制度优势到治理效能的转化研究

吴增礼 肖佳

[提 要]把我国的独特制度优势更好转化为国家治理效能，是新时代国家治理活动的重要价值追求，也是推进国家治理现代化建设的应有之义。制度优势与治理效能具有紧密的内在联系，制度优势是实现理想治理效能的基本前提，治理效能是检验制度优势的重要标准，治理效能的发挥“倒逼”制度优势的自我完善和发展。当前，推動制度优势更好向治理效能转化还面临一些困境，外部环境错综复杂阻碍制度优势的彰显、治理体系不够完善制约制度优势的转化、治理能力供给不足削弱治理效能的实现程度。要实现制度优势向治理效能的转化，必须坚持党的全面领导，提升治理能力;改革完善治理体系，强化制度执行;提升全民参与治理，凝聚社会共识。

[关键词]制度优势;转化;治理效能;内在关系;转化困境;推动路径

[作者简介]吴增礼：湖南大学马克思主义学院教授，博士生导师，主要研究方向为中国传统文化与思想政治教育、中国传统文化与马克思主义中国化;肖佳：湖南大学马克思主义学院博士研究生。

我们党在总结我国国家制度和国家治理体系显著优势的基础上，明确提出要把制度优势更好转化为治理效能。党的十九届五中全会把“国家治理效能得到新提升”作为“十四五”时期我国经济社会发展的主要目标之一，这为新时代开启“中国之治”提供了科学指引和基本遵循。站在社会主义现代化建设新征程的新起点上，探索如何继续保持和彰显中国特色社会主义制度的显著优势，并将其更好地转化为治理效能，就成为亟待我们深入研究的重大现实课题。本文拟探讨以下三个方面的问题：第一，明晰制度优势与治理效能之间的内在关系;第二，分析制度优势向治理效能转化面临的现实困境;第三，寻求制度优势更好向治理效能转化的实现路径，以期为国家治理效能提升和国家治理体系和治理能力现代化建设提供有益借鉴。

一 制度优势与治理效能的内在关系

中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，相较于资本主义制度，具有多方面的显著优势。新中国成立70多年来的实践充分证明，中国特色社会主义制度是一套科学、务实、有效的制度体系。治理效能是治理能力和治理效果的有机结合，能够反映国家制度和治理体系所指向的治理目标的实现程度。制度优势与治理效能相辅相成、相互促进，是辩证发展、双向互动的有机整体。深刻把握制度优势与治理效能的内在联系，是把我国制度优势更好转化为国家治理效能的基本前提。

（一）制度优势是实现理想治理效能的重要前提

制度为治理服务，同理，国家治理效能实现的背后离不开制度优势的支撑。效益论认为，“获取效益是一个组织存在的根本，也是管理的终极目标”王益锋.管理学[M].西安：西安电子科技大学出版社，2007：79.]。要获得最佳管理效益，离不开管理者、管理思想、管理制度、管理方法、管理环境等基本资源的有效整合。国家治理效能是治理体系和治理能力现代化的效果目标体现，如何在治理成本支出更低的条件下取得更高收益，不断提高国家治理效能，离不开完备制度体系和强大治理能力的有力支撑。邓小平强调，“要从制度方面来解决问题”[邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：348.]，“制度是决定因素”[邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：308.]，就是强调制度的国家治理价值。“制度优势是优秀的治理效能的必要前提。”[欧阳康，杨国斌.将制度优势更好地转化为治理效能——访华中科技大学国家治理研究院院长欧阳康教授[J].马克思主义理论学科研究，2020，6（01）：8.]传统旧中国制度贫乏，“最终未能找到一种制度设定，来实现一种和谐、进步的社会”[文池.北大访谈录[M].北京：中国社会科学出版社，2001：8.]。但是，新中国成立后，中国特色社会主义制度日趋完善，其独特而显著的优势为提升国家治理效能提供了必要前提。在党的十九届四中全会上我们党全面总结和概括了中国特色社会主义制度的13个优势，依靠这些制度优势，党领导人民创造出经济快速发展和社会长期稳定的两大奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。可以说，中国特色社会主义制度的显著优势是全面提升国家治理效能的制度前提和坚实保障。

纵观中国特色社会主义制度的三大发展阶段，可以发现，治理效能的实现程度，关键在于充分发挥制度优势。在制度初创阶段，为了实现民族独立和人民解放，党领导人民通过革命不断探索和构建了社会主义基本制度，为提升国家治理效能提供了根本制度保障。随着制度体系的进一步完善，中国特色社会主义制度在治理实践中日益彰显出强大生命力和显著优势，助推国家治理效能不断提升。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“十三五”时期，“国家治理体系和治理能力现代化加快推进，中国共产党领导和我国社会主义制度优势进一步彰显”[中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].人民日报，2020-11-04（01）.]。依靠具有显著内在优势和鲜明比较优势的中国特色社会主义制度，党和国家在政治、经济、文化、社会、生态等多个领域取得了一系列历史性成就，有效提升了国家治理效能。与此同时，坚持党的集中统一领导、坚持全面依法治国、坚持独立自主和对外开放相统一等显著制度优势不断显现，为实现人民幸福安康、社会和谐安宁、国家团结统一提供了坚实保障。为此，可以说，制度优势是治理效能的源泉，治理效能有赖于制度优势来实现。在走向第二个百年奋斗目标的新征程上，必须充分发挥中国特色社会主义制度的巨大优越性，以“中国之制”支撑“中国之治”，进而才能在治理实践中产生良好国家治理效能。

（二）治理效能是检验制度优势的重要标准

马克思认为，“人的思维是否具有客观的真理性，这并不是一个理论的问题，而是一个实践的问题。人应该在实践中证明自己思维的真理性，即自己思维的现实性和力量。”[马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972：16.]实践是检验真理的唯一标准，判断一种制度是否科学有效，是否具有显著优势或优越性，需要通过国家治理的实际成效来检验。按照历史唯物主义的基本原理，“能够顺应、保护、促进生产力和经济基础发展，并能够根据其需要而自我更新的生产关系和上层建筑就是好的、具有优势的制度。”[欧阳康.制度优势转化为治理效能的内在机理[J].河南社会科学，2021，29（07）：3.]中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的，始终深深扎根于中国的社会土壤，牢牢立足我国发展实际，国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。这一制度体系能否有效解决现实社会问题，是否真正具有显著优势和有效性，需要通过我国的治理实践和治理效能来验证。

治理体系的有效性需要在国家治理广泛实践中加以检验。国家治理效能是验证和彰显制度优势的有效途径。[参见：欧阳康，杨国斌.将制度优势更好地转化为治理效能——访华中科技大学国家治理研究院院长欧阳康教授[J].马克思主义理论学科研究，2020，6（01）：10.

]经过党和人民长期的接续奋斗，我们开创性地建立了党的集中统一领导制度、人民代表大会制度等根本制度，建立了民族区域自治制度、社会主义市场经济体制等基本制度，创新和完善了包括经济体制、政治体制、文化体制等在内的重要制度，推动中国特色社会主义制度更加完善。习近平强调，“看一个制度好不好、优越不优越，要从政治上、大的方面去评判和把握。”[习近平.习近平谈治国理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020：122.]因此，要检验中国特色社会主义制度是否具有明显优势，就是要看这一制度体系在治国理政的实践中能否有效预见和应对国内外复杂风险挑战，保障国家和社会生活有序运行;是否有利于国家的长治久安、经济的快速发展和社会的稳定和谐;能否始终坚持以人民为中心，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，实现发展成果由人民共享;是否具有自我完善的制度韧性，能够促进治理体系更加科学、治理方式更加有效、治理水平更加突出，等等。新中国成立70多年来的治理实践和治理效能充分证明，这些制度是顺应时代发展潮流、符合中国具体国情和满足人民美好生活需要的。它们在改善民生、增进人民福祉、促進社会公平正义方面发挥了重要作用，最大程度地促进了我国社会生产力的发展，是被我国治理实践和治理效能所证明的具有强大生命力和显著优势的制度体系。当然，在制度构建完善的过程中，也曾经历过曲折，甚至犯过失误。但是我们党始终坚持把治理效能作为检验制度是否具有优势的重要标准，根据治理效果及时改革和调适不符合社会发展要求的各项体制机制和法律规章制度，不断促进我国制度和治理体系与时俱新，促使治理效能不断提升。因此，国家治理效能成为反映制度优势的重要指标，中国特色社会主义制度的鲜明优势也必须通过治理效能来实现和彰显。

（三）治理效能的发挥“倒逼”制度优势的自我完善和发展

我们党的治国理政实践充分表明，治理效能发挥和显现的过程，就是进一步完善和创新治理体系、形成和彰显制度优势的过程。“历史层累”理论认为，“凡是一件史事，应当看他最先是怎样的，以后逐步的变迁是怎样的”[顾颉刚.古史辨：第1册[M].上海：上海古籍出版社，1982：59-60.];任何一件事情的发生和发展“都有其前因后果，其产生不是孤立的，其发展是相互联系的”[刘俐娜.顾颉刚学术思想评传[M].北京：北京图书馆出版社，1999：168.]。这一理论主张用动态和发展的观点去考察事物演进的历程，为认识我国制度优势的生成过程提供了非常重要的参考。中国特色社会主义制度优势并不是天然形成的，而是经历了一个漫长的发展过程。在这一过程中，治理效能的不断显现“倒逼”我国制度优势的自我完善和发展。

不同时期对治理效能目标的追求以及在治理实践中展现出来的成效，都能够在一定程度上激励或“倒逼”我国制度优势的不断完善和发展，也进一步明确了今后应该坚持和巩固什么，完善和发展什么。一方面，我国一系列历史性成就的取得彰显了中国特色社会主义制度和治理体系的巨大优势，并进一步坚定了人们的制度自信。新中国成立70多年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，这一伟大成就的取得凸显出中国特色社会主义制度多方面的显著优势和适用性。譬如党的领导制度、人民代表大会制度、社会主义市场经济制度，等等，这些能够转化和生成高效治理效能的制度优势值得进一步坚持和巩固，进而在新发展阶段发挥更大的价值，实现更高层面的完善和发展。另一方面，原先适应生产力发展水平的某些治理体制和机制，没有随着经济社会发展及时改革完善，逐步成为发展的“绊脚石”。习近平强调：“搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生。”[十八大以来重要文献选编：上[G].北京：中央文献出版社，2014：497.]由于受到多重复杂因素的影响，在治理实践中可能会产生治理效能不足或者生成负面治理效能等问题，而这些负面效应反过来会促进我国治理体系的不断调试和优化，“倒逼”制度优势的完善和创新。科学分析某些负面效能产生的深刻原因，我们就能聚焦一些关键领域和关键环节对制度优势进行动态调试，基于问题导向对制度设计和制度优势本身进行审视，激励我们敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱，积极推进治理体系的优化和制度优势的进一步合理与科学。

二 制度优势向治理效能转化面临的困境

经过新中国成立以来的长期努力，我国制度建设取得了一定成效，在治理实践中彰显出巨大生机活力和制度优势，特别是进入新发展阶段，“制度优势显著，治理效能提升”[中共十九届五中全会在京举行[N].人民日报，2020-10-30（01）.]。但与我们党和国家肩负的历史使命和治理现代化建设的目标相比，还存在一些不尽适应之处，“我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上还需要下更大功夫”[习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：105.]。同时，已有的制度优势不会自动转化为治理效能，为此，在坚持和巩固制度优势的同时，做好“反向制度预设”[江必新，马世嫒.将制度优势转化为治理效能的若干思考[J].科学社会主义，2021（02）：134.]同样重要。以反向思维自觉思考和深入探析当前妨碍制度优势向治理效能转化的现实困境，是推动我国制度优势更好转化为国家治理效能的基本前提。

（一）外部环境错综复杂阻碍制度优势的彰显

外部环境带来的风险挑战，是影响制度优势彰显和国家治理效能实现程度的重要外部要素。当前，世界正面临百年未有之大变局，我国正处于民族伟大复兴的关键时期，又踏上了实现社会主义现代化强国的新的赶考之路，不稳定不确定因素显著增多，对制度优势的彰显和治理效能的提升带来了严峻挑战。从国际上看，百年变局与世纪疫情交织叠加，经济全球化、文化全球化不断扩张，多元价值交融、多元思想交锋问题日益凸显，意识形态领域看不见硝烟的战争无处不在，各种不同思想文化相互激荡甚至发生冲突。一些西方媒体大力宣扬西方价值理念和制度模式，抹黑、攻击中国制度和中国模式，不断抛出“中国威胁论”“中国崩溃论”等论调，致使部分民众在思想观念上出现了某种程度的迷茫、困惑与混乱，对强化中国特色社会主义制度认同、彰显中国特色社会主义制度优势产生了不利影响。如何在国际环境已经发生深刻变化的背景下更好彰显出我国制度优势，并顺利实现向国家治理效能的转化，已经成为当前国家治理研究亟须直面和解决的复杂难题。

另外，从国内宏观环境来看，我国制度优势尚未完全转变为全民的思想共识，[参见：欧阳康，杨国斌.将制度优势更好地转化为治理效能——访华中科技大学国家治理研究院院长欧阳康教授[J].马克思主义理论学科研究，2020，6（01）：11.]促进制度优势更好向治理效能转化的社会氛围不够浓厚。“我们现在所处的，是一个船到中流浪更急、人到半山路更陡的时候，是一个愈进愈难、愈进愈险而又不进则退、非进不可的时候”[习近平.在庆祝改革开放40周年大会上的讲话[N].人民日报，2018-12-19（02）.]，摆在全党全国各族人民面前的任务尤为艰巨。新发展阶段对我国国家治理能力、治理成效、治理格局等方面也提出了新的更高要求。但目前现实生活中漠视制度、藐视法规的现象还不同程度存在，部分社会成员尚未从思想上牢固树立制度权威意识，自觉按制度法规办事的意识不强。其次，部分民众对我国制度及其优势认识模糊。一些人由于知识水平有限，只能从简单生活体验进行理解，未能对中国特色社会主义制度及其优势形成深层认识。尤其是在中国特色社会主义制度如何形成、中国特色社会主义制度的优越性体现在哪些方面、中国特色社会主义制度建设和国家治理能力建设取得了哪些历史成就等重大问题上理解不够透彻深刻，甚至还存在“国家治理现代化就是西方化”的错误认识。再次，在某些领域某些环节，一些职能部门和相关人员对我国制度及其优势的宣传教育缺乏足够重视，制度宣传教育的手段和方法比较传统，还不能够完全适应现代化的建设步伐及治理方式，再加上一些人学习了解中国特色社会主义制度及其优势的积极性不高，致使制度宣傳效果不尽如人意。此外，尽管我国制度建设取得了一定成效，但还存在一些体制机制弊端，在制度执行过程中还存在不全面、不完善的问题，制度空置、制度失灵现象也还时有发生，这在一定程度上影响了民众对我国制度体系及其治理优势的认同，妨碍了制度优势的彰显和治理效能的实现。

（二）治理体系不够完善制约制度优势的转化

实践证明，制度优势转化为治理效能的程度和质量取决于治理体系是否达到了“更好转化”的要求。习近平指出，中国特色社会主义制度尽管富有效率，“但还不是尽善尽美、成熟定型的”[十八大以来重要文献选编：上[G].北京：中央文献出版社，2014：75.]。从我国的现实情况来看，我国治理体系和治理能力的总体状况良好，具有独特优势。同时也要看到，我们的制度和治理体系还不够完善，还存在不少短板和薄弱环节，还不能完全适应经济社会快速发展的需要，不同程度地阻碍着制度优势更好转化为治理效能。

首先，我国治理体系内部个别要素之间的协调性不够，部分制度之间的兼容性不强，有时可能相互掣肘和抵触，不能协同发挥应有功用。党的十九届五中全会提出，要“加强国家治理体系和治理能力现代化建设，破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍”[中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].人民日报，2020-11-04（01）.]。从辩证法的角度来看，这说明尽管目前我们在治理体系建设方面取得了重要进展，但与形成更完备、更稳定、更管用的治理体系目标相比，还存在一定差距。我国治理体系涉及政治、经济、社会、文化、生态等多方面多领域的国家制度，但目前各方面体制机制尚不能做到同频共振、同向发力，运行过程未能有效协调发挥应有功用。比如治理体系内部个别制度之间缺乏必要的衔接机制，在运行过程中难以同向而行，容易发生冲突，进而消减制度本身优势的效用。此外，在制度设计的过程中，部分制定主体忽视治理体系构成要素之间的相互联系，出台某些政策时没有充分考虑相关政策法规出台的先后次序或力度，导致个别政策效应叠加、效应相互抵消的问题比较突出。其次，部分制度优势尚未完全转化为具体可操作的制度要求和政策法规。制度作为社会关系的抽象化、规范化表达，要真正在国家治理实践中发挥应然效用，必然要细化为不同领域的公约、规章、准则等。但在当前的制度实践过程中，“重宏观部署、轻细化落实”现象还不同程度存在，部分制度优势仍然停留在理论论述层面，个别法规制度的可执行性、可操作性不强，难以为社会大众提供可遵循的具体行动准则。再次，制度从上到下的贯通落实尚不彻底，中央与地方的治理效果出现目标偏差。当前，“上有政策、下有对策”、地方“解释随性、执法任性”现象仍旧存在，制度落实的“最后一公里”难题还没有完全解决，治理还存在不均衡、不充分的问题。同时，由于过多强调“整齐划一”，个别政策未能照顾到各地区的差别，未能动员和组织广大人民群众积极参与到基层社会治理中，导致地方不能因地制宜地创造性开展工作，从而很难把国家制度的顶层设计完全落到实处，制度优势在地方治理实践中未能得到充分彰显。

（三）治理能力供给不足削弱治理效能实现度

更大程度地推动制度优势向治理效能转化，不仅要求具备完善的治理体系，也离不开治理主体高效治理能力的有力支撑。党中央明确指出，中国特色社会主义制度和国家治理体系是具有强大生命力和巨大优越性的制度与治理体系。但习近平指出，“不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强”，并就此强调两个方面，其一，“治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差距”，其二，“同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距”。[本报评论部.把制度优势转化为治理效能[N].人民日报，2019-10-30（05）.]新中国成立70多年来，我们在治理体系建设方面取得了显著成效，但与实现国家治理能力现代化的目标要求相比，我们在制度执行能力和治理能力方面还有许多亟待改进和加强的地方，治理能力供给不足在一定程度上削弱了治理效能的实现程度。

首先，治理主体所承载的治理期待与自身实际的治理理念和治理能力之间存在一定程度的落差，未能将制度优势充分转化为治理效能。目前，部分治理主体的治理理念相对滞后，在治理实践中依然按照“全能型政府”治理模式开展工作，未能广泛调动其他治理主体参与的积极性，导致未能形成多方治理大合力，实现多方协作。另外，在制度实施过程中，由于缺乏健全高效的制度执行监督机制，部分治理主体执行不力、执行乏力、执行偏力的问题还不同程度的存在，这已经成为制约治理效能提升的重要短板。“现在，有的人对制度缺乏敬畏，根本不按制度行事，甚至随意更改制度;有的人千方百计钻制度空子、打擦边球;有的人不敢也不愿遵守制度，极力逃避制度的约束和监管，等等。”[习近平.坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度[J].求是，2019（23）：8.]这些自律不强、他律缺失的问题既掩盖了制度优势，也削弱了治理效能。其次，多元治理主体之间缺乏有机协调，导致治理效果不尽如人意。转型期国家治理和社会管理问题的复杂性已经不能单靠某一社会力量解决，而需要依靠政府和社会等多元主体协同协作，齐抓共治。但由于各个治理主体的功能和作用各不相同，在治理实践中很难协调一致开展工作，甚至出现“九龙治水，久治无功”的现象，这在一定程度上妨碍了制度优势的发挥和国家优良治理效能的实现。此外，个别治理主体之间的具体分工和职责还不够明晰，治理边界难以完全分明，在工作中容易出现规避或者责任转移的现象，导致治理整体效能不高。如何协调多元治理主体合作共治形成国家治理整体合力，推动制度优势更好转化为国家治理效能，还需要全党全社会付出更为艰苦的努力。

三 制度优势更好转化为治理效能的推动路径

“社会主义制度优势不是自然而然地体现和释放出来的，需要通过完备有效的现代化治理体系和治理能力发挥作用。”[罗宗毅.国家治理现代化：把制度优势转化为治理效能[N].学习时报，2019-10-07（01）.]如何把国家治理体系与治理能力充分展现出来，如何把制度优势充分发挥出来，直接关乎国家治理效能的实现程度。为此，党中央明确指出，要把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，并指明了“固根基、扬优势、补短板、强弱项”的转化和推动方向。国家治理效能的转化与提升是一项复杂的系统工程，基于制度优势与治理效能之间的内在联系，在明确转化困境的基础上，可以尝试从政治前提、制度保障、关键环节三个方面探索制度优势更好转化为治理效能的推动路径。

（一）政治前提：坚持党的全面领导，提升治理能力

国家治理现代化的目标能否实现，中国共产党起着至关重要的作用。当前国内外宏观形势错综复杂，面临鲜明的不稳定性不确定性，“十四五”时期乃至更长时期，我国经济社会发展要破解许多难题，应对一系列风险挑战。在这样的情势下，更加凸显了坚持和加强党的全面领导，不断提升治理能力的紧迫性和重要性。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。”[习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02（02）.]越是环境复杂、形势多变，就越要保持政治定力，坚持和加强党的全面领导，这不仅是加快国家治理现代化的必备要求，更是确保我国制度优势更好转化为治理效能的的根本政治前提。

作为制度优势转化和治理效能提升的主导者与推动者，我们党必须不断提升治理素养和治理能力，只有这样国家治理效能才能逐步提高。首先，要将党的领导落实到国家治理的方方面面，确保制度优势向治理效能转化的正确方向。习近平指出，“党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证，是我国政治稳定、经济发展、民族团结、社会稳定的根本点，绝对不能有丝毫动摇。”[闻言.毫不动摇坚持和加强党对一切工作的领导[N].人民日报，2019-11-22（07）.]只有把坚持党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，才能确保国家治理现代化建设沿着正确方向进行，才能为推进治理效能的提升提供正确方向和不竭动力。其次，要发挥党的坚强领导核心作用，切实提升国家治理能力。“党是领导一切的”、“党是最高政治领导力量”[习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：20.]，党的长期执政能力和执政水平是国家治理能力的重要体现，也是影响国家治理效能的关键因素。要促成制度优势向治理效能的更好转化，必须强化中国共产党推进国家治理现代化的使命意识，充分认识到自身在国家治理中的角色和定位。同时也要不断提升广大党员干部的制度执行力和治理能力，“把加强党的长期执政能力建设同提高国家治理水平有机统一起来”[习近平在深化党和国家机构改革总结会议上强调 巩固党和国家机构改革成果 推进国家治理体系和治理能力现代化 李克强栗战书汪洋赵乐际韩正出席 王沪宁主持[J].中国纪检监察，2019（14）：4.]，形成与国家治理目标相匹配的治理能力和素质，为把制度优势更好转化为国家治理效能贡献智慧和力量。再次，坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强领导社会各种积极力量，凝聚起发挥制度优势、提升国家治理效能的强大合力。要在中国共产党的坚强领导下，把中国人民、各民主党派、无党派人士紧密团结起来，充分凝聚整合各方智慧和力量，打造国家治理多元共治的格局，进而不断提升国家治理的有效性。最后，要最大限度发挥各级党员领导干部带头执行制度、促进制度优势更好向治理效能转化的表率作用。党员领导干部是制度执行的主要实践者，也是实现制度优势向治理效能轉化的主要推动者。为此，要建立健全相应体制机制，推动广大党员干部严格按照制度履职尽责，自觉在治理的各个环节中发挥先锋模范作用，引领全社会齐心协力促进制度优势向国家治理效能更好转化。一言以蔽之，只有始终坚持和加强党的全面领导，不断提升治理能力，才能实现制度优势的高效转化。

（二）制度保障：改革完善治理体系，强化制度执行

良法是善治的前提。“将制度优势转化为治理效能，首要的任务是加快制度集成，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”[虞崇胜.将制度优势转化为治理效能——国家治理现代化的关键环节[J].理论探讨，2020（01）：9.]完备的国家治理体系和有效的执行能力能够为治理效能的实现提供制度保障。可以说，国家治理效能能否实现，或者在多大程度上实现，国家治理的体系结构和制度执行能力起着至关重要的作用。为推动我国治理体系更加完善和治理效能有效提升，可以从改革完善治理体系、及时跟进制度供给、强化制度执行等方面下更大功夫。

首先，要对标补短、与时俱进改革和完善治理体系，充分体现和发挥制度优势。恩格斯认为，“所谓‘社会主义社会不是一种一成不变的东西，而应当和任何其他社会制度一样，把它看成是经常变化和改革的社会。”[马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集：第10卷[M].北京：人民出版社，2009：588.]从辩证法的角度来看，制度优势是相对而言的，治理体系也不是完美无缺、永恒不变的，必须不断改革完善创新，因时而进。中国共产党清醒认识到我国治理体系在“固根基”“扬优势”的同时，必须“补短板”“强弱项”，并为推动制度的进一步完善和发展明确了时间表：到2035年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。因此，要在坚持好、巩固好已经建立起来并经过实践检验的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，继续加强制度创新，扬长避短，“既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”[习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：92.]，在守正与创新的辩证统一中推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展。其次，要在治理实践中不断优化制度结构，缩小制度供给和制度需求之间的偏差，加快建立健全国家治理急需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的制度，促进治理结构更加科学合理。从结构功能理论视野来看，要强化系统的功能，就必须优化系统的组织结构。换言之，只有治理体系内部各要素之间相互配合、相互支持，才能不断提升制度效率，发挥出最大的治理效能。为此，就要不断增强制度结构的系统性，努力推动治理体系内部各要素有序衔接和有机整合，形成制度整体合力，进而更全方位地展现制度优势，提升治理效能。再次，要根据经济社会实际发展需要和制度建设规律，适时将理论形态的制度转化为具有可操作性的政策法规和具体实施路径。具体而言，要持续深入调查实践，主动适应高质量发展阶段下的治理新环境，不断完善和健全各行业的法律规章制度，进一步探索如何将宏观层面的制度规范细化为不同领域的法规、细则和方案，转化为可以实施的具体举措等，以此来提升制度治理的针对性。最后，要不断强化制度执行，促使制度的落地生根和效能实现。制度优势并不等于治理效能，要形成和转化为治理效能，必须依靠执行的力量，制度执行是制度优势向治理效能转化的关键一步。因此，要进一步提升治理主体制度执行的自觉意识和执行能力，坚决克服制度执行中不到位、打折扣、搞变通等不良现象，严格执行和落实各项制度。强化制度执行，不仅要依靠治理主体的执行力，还要有具体制度建设的保证。为此也要加快完善制度执行监督问责机制，积极运用互联网等现代技术手段对各领域各部门的制度执行情况进行监督，把制度执行力和治理能力作为干部考核的重要依据。坚持精准问责，维护制度尊严和权威，严肃查处违反制度的各种现象，以确保党和国家所有制度都能得到有效执行，实现“中国之制”向“中国之治”的转化。

（三）关键环节：提升全民参与治理，凝聚社会共识

推动制度优势更好向治理效能转化，是一个长期持续的制度建设和制度执行过程，需要依靠各方力量密切配合、协调行动、有序推进。要把我国多方面的制度优势充分发挥出来，并实现高度的效能转化，关键环节就是要提升全民参与治理，凝聚社会共识。“一个好的制度的优势、特点或者功能，就要看其是否能够得到最大多数人的自觉认知、认同、践行而且从中得到享受。”[欧阳康.制度优势转化为治理效能的内在机理[J].河南社会科学，2021，29（07）：7.]正是在这样的意义上，我们要坚持践行以人民为中心的治理理念，增强大众对我国制度优势的广泛认可，推动全民积极参与国家治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。

首先，要积极推进制度宣传教育的常态化，不断凝聚社会成员的制度共识。通过广泛深入的宣传教育，不断提升民众对中国特色社会主义制度本质特征和鲜明优势的认知度和认同感。具体而言，就是要教育广大人民群众进一步认可和遵循国家制度，不断形成制度自觉，坚定制度自信。同时要采取有效措施实现制度意识向制度实践的转变，促使大众能够主动参与到维护制度、践行制度的国家治理行动中，确保制度的贯彻落实并实现效能转化。在当前信息化时代场域下，还可以引入大数据、互联网等现代智能工具和技术手段来创新制度宣传教育方式，与时俱进地完善和运用制度宣传教育的长效机制，以凝聚各方面的制度共识。其次，协调政府、社会等多元治理主体，构建多元动态的治理协作体系。目前很多治理问题的存在，不是主观上“懒政怠政”和客观上“技术手段”造成的，而是由于个别治理主体之间的行动缺乏协同统一，推诿扯皮，导致治理效能低下而造成的。因此，进入“十四五”时期的新发展阶段，要深刻理解树立整体性治理理念的重要价值，着力建立健全多元治理主体的协调互动机制，推动治理主体各归其位、各尽其能，形成治理整体合力。再次，要积极推进顶层设计和基层探索的良性互动，确保党和国家的各项方针政策战略有效落实到基层一线，调动广大人民群众的积极性。国家制度优势并不能直接发挥作用，要被基层人民群众广泛认可和严格执行，才能更好显现和转化为治理效能。是故，党中央明确提出，要“坚持全国一盘棋，更好发挥中央、地方和各方面积极性”[中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].人民日报，2020-11-04（01）.]。只有不断提升基层治理能力和制度体系的适应性与协调性，切实解决好制度运行的“最后一公里”难题，充分激发基层的积极性和创造活力，才能推动总体制度优势更好转化为基层治理效能，进而为治理效能的提升增添动力。最后，要健全制度执行评估机制，把群众满不满意作为衡量治理效能优劣的最终标准。制度执行好不好、制度优势向治理效能转化充不充分，广大人民群众最有发言权。为此，要始终坚持把是否有利于更好实现人民美好生活需要，是否有利于增强人民群众获得感、幸福感、安全感作为衡量制度优劣和转化效率的重要依据和标准，群众支持、满意的方面继续保持，群众反对、痛恶的方面坚决纠正。一言以蔽之，制度治理效能的评估要始终坚守以人民为中心的价值立场，如此方能经得起新征程上伟大实践的检验。

四 结语

制度优势向治理效能的转化是一项复杂而重大的系统工程，需要持续推进，久久为功。党的十九届五中全会强调，到2035年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化，国家治理效能得到新提升。这一目標能否实现，关键就在于制度优势能否充分发挥并及时向看得见、摸得着的治理效能转化。为此，从动态的视角，准确把握制度优势与治理效能之间的辩证关系，自觉思考和深入探析当前妨碍制度优势向治理效能转化的现实困境，研究探索如何将我国的独特制度优势更好地向治理效能进行转化，意义尤为重大。

从国家治理历史演进过程来看，制度优势与治理效能具有紧密的内在联系，二者相辅相成、相互促进，是双向互动、协同提升的有机整体。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央尤为重视制度建设，在推进国家治理现代化建设方面取得了重要成就，中国特色社会主义制度彰显出巨大优势。但制度优势不会在治理实践中自动转化为治理效能，制度优势也并非能够始终表现出和转化为好的治理效能，其转化过程受到多重因素的影响。当前，推进制度优势向治理效能的更好转化或充分转化还面临一些困境，不同程度上制约了制度优势的发挥和理想治理效能的实现。如何在高质量的新发展阶段更好彰显我国制度优势和取得的最佳治理成效，最根本的是要坚持和加强党的全面领导。习近平指出：“办好中国的事情，关键在党……。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。”[习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02（02）.]党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。只有坚持和加强党的全面领导，才能坚定对中国特色社会主义制度的自信，不断凝聚全民共识，在治理实践中与时俱进地不断推进制度优化，推进制度优势向治理效能的持续转化，促使国家制度和治理体系在新的赶考路上继续取得优异效能和创造更多伟大奇迹。