商达成价值共识的过程，实现“绿水青山就是金山银山”的公共价值治理目标，必须在治理实践中让多元利益主体达成价值共识，寻求广泛支持。对此，需要地方政府与企业、社会等多元主体共同参与协商，建立多元主体治理格局。一是建立多元相关利益主体沟通协商渠道平台，促进良性竞争和互动;二是寻求上级、公众（包括专业人士）的广泛支持，获得更多资源，并建立合理的决策程序;三是增强公众利益表达和参与公共治理的意识，提升政府/管理者解决协调多元主体价值冲突与应对突发问题的能力，增强政府或相关部门公共治理价值。

（三）建立能够推动“两山”理念公共价值创造的相关组织机构及运行机制

公共价值治理中公共价值目标的实现或创造需要建立能够真正落地实施执行的组织机构和运行机制。“两山”理念体现了地方治理理念的现代化，决定着地方治理体系与能力现代化建设的方向和形态，在地方治理现代化中，深入践行“两山”理念，完成“绿水青山就是金山银山”的公共价值目标和创造，一方面，需要对既有的组织结构和系统进行调整和改造，并建立与其相适应的有效运行机制，即组织基本程序再造，包括组织管理机构、人员队伍搭配等，可在地方政府层面或主要相关部门如环保部门、发展和改革委员会等建立“两山”理念治理/督导办公室，明确相关负责人及任务等;另一方面，建立常态化的“两山”理念公共价值治理监测反馈机制，定期对其价值治理实施情况进行反馈和评估。

（四）构建与“两山”理念公共价值治理相适应的考核体系和政策制度

从公共价值治理深化践行“两山”理念，在建立公共价值创造目标、运行组织机构和机制的基础上，还必须建立与此相适应的考核指标体系，将“绿水青山就是金山银山”的公共价值及创造作为治理的出发点和落脚点，完善相关政策法规，以制度的形式和法规性的文件支持、巩固“两山”理念的公共价值治理。如将“两山”理念的公共价值目标或围绕其构建的公共价值标准体系纳入公共部门的绩效考核，为公共部门贯彻执行公共价值标准提供制度支持;建立健全生态环境公共产品政府责任制和生态环境破坏者付费制度等。

五、结语

从公共价值治理角度探讨“两山”理念的内涵及现代化治理价值是一个较为新颖的视角，本文对此做了初步尝试，以期获得理论的启发和实践指导意义。党的十九届五中全会及国家“十四五”规划等均指出，“生态环保任重道远”，要“深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制”[1]等。因此，在地方治理现代化中落实和践行“两山”理念任务紧迫、意义重大，不仅需要对“两山”理念丰富内涵进行阐释，还需要建立相关统筹协调机制。浙江作为“两山”理念的发源地，对“两山”理念的实践具有全国性的示范意义，其经验模式值得研究推广。无论是从浙江“两山”理念的实践，还是从全国不同区域在地方治理现代化中对“两山”理念的践行，公共价值治理这一新的治理理论视角有助于我们更好地去关注和思考当前的实践现状及未来提升计划，促进“两山”理念在地方治理现代化中更深入地践行。

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