社会信用体系建设中的理解分歧及其辨析

王伟

【关键词】社会信用体系 诚信 信用 征信 【中图分类号】D64 【文献标识码】A

当前，社会信用体系建设已经成为推动实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。然而，社会信用体系的诸多核心概念在现实中存在混淆不清甚至误用情况，实践中也大量存在“泛信用化”问题导致民众的质疑或困惑。同时，社会信用体系建设中的观念分歧也十分突出，影响了对于社会信用体系建设范畴和价值的理解。因此，对社会信用基本概念进行更加准确的界定，夯实观念基础，依法审慎地实施社会信用管理，既是确立科学社会信用体系的需要，又是凝结社会共识、推动社会信用高质量发展的重要基础。

“诚信”与“信用”的界定具有相对性

诚信、信用等概念是理解社会信用体系建设中的重要前提，有必要加以区分。目前有观点认为，诚信是道德层面的问题，而以金融征信为代表的信用机制则是经济层面的问题，社会信用体系建设混淆了诚信与信用之间的边界。但事实上，从当前社会信用建设的实践来看，诚信、信用等概念之间并无一条楚河汉界，彼此的区分是相对的。“诚信”一词通常带有强烈的价值判断，主观色彩相对较强。“信用”一词则更多强调客观性。两者的共同之处都是强调言行的一致性，要求人们的行为与承诺或者制度相一致。“社会信用体系”这一术语，则是正式立法或政策文件所采纳的一种表达，其基本目标是弘扬社会主义诚信价值观，基本方式是通过制度和法律建设引导人们树立诚实守信的行为模式。“社会信用体系”强调的是一种制度体系，更多指向对人们行为模式的塑造。当前，诚信、信用等重要概念的使用虽然未能统一，现实中也存在混用的情况，但把这两个术语放在特定的语境之下，从其自然和习惯的表达，并不当然导致诚信、信用的内涵南辕北辙，大相径庭。

公权力主体信用管理是社会信用体系建设的基础

在一般的认知中，法律意义上的诚信主要指向私法上的民商事主体。实际上，诚信不仅是对民商事主体的要求，更是对政府、司法机关等公权力主体的要求，公权力主体做到诚实守信，对于推动社会信用体系建设具有更为重要的意义。行政机关、司法机关等公权力主体的诚信往往被称为是“第一诚信”，是获得公众信任的必要条件。从域外实践来看，公权力主体的诚信建设呈现出制度化、法律化的趋势，相关立法对政府伦理、司法伦理、政务信息公开、公众监督等重大问题予以了明确规定。当前，我国部分公权力主体还存在着政策失信、权力失信、规则失信、政绩失信等诚信缺失问题，对其公信力造成巨大伤害。完善政务诚信、司法公信等领域的相关立法，以诚信原则为引领，规定公权力主体的基本行为准则以及信用管理、信用评价、信用监督等机制，是我国社会信用体系建设的基础和关键。

诚信建设由道德、制度和法律多元融合调整

针对诚信问题如何进行调整和规范，有观点认为，诚信问题只能由道德进行调整，不能通过制度或者法律进行调整，更不应当为诚信立法。但本文认为，在当前的社会信用体系建设背景下，诚信问题首先是由道德进行调整，但在道德入法之后，可以由法律进行调整。诚信首先是一个道德问题，应由道德规范进行调整。但单纯依靠道德自律而维系的人格信任毕竟缺乏可靠保障，因此基于制度的非人格化信任机制逐步发展起来，出现了诚信建设制度化的趋势。特别是随着诚信价值观在经济社会中的作用日益重要，诚信建设逐步从道德调整向制度调整、法律调整的多元融合调整方式迈进。

法律作为制度化程度最高的一种规范形式，对诚信问题可以进行有效的调整。在现代法治国家，诚信观念上升到法律层面，已经是一种常态。部分重要的道德规范已经为法律所吸收，成为了法律的重要组成部分。完成了“道德入法”的过程，原本意义上属于道德调整的行为，也就可以通过法律进行调整。目前，我国立法中关于诚实信用的法律规定散布于民商法、经济法、行政法、诉讼法等法律体系之中，成为调整诚信问题的一般立法。同时，我国也制定了《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》等信用领域的专门立法。《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》明确提出，探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制。目前，全国人大已经将社会信用法列入三类立法规划，其作为社会信用的专门立法，将成为我国社会信用体系建设的基本法和龙头法。未来，我国将形成一般立法和专门立法相互协同、相互促进的信用法治格局。

中国特色的社会信用制度包括履约和守法两个维度

在社会信用体系建设过程中，对于信用概念的内涵和外延、衡量信用的基本维度的理解上也存在不同观点。有学者认为，信用仅仅是指履约的意愿和能力（即可用货币资金度量的信用关系），守法与否不属于信用问题。本文认为，在传统的经济信用观点之下，衡量信用的维度是履约状态。在投资和交易过程中，履行约定、信守合同是信用的基本要求，也是信用建设的重点领域。但基于中国的公共信用制度，信用也包含了守法的维度，要求人们的行为与制度、法律保持一致。故履约和守法成为衡量信用的两个基本维度。

在经济意义上，信用主要是指履约问题。在民商法发展早期，以信守合同为基本要求的合同诚信是民商事法律制度的重要法律要求。在当代，诚信已经从合同领域向其他领域延伸。《中華人民共和国民法典》就是将诚信道德观融入立法的一个典范，关于诚信原则的要求集中体现在总则、物权、债权、人格权等编章之中，贯穿于立法、执法、司法、守法等各个法治环节。作为市场经济的基本法，其重要的精神品格就是旗帜鲜明地倡导诚实信用。诚实信用原则被称为是现代民法的“帝王”条款，具有君临法域的地位和效力。就专门的经济信用制度而言，以征信、评级等为代表的信用形式已经成为经济社会发展不可或缺的重要机制，其技术化、制度化、法律化程度都较高。

在我国社会信用体系建设的背景下，除了将履行约定义务视为信用的重要维度之外，也借鉴经济信用制度的运行规律，将守法作为衡量信用的基本维度。其基本的理论根据是社会契约论，认为合同是一种“私约”，而法律是一种“公约”。其实践根据则是现代社会发展带来的信用多元化，认为信用已经渗透到政治、经济、社会等各个领域，对信用的评价包括了诚信度、合规度、践约度等多个角度。目前我国中央立法对信用公共信用制度进行了规定。截至2020年12月，已有35部法律、42部行政法规规定了专门的信用条款。此外，大量的地方性立法也规定了公共信用制度。如：我国首部地方性综合信用立法——《上海市社会信用条例》规定，社会信用是指具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织，在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。因此，将相关主体遵守法定义务的状态作为衡量信用的一种维度，进而运用信用手段实施治理，由此形成了具有中国特色的公共信用制度。我国公共信用制度起步虽晚，但发展非常迅速，目前已经发展为一种制度化、专门化、技术化的机制。

科学界定经济信用和公共信用的重要概念

社会信用体系建设过程中，对于“征信”的理解也常常有分歧。有观点认为，“征信”是金融或经济领域的特有概念，不应延伸至其他领域。其实，“征信”这一术语本是传统征信制度所特有的概念，并为我国金融征信制度所正式确认。但在公共信用实践中，部分地方和领域也借用了“征信”这个概念。

征信作为一种专门的信用机制，首先是指金融和经济领域的信用制度。现代意义上的征信制度，是信用制度社会化以及信用经济不断发展的产物，最为典型的就是金融、商业赊销等领域的征信制度。征信制度的基本原理是将信用主体在交易过程中的信用信息予以记录、共享并依法向第三方进行披露，第三方可以根据过往的信用信息来判断交易对手的信用状况，实施信用风险管理。目前，征信已经成为一种技术化、制度化、法治化较高的信用机制。全球主流的征信模式包括以美国为代表的市场主体主导型私营征信模式，以欧洲为代表的政府主导型公共征信模式，以日本为代表的会员制征信模式等。我国所实践的公共信用制度在信用信息的采集、归集、共享、披露等方面，借用了金融征信的运行逻辑和技术。

当前，由于我国社会信用法尚未出台，公共信用制度法治体系还有待构建，社会信用体系建设还存在很多不科学、不严谨乃至于“泛信用化”等问题。如部分地方、部分领域出台了遛狗不拴狗绳、乱扔垃圾、志愿献血等信息纳入征信系统的规定，一度成为普通民众的重要关切。很多民众质疑，这些行为是否有必要纳入征信体系，是否会因此而影响到人们获得银行贷款等。实际上，这些规定中所说的征信系统，并非人民银行的金融征信系统，而是指地方所搭建的公共信用信息平台。造成这样的误解，其原因非常复杂，一方面是由于征信的概念早已深入人心，人们习惯于将征信理解为人民银行的金融征信体系。另一方面，信用体系建设的社会基础还不够扎实，人们对公共信用的认知还相对有限，而相关部门在使用相关概念时，不够科学严谨，没有明确区分金融征信系统和公共信用系统。要廓清经济信用与公共信用的关系，就需要对一些重要概念进行科学准确、统一权威的界定，并在基本观念方面达成更多的社会共识，避免无谓的分歧和误解。由此，两类制度才能各就其位、协同调整，共同推进社会信用体系的发展。

加强信用法治是推动社会信用发展的重要路径

面对当前社会信用体系建设中存在的诸多概念和观念方面的分歧，我们亟需尽快形成社会共识，构建社会信用法治体系，这是社会信用体系得以发展的根本保障。

其一，制定社会信用基本法。从未来的发展方向来看，要通过推动诚信价值观入法，制定社会信用基本法（即社会信用法），廓清诚信、信用、征信等重要概念，构建包括信用信息传递（采集、归集、共享、披露等）、信用奖惩、信用修复、信用服务等机制在内的重要制度。

其二，实现不同类型信用制度的法治化。针对我国存在经济信用、公共信用两套信用机制的实际情况，要分别进行法律治理，实现经济信用的法治化和公共信用的法治化。在经济信用法治化方面，要按照市场化、法治化的方向，进一步完善征信、评级、保理、担保等重要的经济信用机制，为信用服务行业的发展提供法律基础。在公共信用法治化方面，要针对当前“泛信用化”的问题，围绕公共信用信息的范围、列入标准、失信惩戒、信用修复、守信激励等重点问题，构建相应的法治体系，从而有效约束公权力，保障信用主体的合法权益。

第三，构建公权力主体的信用法治体系。通过完善政务诚信、司法公信等立法體系，构建包括诚信基本准则、信用记录、信用评价、信息公开、失信惩戒、守信激励、信用监督等专门信用机制，从而将公权力主体的诚信建设纳入严格的法治轨道，发挥公权力主体在信用建设方面的表率和示范作用，带动社会信用水平的整体提升。

（作者为中共中央党校（国家行政学院）政法部民商经济法室主任、教授、博导）

责编/李丹妮 美编/杨玲玲