新疆城乡融合发展水平评价及制度研究

袁培 朱梦云 夏莘

摘要：本文从城乡社会发展、居民生活、人口融合三个方面构建了城乡融合发展水平评价指标体系，采用熵权TOPSIS法、障碍度模型计量方法，对新疆2006-2018年的城乡发展水平进行了综合评价，进一步探析新疆城乡融合发展中存在的制度问题。得出结论：新疆城乡之间发展的不平衡问题归根到底是二元经济社会结构问题，其原因在于户籍、土地、社会保障、公共财政以及其他新疆特色制度的不完善。最后，提出相应的政策建议。

关键词：城乡融合发展 制度创新 综合评价 障碍度

*基金项目：自治区社科基金项目《新时代推进西部大开发新格局形成背景下新疆城乡基本公共服务供给均等化问题研究》（项目编号：20BJL061）；新疆财经大学研究生科研创新项目《公共突发事件背景下新疆城乡公共物品均等化供给制度探索》（项目编号：XJUFE2020K024）。

一、引言

1949年建国以后，我国实行计划经济体制的核心是城乡户籍制度，这种制度将居民分为农业户口和非农业户口，由户籍不同所带来的城乡居民之间各方面的差距，因此形成了城乡不对等的二元经济社会结构。要实现农业农村现代化，使城乡二元结构向一元结构过渡，改变城乡二元结构的局面，最终达到城乡融合发展的目标。然而，要实现经济结构过渡，只有进行制度创新。对于新疆来说，特别是城市外边远落后的少数民族地区，解决“三农”问题便显得更为突出。因此，为了推进城乡融合发展的进程，实现新疆社会稳定和长治久安的总目标，有效解决“三农”问题，改变农村落后的发展局面，对相应的制度体制进行创新，具有很强的现实意义。

二、指标体系与研究方法

（一）指标选择与数据来源

1.指标选择及年份时间选取

（1）城乡融合发展水平指标选择。本文基于科学性、客观性以及可行性的原则选取指标。为了全面地评价制度创新对城乡融合发展的关系，选取城乡社会发展的融合度、城乡居民生活的融合度、城乡人口的融合度三个一级指标，在此基础上选择九个二级指标，指标的指标值越大代表的评价也就越好。如表1所示。

（2）数据来源。综合考虑数据的易得性和科学性原则，选取的城乡融合制度创新指标来源于2006—2018年《中国统计年鉴》、《新疆统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》和《新疆維吾尔自治区国民经济和社会发展统计公报》等数据，其中个别指标由各年鉴中数据计算所得，选取数据为时间序列数据，更有利于本文的实证研究。

2.数据处理方法

其几何含义是在连接两个理想解的直线上，评价方案到负理想解的距离占总距离的比例，这样可以看出，这个数值显然是介于0与1之间的，越靠近0表示其评价越低。用来表示每年的综合评价指数时候，越大时，表示评价方案离负理想解越远，取得的综合评价指数越高。

Oij指的是第i项准则层指标下第j项单个指标的障碍度。

三、实证分析

根据已经构建的新疆城乡发展水平评价指标体系，对2006-2018年间的相关数据进行收集，但由于年代的原因个别指标存在缺失值的现象，本文考虑到缺失的指标均属于正向递增数据序列，所以可以使用线性预测法、取平均值法得方法补充缺失数据。其次按照极值法对数据进行规范化处理，使用熵权法计算各项指标的权重，再做出一级指标、综合指标评分，在此基础计算出准则层指标障碍度和分年份三级指标障碍度以及城乡各自面对的主要障碍因素。

（一）新疆城乡融合发展水平评价

从表2中可知，自2006年以来，新疆城乡融合发展水平均呈现出明显的增强趋势，由于指标体系的不同，制度创新的绝对发展水平难以比较，但是可以从二者各自的发展速度来加以对比。城乡制度完善水平由0.4724下降到0.3942，虽然发展速度在2008年达到最大值，但总体来说发展速度处于下降的趋势。在制度创新发展水平评价的4个子系统中，城乡社会发展的融合度并不如其他子系统一样呈现较为明显的增长态势，而是上下起伏的，这主要是因为各个指标随时间变化的趋势不统一，从而说明了城乡公共财政制度实施的不完善性的特点。

总体来说，城乡社会发展融合度的发展指标处于下降的状态，说明对于新疆来说城乡之间的发展仍然是不平衡的。城乡居民生活的融合度和城乡人口的融合度均存在上下波动的情况，这表明社会保障制度、土地制度和户籍制度的不完善也阻碍着城乡融合的发展，但不可否认国家和政府为了缩小城乡差距所做出的努力。

（二）城乡融合发展主要制约障碍因子诊断

通过运用“障碍度”模型就可以对影响城乡融合发展水平的主要障碍因子加以诊断，找出原因，结果参见表3表4。

城乡居民生活融合度指标的障碍度在以年均8%的速度下降，而城乡城乡人口融合度指标的障碍度从2007年开始以年均增长率15%在增加（2006年均为零，不符合分母不为零的运算法则，所以计算年均增长率从2007年开始）。表3从障碍度的角度分析了制约城乡融合发展的原因。其中城乡居民生活整合度指标每年下降8%，说明近年来农村居民不管是在居住环境、医疗卫生，还是教育水平、基础设施等方面都赶不上城市居民的待遇，城乡人口融合度的指标障碍度出现了正增长，说明近年来制度偏向于农村的实施不到位，影响居民实际生活的政策实施效果不显著。

如表4所示，通过将城乡融合发展水平分指标排序，列出障碍因素分年份从大到小的五个指标。可以看到，不同年份分指标的障碍度排序位于第一的是属于：城乡居民家庭平均每人文教娱乐消费支出比、城乡居民社会消费品零售总额和地方财政自主率。城乡居民家庭平均每人文教娱乐消费支出比最大为36%，城乡居民社会消费品零售总额的障碍度在2006年为24%，地方财政自主率的障碍度在2006年为19%。显然，可以认为城乡居民生活的融合度是长期影响城乡制度创新发展水平的首要因素，也是长期影响城乡不平衡发展的重要原因。

排第二位的是大多属于地方财政自主率和城乡居民社会消费品零售总额，地方财政自主率的障碍度最大为36%。地方财政自主率用来反映地区经济发展的健康水平，在分年度指标障碍度排序地方财政自主率的障碍度位于前两位，说明新疆财政的支出大于其收入，经济发展不健康，而且高的支出并没有达到好的效果，财政的支出没有实现城乡之间协调的发展。

排第三位的是大多屬于城乡居民家庭平均每百户计算机拥有量比，城乡居民家庭平均每百户计算机拥有量比障碍度最大为27%。在城乡协调发展的今天，仍有不少农村家庭没有计算机这一较快获取信息的工具或者文化水平比较低不会操作计算机，主要原因是农民收入较低没有能力支付起计算机的费用和农村教育水平较低。另外，政府财政对农村教育的倾斜力度还不够，阻碍了城乡社会发展。

四、结论和对策建议

（一）结论

本文运用熵权TOPSIS法、障碍度模型两种计量方法，在建立合理的新疆城乡融合发展评价指标体系基础上，分别对新疆2006-2018年间城乡制度的完善程度进行了综合评价，得到如下结论：一是二元的户籍制度阻碍城乡之间人员流动，造成人口分布和经济的失衡。另外，不同户籍附带的各种福利差异不利于和谐城乡的建设。二是土地经营制度的不完善，使得农民无法实现规模化经营，进一步阻碍新疆地区脱贫扶贫工作的进行。三是从准则层指标障碍度上来看，三个一级指标（城乡居民生活、社会发展和人口融合度）都对新疆城乡制度创新的发展水平有着较大的影响，特别是城乡居民生活的融合度，其障碍度指数长期位于0.50%以上，在2006年为64%，说明其严重阻碍着新疆城乡制度创新的推进。这说明新疆农村社会保障体系的实施，没有惠及到全部的农民，没有做到应保尽保。四是财政支出结构不合理，存在投入多、产出少的问题。就新疆双语教育为例，前期投入资金较多，但没有得到期望的效果。

（二）对策建议

1.放宽城镇户籍限制。对于地域广阔的新疆来说，应放宽农村和城镇户籍限制，进一步建立一元户籍制度。政府应尽力引导农村农民走出农村，实现农村劳动力向城市转移，扩展农民维持生活的多渠道赚钱本领，更好推动南疆地区经济发展，缓解人口分布与经济分布失衡的现象。

2.推进农地制度创新。完善农村土地承包经营权流转制度。鼓励新疆边远深度贫困地区农民积极参与土地流转，促进扶贫工作的有效开展。按照平等协商自愿有偿的原则，农民可以采取委托、代耕，或通过转包、出租、转让等形式，实现土地承包经营权的流转，进一步实现新疆边远地区贫困农户土地适度规模经营效益。

3.完善新疆农村社会保障体系。对于新疆南疆极度贫困地区，新疆地方政府应完善最低生活保障制度，对农村居民家庭人均收入低于当地最低的生活保障标准的人群，给予社会救济，符合条件的农村居民做到应保尽保，确保帮助到真正需要帮助的农村居民，确保每一分钱都用在需要帮助的居民身上，并对农村地区社会保障部门的从业人员加强管理和培训，提高专业水平和服务意识。一方面加大对社会保障的宣传工作，提高农村居民的社会保障意识，鼓励农村居民积极参与医疗保险。另一方面，提高贫困地区的医疗保险报销比率，降低贫困地区农民的生活负担。

4.适当调整财政支出结构。为了加快新疆城乡融合发展的进程，应适当调整财政支出结构，加强南疆贫困地区的政府财政支农投入，其重点在于对农业基础设施、农村公共设施建设资金的投入，提高贫困地区居民的生活便利水平。首先，将地方债券和新增收的财政资金，向农业农村农民倾斜，教育卫生、文化等社会事业新增经费应主要用于农村。其次，要进一步改善新疆义务教育办学条件，增加农村寄宿制学校的数量，尤其要改善农村地区学校条件，提高新疆农村义务教育阶段贫困户学生生活补助标准，并督促其生活补助及时落实。

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（作者单位：新疆财经大学）责任编辑：李政