中国城市群战略演进的内在逻辑与转型挑战

陆军

【关键词】城市群 区域空间结构 新型城镇化

【中图分类号】D67 【文献标识码】A

中国城市群战略制定与演进分析

城市群（Urban agglomeration）是指一定地域范围内，基于交通、人口、产业、贸易等联系机制、以中心城市为核心向周围辐射形成的具有网络空间特征的城市集合体。城市群是城市化进程进入高级阶段后，城市之间的空间作用增强、联系机制紧密形成的重要组织基础和区域空间形态。

“十一五”以來，“城市群作为城镇化主体”的战略地位在多个重要文件中被提及。2006年，“十一五”规划首次提出城市群战略：“将城市群作为推进城镇化的主体形态”；2007年10月，党的十七大报告提出“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”；2011年3月，“十二五”规划提出“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”；2012年11月，党的十八大报告指出“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”；2016年3月，“十三五”规划提出“坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障”；2017年10月，党的十九大报告指出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”；2021年3月，“十四五”规划提出“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”。

随着城镇化水平的不断提升，我国城市群的发展战略及其对城镇化空间格局演变的影响作用日益显著。当前，我国城市群的发展重心已从京津冀、长三角、珠三角三大城市群为主的区域集中发展模式，向“十四五”规划纲要中提出的19个主要城市群协调发展模式转变。

“十三五”规划之前，仅有珠三角、长三角和京津冀三大城市群被列入国家战略规划：例如，2008年，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》被列为国家战略规划；2010年，国务院审批通过《长江三角洲地区区域规划》，提出将长江三角洲城市群打造为“具有较强国际竞争力的世界级城市群” ；2015年，《京津冀协同发展规划纲要》将京津冀城市群定位为“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。“十三五”规划实施期间，除《京津冀协同发展规划纲要》外，我国相继确立了《长江经济带发展战略》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》三个国家战略，至此，四个国家战略将京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、长江中游城市群和成渝城市群等五个国家级城市群囊括其中。之后，在政策支持与核心城市的强力带动下，我国城市群数量不断增加，以“两横三纵”为空间战略的城镇化战略格局不断演变。在“十四五”规划中，上升至国家层级的城镇化战略增加到六个，新增的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，促使国家战略布局全面覆盖到我国南、北方的主要城市，极大地促进了我国城市群数量与城市规模的进一步发展。此外，与“十三五”规划建的城市群相比，“十四五”规划布局发展的19个国家级城市群出现了重大变化，处于长江经济带上的长江中游城市群和成渝城市群的战略地位快速提升，从“十三五”规划的“发展壮大”到“十四五”规划的“优化提升”，充分反映出中西部地区城市群发展的成果及其对我国城镇化总体空间格局的战略影响作用。

在城市群的发展方式上，相关政策经历了以核心城市带动城市群发展，到以都市圈协同发展带动城市群发展的历史性转变。以长三角城市群为例，2010年，《长江三角洲地区区域规划》提出长三角地区区域空间布局的发展目标为“一核九带”，其中，“一核”指上海作为区域核心城市，“九带”指区域内九个覆盖25城市的经济发展带。至2016年，《长江三角洲城市群发展规划》将长三角城市群的空间格局发展目标调整为“构建‘一核五圈四带的网络化空间格局”，在继续发挥上海区域中心城市的辐射带动作用基础上，兼顾“推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展，强化沿海发展带、沿江发展带、沪宁合杭甬发展带、沪杭金发展带的聚合发展”。此后，2019年发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，不仅正式将长三角一体化发展上升为国家战略，还高度强调“加强都市圈间合作互动”“推动长三角一体化发展”。这一变化和“十四五”规划中长江中游城市群与成渝城市群的地位提升相呼应，充分体现了城市群以核心城市带动边缘城市发展带来的对城市群及城镇化空间格局的重要影响。因此，在2019年发布的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，明确指出“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”，而发展都市圈是“为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑”的重要路径。

综上所述，自“十一五”规划制定实施以来，城市群在我国城镇化发展中长期保持着城镇化的空间主体地位，发挥着国家经济社会发展的增长极作用。同时，随着城镇化水平的提升，城市群的空间格局不断调整：一是覆盖面不断扩大；二是大中小城市和小城镇的协调联动从以城市群为依托，到以城市群和都市圈为共同依托；三是从少数大型城市群为主的空间结构到多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构为主；四是城市群内部的城市功能和发展定位各有侧重，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

当前，在一般公共支出、市区人口、GDP总值等指标方面，我国主要城市群分别占全国比重的56.3%、73.5%和79.6%，具有核心地位。规模以上工业企业数占全国比重的86.6%，而独角兽企业和国家级科技企业孵化器两个指标均占全国比重的100%，说明城市群目前完全发挥了我国企业创业、科技发展和技术创新的主体作用，是我国孕育科技竞争力的不二之地，具有核心引领地位。