韧性城市的建设理念与实践路径

李国庆

【关键词】气候风险 社会风险 韧性城市 【中图分类号】D669 【文献标识码】A

当前韧性城市成为应对风险的必然要求

德国社会学家乌尔里希·贝克指出，人类所生活的时代进入了现代化发展的新阶段——风险社会，当今社会面临的风险呈现出由局部性转为全球性、个体性转为社会性、单一性转为多重性等新特征，人类社会需要创新风险治理模式，将以往自上而下的灾害管理模式与自下而上的社会参与过程相整合。随着城市经济社会与生态体系的日益复杂化，调适自然环境与社会环境，减缓风险冲击与扰动的意义愈发重大，韧性城市正是在这一背景下应运而生的应对风险社会新范式。

韧性城市的概念传入中国后，首先被应用于城市气候风险领域，被视为气候变化背景下的城市调适模式。一方面，当前全球正处于暴雨洪涝、高温热浪、重度雾霾等气候风险频发的气候变化敏感期，气候风险对当今人口与产业高度聚集的城市威胁显著。另一方面，中国在经历了40余年的高速发展之后，常住人口城镇化率超过63%，9亿多人口高度集中于大城市与城市群，城市面临的不确定因素和未知风险不断增加，急需提升城市韧性水平，强化城市抵御风险能力和灾后恢复能力。

进入21世纪后，韧性城市概念被拓展到突发性公共卫生安全事件、恐怖袭击、重大安全事故等多个与城市安全相关的非自然灾害领域，出现了韧性社区、韧性社会和韧性群体等新概念。在风险源抗解性增强的复杂系统面前，城市需要加强灾害预防规划，从韧性社区应灾体系建设、社会心理干预、韧性群体培育等多个视角全方位提升城市的应灾能力，嵌入灾后恢复能力，探索城市建设与管理的新范式。

党的十九届五中全会提出要建设韧性城市，指出要“增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”。近年来，韧性城市概念逐渐得以普及，但仍需辨析的是，韧性城市发展模式与传统意义的响应式应急管理属于不同范畴，特指城市系统基于事前嵌入城市复兴计划与修复工程计划的科学规划，能够确保城市在遭遇突发自然与社会灾害过程中，城市系统在不破坏其基本结构的前提下吸纳灾害、维持城市基本运转，并有能力在灾后迅速恢复初始状态。

韧性城市建设要妥善应对自然风险和社会风险

恢復力是韧性城市的基本特征。韧性概念于19世纪被引入机械学，用于描述金属材料在受外力冲击变形后，恢复其原初形状的能力，即弹性或柔性。1973年，加拿大生态学家霍林将韧性概念引入系统生态学，并提出生态系统“多平衡”，用以表述生态系统自身稳定的特征。2003年，美国城市规划学者戈德沙尔克首次提出韧性城市应该是可持续的物质系统和人类社区的结合体，而物质系统的规划应该通过人类社区的建设发挥作用。现在一般看来，韧性城市主要由基础设施、社区和社会建设等三大领域组成，即功能韧性、社区韧性和社会韧性，涵盖了物质和社会两个维度。对于韧性城市建设而言，要能妥善应对自然风险和社会风险。

自然风险在人口与产业高度聚集的城市时常发生。中国是世界上自然灾害频发的国家，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、损失程度严重。根据应急管理部公布的2020年全国自然灾情，全年各种自然灾害共造成1.38亿人次受灾，591人死亡失踪，10万间房屋倒塌，176万间房屋损坏，直接经济损失3701.5亿元。在各类自然风险中，气候风险由暴雨、台风、干旱、高温等极端天气所引发，近年来呈现出频次增加，强度增大的显著趋势。

极端气候事件不仅会直接对城市的生态环境产生影响，还会通过对城市的水、电、路、气、房、讯等基础设施系统的影响，对城市的生产、生活体系造成冲击。我国大部分城市的生产、生活、生态体系，都可能面对暴雨洪涝、高温热浪、重度雾霾等灾害的冲击。以暴雨洪涝为例，我国是暴雨多发国家，逢大雨必涝、城市功能瘫痪已成为一些城市的通病。暴雨洪涝灾害会对城市基础设施造成不同程度的破坏，会影响城市正常运转。同时，暴雨洪涝还威胁着居民的生命财产安全，并对生态体系也产生一定冲击。再比如高温热浪，随着温室气体排放导致的全球气候变暖，极端高温天气增加，热岛效应对城市的影响日益显著。高温热浪对日常的生产与生活具有直接和间接影响。韧性城市应具备应对自然风险冲击的适应模式。

社会风险是韧性城市应对的新领域。气候变化风险调适是通过调整自然系统和人为系统以回应实际发生或可能发生的气象灾害及其后果，趋利避害，最大程度降低极端气候事件风险。当今城市风险特征表现为多元化、复杂化，除气候风险外，城市不确定性风险已经越过自然边界进入社会领域，如以新冠肺炎疫情为代表的公共卫生安全风险，以恐怖主义、核事故为代表的社会灾害。同时，自然灾害也往往会越界演变为社会灾害。城市既是实现美好生活的场域，又是城市自然灾害与社会风险的高发区。人口与经济活动在城市高度集聚，赋予城市非确定性、无序性与混沌性的特征，应对社会风险已经成为韧性城市建设的新目标。

突如其来的新冠肺炎疫情是一次传播速度快、感染范围广、防控难度大的重大突发公共卫生事件，疫情向城市运营体系提出了挑战，警示人们要分类研判和应对社会治理风险。在此次新冠肺炎疫情防控中，社区组织筑起了疫情防控的坚强堡垒，是中国有效应对疫情的关键力量。未来在实现恢复和再生过程中需要重新认识和调整社区的功能，不断建设城市公共安全服务体系，提高城市综合风险治理能力；不断提高非常态下的应急管理能力，完善应急管理的法律体系和财政体制；建立社会化的应急管理人才队伍；建立跨部门、跨单位、层次更高的总体应对灾害体制。社会灾害不可抗拒，但一座城市、一个社区的应灾能力和恢复韧性能力可以通过科学系统的风险管理加以培育和提升。

建设好韧性城市关键是提升城市韧性

当我们把城市韧性定义为受灾后的功能恢复，那么如何激发城市韧性则是问题的核心。需要强调的是，韧性城市建设是与应急管理不同的系统工程，需要从城市系统的多样性和社会生态的多元性角度思考，在规划阶段嵌入灾中反应体系和灾后恢复机制，提高灾中的应灾反应能力和灾后恢复速度。城市的韧性能力建立在基于智能技术的绿色基础设施等硬性基础上，同时也体现在智慧社会体系与人文环境上。通过在事前建立城市系统功能的叠加与相互转换机制，能够有效确保城市功能体系快速恢复。