全面脱贫下多维防返贫网络体系构建

冯丹萌 高强

[摘要]2020年全面脱贫目标如期完成，这标志着中国绝对贫困问题得到全面解决。2020年底召开的中央农村工作会议提出，要对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期。如何保住脱贫底线，构建多维一体的防返贫体系，是决定脱贫成果巩固与否的关键环节。基于返贫因素的多样性特征，从组织层面、基础设施、路径传输、区域联动、后期监管等多方面构建防返贫网络体系。研究表明，防返贫需要兼顾短期与长期、局部与整体、外在与内在多重空间因素，在现阶段应对防返贫范围进一步扩大，同时精准分类，提升对防返贫的系统性和针对性规划，并要注重脱贫攻坚制度经验与乡村振兴的目标、内容和实施方法的有机衔接。

[关键词]全面脱贫;防返贫;多维;乡村振兴;网络体系

[中图分类号]F323[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2021）08-0060-04

收稿日期：2021-02-25

基金项目：国家民委民族研究项目《深度民族贫困地区脱贫后的可持续发展思路研究》（2020-GMC-020）。

作者简介：冯丹萌（1988—），女，陕西延安人，博士，农业农村部农村经济研究中心副研究员，研究方向为绿色减贫、“三农”研究、乡村振兴研究;高强（1982—），男，河北邢台人，南京林业大学农村政策研究中心主任、经济管理学院教授，研究方向为农村政策分析。

DOI：10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .008

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的标志性指标，全面打响脱贫攻坚战，谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章。我国连续6年平均每年减贫1 300多万人，全面消除绝对贫困，亿万脱贫人口在脱贫战役中摆脱贫困，向世界展示了中国特色社会主义制度下的扶贫成效。但同时，也要认识到农村绝对贫困人口实现脱贫，并不意味着贫困问题的永久性消失，脱贫不是一个试点概念，不能一劳永逸[1]。2020年中央农村工作会议提出，要对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，对巩固拓展脱贫成果和乡村振兴的有机衔接留出空间，其中防返贫作为脱贫工作中一项“查缺补漏”的关键环节，意义重大，只有达到脱贫不返贫，才是真脱贫。

一、防返贫的历史、现实与未来发展紧迫性与需求性

（一）防返贫是疫情冲击下对贫困人口的及时性保证

2020年初的新冠疫情对脱贫攻坚来说无疑是一项重要挑战。脱贫人口的不稳定性与深度贫困人口的脱贫冲刺难度都因疫情而大大增加。如何在现有情况下稳住阵脚，保住脱贫战果，避免大范围、大规模的返贫现象出现，就需要依靠扎实的防返贫工作去落实。疫情下经济市场冲击较大，很多企业都面临裁员、减少招工等问题，直接影响农村外出务工人员的工作机会和收入来源，尤其是一些对外出劳动力依赖较大的脱贫地区，脱贫成果的好坏与此息息相关。因此，瞄准疫情影响下的核心问题、关注受疫情影响较大的脱贫地区和群体，制定及时的、阶段性的防返贫措施是当下亟需考虑的问题。

（二）防返贫是脱贫成果巩固的首要任务

习近平总书记说过，全面脱贫后还需要有一定的巩固提升期，其中防返贫工作就是脱贫成果有效巩固的首要任务。一是从贫困产生和发展的特质来看，并非静止的，而是随着自然条件、经济形势、就业机会、社会保障等多方面而变化的，这种动态性导致其在脱贫之后仍具有返贫风险，因此要保证整个脱贫攻坚任务的稳定性，必须构建一个空间式的全方位防返贫防线。二是从脱贫动力来看，很多地区虽然达到脱贫标准，但是其脱贫驱动力量主要是外在政策、财政资金等支撑，自身发展基础薄弱，脱贫后的可持续发展动能欠缺或不足。三是由于城乡发展不平衡问题的影响，要素的不对等流动导致很多农民在产业发展过程中对市场信息不敏感、操控力不强，面临较大的生产性风险，容易背负经营性债务从而再次陷入贫困。

（三）防返贫是全面脱贫后可持续发展的“常态性”工作基础

从全球来看，可持续发展是各个国家共同追求的目标，在摆脱贫困的基础上如何帮助脱贫地区提升自身发展动力，增强长效发展潜力是未来发展的大趋势。因此，对脱贫人口的内生发展水平进行长期性监测，将是今后我国扶贫工作的持续性任务。从各国发展规律来看，贫困是个长期性的问题，2020年全面消除绝对贫困后，并不代表永久脱贫，很多突发性的事件都会造成短暂性的返贫现象出现。而且，我国目前的贫困线仍低于国际标准，因此，要在正确认识返贫问题的基础上，做好长期防返贫工作的“持久战”，更要建立一套预防返贫的机制，变“短期扶贫”为“长效扶贫”，从根源上帮助农民解决贫困的本质性问题，从根本上遏制返贫现象的出现，把防返贫作为稳定农村经济、社会发展的一项日常性工作。

二、多维视角下的返贫风险因素探究

从贫困个体的生活和发展角度出发，导致返贫的因素是多方面的，外部社会经济条件的不可持续性、主体自身综合能力无法持续有效提高、贫困扶持政策的片面性与短期化，都是造成脱贫地区返贫现象出现的主要原因[2]。返贫是集内部与外部、短期与长期等多方面因素的最终体现。

（一）意外灾害下的突发性返贫

由于贫困家庭经济基础普遍薄弱，往往经受不起天灾人祸、事故变故等打击。如洪涝灾害、车祸事故等外界不可控灾害，会使脱贫人口一夜之间被“打回原形”。返贫具有显著的地域性特征，在西北地区，通常由于自然环境恶劣、农牧业生产体系薄弱、产业结构低下、基础设施落后、扶贫政策执行不到位等诸多因素使然，导致返贫现象频发，从某种程度上具有不可抗拒性。

（二）经济视角下生产生活困境式返贫

对于一些具有发展基础的脱贫地区和人口，往往因面临较大的市场经济压力而返贫，面临较多的限制因素，因而这部分群体也是返贫工作中的难点。一是产业发展受到制约。很多脱贫地区在依靠脱贫攻坚各方支撑力量后产业基础得到一定夯实，但是随着脱贫后各项政策和资金的减弱，产业后续发展动力大大降低，出现断层式困境。如易地搬迁后产业的可持续发展能力不足、企业利益联结机制的发展稳定性不足、金融等产业资金支持面临威胁等等，导致脱贫地区产业发展面临困境。二是就业水平受到大环境抑制。贫困人口由于文化水平和专业技能的限制，就业结构较为单一，对市场变化的弹性较大，返贫风险高。如由于2020年的疫情冲击，世界银行最新的预測认为2020年全球的贫困率将不降反升到8 .6%，全球贫困人口将增加至6 .65亿[3]。在中国，很多外出打工的贫困人口因疫情关系也都被滞留，据统计，截至2020年3月初，各个地区已经返岗复工的农民工占2020年春节返乡的60%左右，有大概5 200万农民工没有返回城市务工，滞留家乡的农民工数量还是非常庞大的。可见在今年疫情的特殊情况下，外出劳动力返贫风险不容忽视。

（三）社会视角下的权益失衡式返贫

随着新型城镇化与乡村发展的融合推进，城乡间的要素均等化问题逐渐凸显，也是造成一些进城农民陷入贫困的新因素。一是城乡融合下的农村贫困人口基本社会保障问题。由于城乡社会保障的不均等化导致农民无法享有均等化的医疗、教育等资源，尤其是一些民族地区存在较严重的社会保障制度不完善及教育等公共服务缺失等问题[4]，同时随着进城的农村人口逐渐增加，也会导致一些新的城市贫困问题出现。二是老年人、儿童等特殊群体的社会保障。城乡关系的改变也使农村结构发生调整，近年来留守老人、留守兒童、留守妇女等特殊群体是脱贫攻坚中的重要群体，也是防返贫中需要关注的重点对象。近年来越来越多的社会问题出现在农村，农村老年人逐年增长的自杀率、留守儿童引起的农村儿童犯罪现象以及边境地区的稳定发展等等，都是社会和心理贫困问题重返的根源。

三、防返贫立体网格体系构建

由于贫困影响因素的多样性，因此要达到及时、有效、稳定的防返贫机制，需要从多层次、多角度、多节点建立防返贫网格体系，从边界空间、基础平面、传输路线以及成效到点等角度构建防返贫立体机制。

（一）确立返贫人口边界空间

构建防返贫的坚强组织体系，充分发挥基层党组织在脱贫攻坚中的重要作用，根据脱贫地区的实际发展情况，制定贫困退出后的激励机制，在脱贫后继续扶持，巩固拓展脱贫成果[5];要组织适时开展“回头看”，坚持脱贫不脱帮扶、摘帽不摘责任，帮助脱贫地区顺利过渡。要充分发挥村集体经济辐射带动作用，通过有效盘活利用村集体资产，有效调动脱贫人口生产发展的积极性，使集体经济组织成为防返贫工作的核心组织之一，形成村集体+脱贫人口+市场的稳定增收模式，帮助防返贫机制下沉落地，彻底打通防返贫“最后一公里”，让脱贫质量经得起时间和实践的检验。要全面摸清目前我国返贫的基本情况、返贫类型以及未来发展趋势，制定系统性的防返贫工作机制和工作方案，并纳入扶贫绩效考核范围。要充分利用脱贫攻坚的基层力量，落实责任，制定相应的防返贫奖励机制，提高基层队伍的积极性。

（二）构建基础设施支撑面

对于深度贫困地区以及一些基础设施薄弱的脱贫地区，脱贫后续的基础设施支撑工作仍较为重要。要构建以基础设施为核心的防返贫机制。对于深度贫困地区的道路交通项目、水利项目等基础设施类的扶贫项目，要延续扶贫政策，保障脱贫后的正常推进。对于大部分脱贫地区，要持续投入产业扶贫基础设施的投入，如易地扶贫搬迁后的产业基础设施项目、光伏发电站的后期管护项目等，使脱贫人口稳定过渡发展。

（三）完善防返贫多元要素传输网

在有效监测脱贫人口动态的基础上，要建立完善稳定的增收机制，通过各种方式，帮助贫困户拓宽就业渠道、稳定家庭收入，对症下药，构建多渠道的防返贫传输路径，使各类具有返贫风险的群体能及时得到精准性支撑。一是特色产业支撑。对于大部分具有一定发展潜力的贫困地区和人口，特色产业发展是其稳定脱贫的根本。因此要围绕特色产业制定相应的政策、资金、人才等支撑。要加强对深度贫困地区等地的特色产业发展政策倾斜，同时要充分利用企业、金融、新型农业经营主体等力量，提升与贫困地区产业发展的利益联结机制，可以通过建立长期合作战略机制，形成互促互进的双赢模式。还要注重专业人才的引进和培养，通过专项培训、人才交流、选派职业经理人等措施提升贫困地区产业发展的人才支撑。二是就业机会支撑。对于一些依靠外出劳动力脱贫的地区，要注重就业机会的创造和保障，当地政府要通过招商引资等方式促进就近企业对贫困地区劳动力的吸纳，缓解疫情带来的大量农民工返乡问题，结合产业梯度转移开展劳务输出，帮助他们掌握“一技之长”[6]。同时，要对贫困人口进行针对性培训，就目前劳动力市场需求进行专业技能的升级培训，提升其在市场的竞争力。

（四）稳固社会保障兜底线

党的十九大报告提出，要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。对于脱贫地区，首先，要建立完善政策兜底救助机制，创新兜底救助方式，按照缺什么补什么的原则有针对性地进行防贫救助。要针对脱贫地区老年人、未成年人、重病重残人员等特殊群体的兜底保障，以医保、养老保险、低保、五保等社会保障政策为核心，统筹各类保障措施，进一步完善防返贫的政策措施。其次，统筹考虑城乡要素流动现状，对于进城脱贫人口等群体要加强其在医疗、子女教育等方面的保障，避免因病、因教造成的短暂性返贫困。要充分整合农村集体资产、政府、社会、金融等方面的资源和力量，形成各种政策的闭合式衔接[7]，针对脱贫人口的生活现状和发展潜力进行差异化的跟踪帮扶，要发挥农村集体经济组织的协调和组织功能，将部分集体收益用于对孤寡老人、留守儿童以及残疾人的福利救助，增强脱贫人口的获得感和归属感，进而提升脱贫地区整体发展凝聚力。

（五）防返贫区域联动枢纽层

由于在脱贫攻坚中，有相当一部分扶贫项目是跨区域的，在后期运营和维护中容易造成资源碎片化现象。因此在防返贫工作中，应构建打破行政界线的区域联动机制，整合碎片化社会保障资源，确保扶贫政策在制度化轨道上运行，形成解决问题的合力。尤其是扶贫资产的后期管护和利用等方面，应以项目为核心，进行产权清晰的区域间、部门间分工合作，避免因管护不当造成的大面积返贫现象。在此基础上，充分发挥区域间的资源优势，建立协作帮扶机制，通过项目合作、交流学习、人才引进、利益联结等多方面提升区域整体的防返贫能力。

（六）建立防返贫实时监测点

由于返贫人口的动态性变化特征，防返贫工作要以实时监测为主线进行不断的调整。主要包括两个方面。一是要结合互联网、大数据、区块链等技术构建脱贫人口动态监测平台，对各地脱贫人口进行实时性监测，及时掌握其发展变化情况。二是扶贫资产的后续管护，要建立扶贫资产的监管机构，如以村集体为单位建立扶贫资产管理平台，或聘请第三方机构进行监督管理，旨在对扶贫资产后续的管护进行规范化、制度化、信息化，确保扶贫资产的精准、可持续利用，为防返贫机制的可持续运行奠定物质基础。

四、完善防返貧机制的突破口

经过脱贫攻坚阶段的重点突破，形成了稳定的扶贫机制，我国扶贫成效取得阶段性成效。在扶贫成效巩固的新阶段，完善防返贫机制，要从短期突击性的防控手段变为具有长效作用的可持续机制;同时内容上要更加聚焦，方法上要更加先进，实施上要更加灵活，为脱贫成果的长期巩固做好最后一道防线。具体来看，主要有以下几方面内容。

（一）确定防返贫界限，进一步扩大防返贫对象范围

“后2020”时期，防返贫人口的监测范围将进一步扩发，在对原来建档立卡人口实行“应保尽保”的基础上，要继续将监测对象扩大到处在贫困线边缘的群体、五保、“三无”人员、重病人员、进城务工的群体、少数民族边境地区人口、以及留守老人、儿童等特殊群体，有助于从面上对我国返贫数量和规模进行一个全方位的统计，准确把握脱贫成果的质量和效率。

（二）分类施策，提升防返贫的系统性和针对性规划

以科学的统计和研究方法，对不同地区、不同群体致贫返贫的主要原因做出精准分析和判断，为研究制定攻坚期后扶贫救助基本政策，最大限度阻断致贫返贫提供科学可靠的依据。要重点关注发展基础较为薄弱的脱贫地区防返贫问题;要时刻关注因灾返贫、因病返贫、因学返贫等暂时性返贫现象，完善农业保险;要针对生态环境脆弱的脱贫地区构建临时救助机制，改善环境防治的“环境性返贫”[8];要灵活处理特殊群体的防返贫工作，如为了预防重大疾病的发生率，定期对留守老人进行身体检查，宣传培养健康科学的生活方式，降低留守家庭因病返贫的概率;加强宣传教育，通过组织传统美德教育活动、宣讲活动、评比活动等方式，构建团结友爱的文明乡风，防止子女赡养义务履行不到位造成的老年群体返贫等问题出现。

（三）注重衔接，实现全面脱贫向乡村振兴的顺利过渡

由于脱贫地区的整体不稳定性，建议驻村工作队、扶贫工作队、包村责任制在2020年全面脱贫之后也应延续一段时间，做到摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。尤其对深度贫困地区，要保证过渡期内维持稳定的收入来源，适当延长政策扶持时间跨度，警惕亚贫困群体、边缘贫困群体返贫。

[参考文献]

[1]庄晋财，黄曼.论稳定脱贫与乡村振兴的有机衔接[J].农业现代化研究，2020，41（4）：549-556.

[2]邓大松，张晴晴.农村贫困地区返贫成因及对策探析[J].决策与信息，2020（6）：46-51.

[3]世界银行：疫情致全球贫困人口22年来将首次增加，南部非洲最严重[EB/OL].（2020-04-22）.腾讯网，https：//new.qq.com/omn/20200422/20200422A0MLDE00.html？pc.

[4]雷兴长，徐烨.民族地区预防返贫的主要难点探讨[J].中国集体经济，2019（16）：50-51.

[5]汪三贵.以精准扶贫保障合理退贫[J].农经，2016（6）：24-25.

[6]胥爱贵.把防止返贫摆上脱贫攻坚重要位置[J].领导科学，2018（31）：20.

[7]张伟涛.既要全脱贫又要防返贫[EB/OL].（2020-05-25）.中华人民共和国民政部，http：//www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202005/20200500027733.shtml.

[8]邓永超.乡村振兴下精准扶贫中防治返贫的优化机制[J].湖南财政经济学院学报，2018，34（4）：49-56.

Construction of Multidimensional Network System  of  Prevention of Relapse

into Poverty under the Overall Poverty Alleviation

Feng  Danmeng1，  Gao  Qiang2

（1 .Center for Rural Economic Research， Ministry of Agriculture and Rural Areas， Beijing 100031， China;

2 .Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， China）

Abstract：  The goal of comprehensive poverty alleviation was completed on schedule in 2020， which indicates that the problem of absolute poverty in China has been solved in an allround way. The central rural work conference just held at the end of 2020 proposed that a fiveyear transitional period should be set up for counties that are out of poverty. How to keep the bottom line of poverty alleviation and build a multidimensional system to prevent the relapse into poverty is the key to consolidate the achievements of poverty alleviation. Based on the diverse characteristics of poverty relapse factors， this paper constructs the network system of preventing the relapse into poverty from the aspects of organization level， infrastructure， path transmission， regional linkage， and later supervision. The study shows that the prevention of the relapse into poverty needs to take into account the shortterm and longterm， the local and the overall， and the external and internal multiple spatial factors. At this stage， we should further expand the scope of the prevention of the relapse into poverty. At the same time， we should accurately classify， improve the systematic and targeted planning of the prevention of the relapse into poverty， and pay attention to the organic convergence between the experience of poverty relief system and the goal， content and implementation method of Rural Revitalization

Key words： comprehensive poverty alleviation; prevention of the relapse into poverty; multidimensional; rural revitalization; network system