精准扶贫框架下的“后脱贫时代”：中国城市相对贫困问题的防治研究

王玥琳 施国庆

[摘要]作为社会资源稀缺条件下不同社会群体之间不平等关系的凸显，贫困问题的研究需要在全面建成小康社会后的新时期被冠以全新的解释力。在文献梳理的基础上，借助贫困问题的经济学、政治学以及人口和环境学的解释，展现改革开放以来中国脱贫事业的扎实进程。指出中国城市贫困在“三位一体”城市减贫大格局的影响下，在社会救助、社会保险、住房保障、教育就业等方面，实现了从选择性扶助到全方位援助的重要转变。后小康时代中国的城市相对贫困防治工作应该以中国特色社会主义反贫困理论为指导，在拆建式改造中继续坚持政府主导，保证非正规经济地位;挖掘社区服务业就业潜力，强化对社保筹资机制的刚性约束;在城市规划中，融入城乡结合部的公众参与，弱化城市社会阶层间的隔离。

[关键词]相对贫困;城市;社会保障;中国特色社会主义;反贫困

[中图分类号]F120[文献标识码]A[文章编号] 1673-0461（2021）08-0001-09

收稿日期：2021-05-26中文收稿日期

基金项目：国家留学基金资助（csc）“国家建设高水平大学公派研究生项目”;国家社会科学基金重大项目《移民工程的跨学科研究》（13&ZD172）;江蘇省研究生科研与实践创新计划项目（KYCX20-0416）;中央高校基本科研业务费专项资金资助（B200203160）。中文基金项目

作者简介：王玥琳（1994—），女，江苏盐城人，河海大学公共管理学院博士研究生，英国曼彻斯特大学联合培养博士研究生，主要研究方向为经济社会学;施国庆（1959—），男，安徽定远人，河海大学公共管理学院教授、博士生导师，中国移民研究中心主任、河海大学社会发展研究所所长，主要研究方向为移民社会学。中文作者简介

DOI： 10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .001

以不能满足基本生活所需为典型特征的贫困，是一个历史、多元和动态的概念。中国早期对贫困问题的研究与西方早期注重物质资源匮乏的研究相同，但在物质资料匮乏和被剥夺的状况下，后期对贫困问题的研究更加强调发展能力的遗缺。早期对中国农村贫困线标准的研究就已经对绝对贫困和相对贫困做出了阐释：绝对贫困反映温饱得不到解决、简单再生产得不到维持的问题;相对贫困是指扩大社会再生产能力的缺失，因而生活低于社会所公认的基本生活水平的状态[1]。随后有学者提出了基本贫困的概念，并进一步对这三者的衔接和扩展做出了阐释。较为普遍的看法认为绝对贫困作为内核向外扩展的第一波是基本贫困，其次扩展的第二波则是相对贫困[2]，基本贫困是指不能满足基本需求、绝对贫困意指不能维持生存、相对贫困源于相对缺失。针对贫困群体，国内学界普遍认为社会资本匮乏会引发低收入群体在社会中处境的边缘化[3]。这种低收入群体的边缘化体现在众多方面：住房以拼房合租类型居多，对高房价的难以接受也使其聚居环境混杂，多处于城中村和城乡结合部;工作上其学历优势不显，在晋升与加薪上缺乏话语权;生活上消费水平低，不能依靠工资收入去保证生活的稳定;就业上也存在典型的“边缘中产”特征。

计划经济时期，社会资源不平等的分配和固化带来社会成员之间的利益分化[4]。计划经济以身份制为核心的社会分层，在城市中分划出干部与工人，其中干部群体的权利、声望与收入分层高度一致;而在工人群体内部，全民所有制工人以四分之三的比例超过集体所有制工人人数，经济收入和社会地位都占据优势地位。在这种分层体制下，贫困人士多是无劳动能力和无固定收入来源的社会成员，其在社会分层中垂直上升的机会非常有限。

改革开放初期，提升社会生产力、推动社会经济增长是中国城市反贫困的重点。与在农村推行家庭联产承包责任制并举的是党和政府于1979年在城市设立专项扶贫资金，并于1984年制定了以区域增长为核心的反贫困计划。解决贫困群众温饱问题的号召要追溯到1986年的“七五”计划，此时政府正着手恢复社会保障制度，并开始将社会救助政策和社会保险政策作为辅助，纳入到对贫困群体的救济政策中去。《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000）》的出台标志着中国改革开放已经取得了实质性的成效，生产力的发展让扶贫工作进入一个新的时期。虽然扶贫工作仍在稳中求进，但是以市场关系为基础的社会分层体系给很多国有企业带去了冲击，大量国有企业进行改制，直接导致新的城市贫困群体——下岗失业职工产生。据统计，1998年至2003年期间中国的城市国有企业下岗职工达到3 105万人次[5]，企业职工在失业冲击下无力再成为推动经济发展的中坚力量。部分社会成员正常参与经济社会生活和正常获取生活资料的权利被剥夺，他们因缺失必要的资源而让自己的生活水平持续性地低于社会常规生活标准[6]，即造成贫困。冲击伴随着改革与完善，为解决发展过程中出现的新问题，失业救济金制度、城市居民最低生活保障制度、下岗职工基本生活费制度等专项救助举措先后出台。地方政府也响应中央号召，在城市住房、医疗、教育、税费等方面做出政策调整，为城市普通劳动者制定社会保险政策（失业、工伤、医疗、养老、生育保险），逐步构建出更为完善的城市反贫困政策体系。

2003年至今，党和政府针对贫困多样化和复杂化的问题，不断与时俱进，攻破反贫困工作的一个又一个难关。2005年，政府提出将下岗职工基本生活保障制度的救助职能同城市最低生活保障制度和失业保险并轨。在低保制度并轨制改革的基础上，对城市低保群众的最低生活保障标准也在不断提高，对低保对象的认定也不断精确化。2007年《关于做好城镇困难居民参加城镇居民基本医疗保险有关工作的通知》和2010年《社会保险法》的颁布，标志着中国城市医疗救助和城镇居民医疗保险之间得到了有效衔接，司法救助、就业培训、廉租房政策的陆续实施也标志着中国的扶贫工作不断续写着新的华章。作为党的十九大的重大战略突破，乡村振兴战略给新时代的城乡融合发展带来新思路，也给城乡一体化协调发展带来新要求，经济增长所在的地区与行业构成也成为脱贫工作中的关键要素[7]。

随着全面建成小康社会决胜年的到来，2020年黨和政府依然走在脱贫攻坚工作的前线，致力于保障人民追求幸福生活的基本权利。“普惠性政策+专项扶贫政策”的组合拳实实在在地让中国的农村脱贫工作取得了举世瞩目的成绩。需要注意的是，农村绝对贫困的消除并不等同于贫困完全被消灭，潜藏的相对贫困陷阱依然存在，治理的重点也逐步由农村向城市转移。以发展中国家为主体的新型全球价值链，需要中国作为新形势下的引领主体，充分发挥“吸收”与“辐射”的引领作用，在反贫困问题上做出大国表率，讲好大国故事。

一、贫困成因的理论解析

中国反贫困实践进程作为彰显历史和逻辑统一的重要内容，与贫困理论的发展和演变进程具有一致性。同时，中国反贫困实践作为世界反贫困实践的重要部分，其演变和发展始终秉持“扬弃”思维，即中国新时代反贫困理论和实践方法论的胜利，离不开对世界各国反贫困理论“精华”的吸收，更是在“剔除”西方资本主义国家反贫困实践“个人主义糟粕”的基础上，走出了贴合中国国情的以人民为中心的特色道路。对贫困理论的溯源，有助于彰显中国为世界反贫困事业所贡献出的大国智慧。

（一）经济与贫困

1 .凯恩斯主义经济学的理论解释

凯恩斯主义经济学派关于贫困问题的阐述，聚焦市场如何运作、资源如何有效配置等方面，它强调了全球化对当今世界经济发展和平均收入水平提高的重要作用。但是相对穷困国家的发展要快于相对富裕的国家，并且富国资本因寻觅廉价的劳动力而流向穷国，低薪地区的劳动力会逐渐向高薪地区转移，最终穷国与富国在资本、收入与劳动力等方面将互动融合起来。“漏桶实验”的提出即是为了验证该贫困问题理论。所谓“漏桶”是一种形象的假设，它假设再分配税收桶上出现一个漏洞的缺口，富裕的人在该税收桶中遗失掉的每元钱中只会有一部分落到穷人手中，这种遗失与分配就给效率的经济目标造成了损害。该理论的提出希望既解决一部分人的贫困问题，又能在此过程中把市场机制对效率的促进作用发挥出来。基于此，实验抛出了一个解决贫困问题的著名方案，即在平等中添加某些合理性，同时在效率中添加进某些人性[8]。“收入可能性曲线”用坐标轴的形式对贫困问题进行了进一步的阐释，它将x轴作为富人收入的衡量轴，将y轴作为穷人收入的衡量轴。倾斜轴以表示征收再分配性质的赋税为坐标起点，向代表数量相同、收入完全均等的国民生产总值的点开始移动，展现出一个平等程度由低增高的过程，且该两点所连成的线由高向低表示收入的再分配并没有付出代价。但是，因为赋税与转移支付实际上包含着效率损失，因而当社会在累进所得税方面征收过度时，无论是富人还是穷人，其努力程度都会出现一定程度的下降。所以在贫困人口享有较高的收入下限时，工作与否以及工作积极性高低都不再那么重要了。

2 .发展经济学的理论解释

发展经济学从计划的角度，强调了不平等与贫困二者之间存在多方互动联系。社会与经济的不平等是国家贫困的主要原因之一，让一个国家摆脱贫困的大前提是让其拥有更大的平等[9]。社会的不平等是经济不平等的主要原因之一，反之，经济不平等又会加剧社会不平等。发展经济学家认为近年来经济学反贫困理论的研究，更多的集中于减缓贫困的项目运行机制、政策框架、银行信贷工具以及公共支出等方面[10]。其中，项目运行机制的研究重心在于项目传递系统效率的典型案例研究;政策框架的研究重点包括对不同政策的影响能力评估，对增长和劳务需求造成影响的宏观经济政策研究，对价格激励政策和规章制度政策的研究，对资本积累持续造成影响的土地与环境政策研究和对人文资本政策和金融资本政策的研究;银行信贷工具的研究主要涉及对项目财政、机构、环境持续性三者的判定，试图合理选择并运用恰当的信贷方式与信贷工具;最后公共支出研究则囊括公共支出效率、框架结构和部门问题这三大方面。针对当前不发达国家的经济学反贫困，正如冈纳·缪尔达尔认为的那样，援助是主要手段[9]。无论是发达国家还是不发达国家的人民都应该享有公平的改善命运的机会，而不是放任其生活在国家的最低水平线下端。因而发展经济学在贫困问题上，更加注重发达与不发达国家间的贸易与资本流动问题，更加关注贫困人口的食物保障、卫生保健、受教育程度、不平等程度和营养状况等相对微观却对发展最为有利的方面。

3 .福利经济学的理论解释

20世纪初的经济学家认为经济学的性质和学科任务应该囊括对所有社会成员的福利考察[11]，为此提倡将增进人类福利作为学科的中心任务。在剖析现行社会制度的财富分配原则的基础上，探寻出消除分配不均的办法。这一阶段推动了传统福利经济学的体系确立。

首先，传统福利经济学以功利主义的“最大多数人的最大福利”作为基本原则，将福利界定为效用与满足。社会福利的增加代表着社会中大多数社会成员获得了较大程度的满足。社会福利意味着每个成员个体所获福利的累加[12]。其次，传统福利经济学提倡采用累进所得税与遗产税的形式向富人征税，国家在保证国民收入稳定增加的宏观前提下，用社会救济和普遍养老金制度等方式，给予低收入者维持生存所必需的货币补贴。这种倡议建立在边际效应递减的认识基础上，强调了国家对收入分配干预的进一步加强，从而起到用部分富人福利损失去增加穷人福利，最终达到社会总福利增加的效果[13]。

20世纪30年代后期，新福利经济学的出现对传统福利经济学提出质疑。新福利经济学强调：唯有社会中全部社会成员的福利统一都得到增加，抑或部分成员的福利得到增加，但这种增加并没有使得其他成员的福利变得缩减时，才能认为社会福利总体上是增加的。社会福利的最大化提出了“帕累托条件”，即开始用最优条件理论代替功利主义原则。实际上，任何一种收入再分配的过程都会不可避免的使得部分社会成员的收入下降[14]，这本身就是对帕累托最优化原则所提出的“每种收入分配状况都是最优的”思想的违背。

对此，关于如何有效制定出收入分配理论的有效价值标准，以评价不同收入分配评估结果就成了新时期经济学家关注的焦点，学术研究也将重点转向了社会福利函数的衡量上。最为普遍的做法是在个人效用基础上建立起的个人效用函数，以个人效用加总的最大化来代表社会福利的最大化。但阿马蒂亚·森否定了个人效用函数能够有效评价收入分配的正确性。他认为以效用主义为基础，会使穷人悲惨的境况变得更为惨淡，同时收入分配也会因为“全部个人效用函数相同”的假设而陷入绝对平均主义，会因为“每个个人效用函数不相等”的假设而陷入反平均主义，造成“反公平现象”。所以，合理化的社会福利水平指数，应将收入水平与收入分配相结合再进行衡量。

（二）政治与贫困

1 .階级与贫困

学界有关剥夺的讨论最初主要有权利剥夺与机会剥夺两大类。最早提出将机会贫困与创造收入能力共同作为贫困人口表征的研究要追溯到彼得·汤森的相对剥夺理论。这一理论的提出建立在他认为穷人与其他人所拥有的权利相同的假设之上，即当某些家庭或个人没有充足的资源去获得当前社会普遍能享受到的生活条件和活动机会时，他们因资源缺失被排斥在社会主流之外。这些人本应该拥有的机会与条件被剥夺了，从而处于一种“被侵占”的贫困状态[15]。彼得·汤森相对剥夺说思想中引申出了用平均收入作为贫困相对收入标准的测量方法，继而为后来学界强调脱贫过程中资本要素的决定性作用打下了基础[16]。

基于相对剥夺，学界逐渐发展出了权利剥夺、机会剥夺以及对“可行能力”被绝对剥夺的理解。其中权利剥夺说认为人的权利是由上天赋予的，是每一个社会成员都拥有的基本权利，例如生产权、继承权、所有权等。之所以出现贫困是因为贫困人群在政治层面上的某些权利被剥夺，从而陷入挨饿的困境。机会剥夺从未来视角表达了贫困人群将慢慢面临生存机会、优质教育机会、医疗安全保障机会和养老机会等方面的剥夺。长此以往，极为容易陷入到“贫困的恶性循环”中[17]。贫困恶性循环理论也进一步指出，发展中国家陷入封闭贫困陷阱的原因，是资本缺乏导致的国家经济结构的“恶性循环系列”，表现在资本的供给和需求的相互作用上。此外，有学者认为“可行能力”的绝对剥夺才是贫困的本质，而这种对人的能力的弱化与剥夺，很大程度上取决于教育缺乏和政府公共政策取向偏离等因素，应重新定义对贫困人口的衡量标准[14]。

建立社会、政治与经济三位一体的模型，经常被政治学用来审视贫困问题的根源。他们认为生产的发展在社会经济制度不改变的情况下，是不会自觉消除贫困的，不同生产要素所有权的分配模式被高强度扭曲是造成贫困的重要原因。而贫困的程度与土地佃租关系、所有权体制、资本拥有程度这些方面息息相关。大众贫困则与生产过程、所有权模式与需求结构息息相关。率先将政治学视角和贫困融合起来的是马克思和恩格斯，他们利用剥削阶级和被剥削阶级的划分阐述了贫困根源所在。马克思所提出的无产阶级学说认为：资本主义生产方式以庞大的商品堆积， 使得部分群体沦为贡献剩余劳动的雇佣劳动力。无产阶级群体在劳动力供大于求、资本有机构成快速提高的情况下，逐步沦为相对过剩人口。同时，资本家按工人必要劳动所创造出的价值去支付给雇佣工人的工资，远小于工人通过劳动所创造出的全部价值。资本家为了在外在竞争下能得到更多财富和地位，会不断加大对工人的压榨力度。在这个过程中，工人方的被榨取与资本家的剥削让无产阶级的贫困避无可避。更甚之，贫困并没有浮于一定的程度就浅尝辄止，资本家对社会地位、经济地位与政治话语权的渴求，让他们对财富的追求日益迷恋，资本的扩大再生产愈演愈烈，机械与技术的革命随之到来。无产阶级在资本有机构成被冰冷的机器所覆盖的过程中，沦为庞大的失业大军，劳动无法与资本化解对立，他们在贫困的泥潭里越陷越深[18]。

2 .分层与贫困

随着19世纪中叶资本主义经济危机的爆发，无产阶级和资产阶级的阶级斗争日益强化，蕴含冲突与革命的资本主义社会基本矛盾由此深化。马克思将视角聚焦在生产资料占有比重上，并视阶级对立为决定人们在生产过程、经济生活中所处地位高低和充当角色强弱的因素。

随后的阶级贫困理论逐渐跳出无产阶级学说。以关注“社会分层是什么”的帕尔森和将重点放在“社会分层如何产生”上的戴维斯（Kingsley Davis）、莫尔（Wilbert Moore）等为代表的功能主义者认为：社会分层起源于社会共同价值，是社会进化、社会整合、社会协调和社会团结的产物。其整合性符合社会整体和个体成员功能提升的需要。贫困作为社会的一般范畴，非资本主义所特有，雇佣劳动者并不一定会终生只具有一重身份，同时他们也并非完全是无产者，当他们既出卖劳动力商品，又作为持股者阶层时，他们已经被赋予了第二重身份，此时他们的生活状态与贫困程度也会一定程度上伴随着生产力与生产关系的磨合与协调而得到改善。

而以达伦道夫（Ralf Dahrendorf）、米尔斯（C .Wright Mills）和图明（Melvin M .Tumin）等为代表的冲突派理论家认为社会分层起源于强制，具有普遍性，强调利益差异对不同社会层级的区分作用。在当代中国，市场体制改革前相对固定的农民、工人与干部阶层的地位发生了巨大的变化，各阶层在功能上的合作关系、在角色利益上的斗争关系都会引发财富、声望与权力等社会资源在社会成员中配置方式上的巨大变化，贫困群体的存在也是发展的必然。个人在阶层上的成功进阶会拉动其家人的阶层进阶，因而以家庭作为社会分层基本单位，能在合理解释欠发达地区社会现实的基础上，更好地把握分层现实和贫困现状[19]。

（三）社会与贫困

1 .人口挤压贫困

人口数量论的学者普遍认为贫困的产生源于人口的过快增长，人口数量是产生贫困最为直观和重要的要素。其中最为典型的要数马尔萨斯的人口论，他认为人口数量和人口素质共同造成了贫困。其在英国济贫法案的基础上，强调抑制人口是避免贫困的“正途”。虽然这过于绝对化，忽视了技术与医疗进步的实际，但人口规模与密度的增长压力迫使人们不得不审视人口与发展间的关系。

当人口增长的速度远超于生产资料的增长速度时，社会成员个人所能持有的物质生活资料必然会减少，尤其是当土地资源与土地肥力受限且生产工具落后时，贫困家庭基本只能通过增加劳动力投入来寻得生存资源。但此时劳动投入增加未必能够使物质生活资料得到相应增加。由此，人口过剩背景下人口与资源的矛盾逐渐形成循环机制，贫困群体不知道食物、住房、从业以及教育等现实需求哪一天会成为压垮他们的“最后一根稻草”。

此外，学界逐渐发展出劳动力总量增长失控的理论主张，即劳动挤压贫困的理论。对发达国家而言，假设其人口膨胀速度像发展中国家那样增长，则不可能存在工业革命的长期高增长率[20]。同样对发展中国家而言，其国民经济发展的成果极容易被庞大的人口浪潮所淹没。世界份额中，发展中国家的国民生产总值所占据的份额整体呈下降趋势，但其人口却呈上升趋势。于中国而言，人口数量的基数过多与增长过快都是构成中国贫困人口基数较大的直接因素。人口规模的失控增长形成了巨大的劳动供给量，劳动吸纳因劳动力人均生产资料拥有比例的迅速下降而不足。过剩劳动力在缺乏向外转移实现就业机会时，处于隐性失业状态。生存空间的人口容量不断逼近甚至超过地区的临界人口容量，导致土地与劳动力的供给与需求严重失衡，会加大社会保障对人均生活资料拥有量增长的扶持难度。

2 .生态、资源和环境挤压贫困

贫困问题虽以经济贫困作为集中表现形式，但整体而言却是人与自然、人与社会共同作用的矛盾产物。生态贫困通常基于人地关系的动态变化，是指超过地区承载能力的生态环境恶化，从而不能满足该区域人口基本的衣食住行等生存需求，因而难以维持再生产的贫困现象[21]。中国以十个百分比的平均年增长率在大量制造城市垃圾，虽然环境污染程度具有地域和时间上的差异性，但几乎所有城市二氧化硫、降尘和颗粒物的指标都存在着超标的现象。大气环境能够达到国家一级标准的城市不到百分之一，环境中没有经过无害化处理的垃圾排放量将近98%，中国生态贫困呈现出普遍性与严重性的表征。

以地理环境来决定当前的社会性质和未来社会发展状况，要追溯到孟德斯鸠的地理环境决定论。其提倡国家法律、政治、道德、宗教和性格都是由气候、领土及土壤等所决定的。其中，以气候因素的决定作用最为强烈[22]。后世普遍质疑和否定其对社会生产力、发展水平、人类主动适应自然并改造自然的主观能动性的忽视。资源约束型贫困主要基于人口压力大幅度超过当前资源的承载力而造成的经济无力发展型贫困。自然力的破坏与人口爆炸所带来的人为破坏，共同造成了水资源、能源和土地的过分匮乏，带来了区域性的成片贫困。中国主要存在两类典型资源贫困地区，分别是：以青藏高原、黄土丘陵沟壑区与蒙新干旱区为代表的干旱少雨贫困地区，以及以东部丘陵山区、西南喀斯特山区为典型的人均耕地稀少地区[23]。针对资源约束型贫困，单纯的资源输入式扶贫方法虽然见效迅速，但却无法给予人们长效而稳定的收入来源。因而为使贫困人口减少对资源输入式扶贫的政策依赖，向资源开发式扶贫方向的转变十分必要，改变对土地资源的利用结构和劳动力的利用结构都是深层次的资源开发。

需要注意的是，贫困的多维理论源于对不同国家和社会制度研究之后的发现，均有一定的适用范围。以贫困标准的测度为例：西方国家通常采用恩格尔系数和国际贫困标准作为绝对贫困的衡量标准，前者以是否超过59%作为绝对贫困判定标准，后者以绝对值法，将每天1 .25美元作为绝对贫困测量指标[24]。就相对贫困而言，西方国家普遍采用中等收入家庭月收入的50%～60%对相对贫困群体进行测算[25]。但是，发达国家和发展中国家以及具体每个国家之间的价格、汇率、购买力、生活成本各有不同。为此，各国的反贫困实践需要结合具体国情，以适合的理论，走合适的道路。中国特色社会主义反贫困理论在“扬弃”的辩证主义思想基础上，强调整体视角，聚焦“中国特色”和“社会主义”，以实现共同富裕为目标，因而区别于部分西方国家“维护贫困”理论。具体而言，以“功能主义维护贫困理论”和“贫困激励勤勉理论”等为代表的西方理论，存在为资本主义两极分化进行理论辩护的倾向，因而本质在于维护资产阶级利益。对比之下，中国特色社会主义反贫困理论以坚持社会主义原则为前提，旨在消除贫困，追求人民共同富裕。

二、水滴石穿：城市绝对贫困问题的消逝

中国幅员辽阔，地区间经济发展差异较大，历史积淀具有中国特色，为此贫困人口的认定和治理需要因地制宜。与农村贫困相比，中国城市贫困的划定标准较难统一，目前普遍以城市最低生活保障线作为城市贫困人口的衡量标准[26]，以划分出人均收入低于当地规定的最低生活标准的城市群体。具体而言，《城市居民最低生活保障条例》规定，中国城市贫困群体包含下岗人员、失业人员、收入低于最低生活保障线的在业人员[26]。民政部的分类更加细化，将城市贫困人口分为“三无”人员、经济困难居民、贫困失业人员、贫困就业人员、贫困大学生[27]。此外，城乡一体化进程促使城市流动人口迅速增长，相比于城市居民，其在文化、资源、技术、能力、风险意识等方面的弱势地位使他们的致贫风险较高。对此，将城市贫困人口按是否实现就业和是否正在享受低保，可以分为领取低保的在职人员、领取低保的下岗失业人员、未领取低保的贫困农民工以及领取低保的其他人员[27]。

进入21世纪后，中国城市贫困人口比例在经济社会迅猛发展的势头下表现出明显下降，并且快于农村贫困人口比例的下降速度。以国家统计局2015年至2019年城市和农村居民最低生活保障人数为例，城市居民最低生活保障人数由2015年的1 701 .1万人次逐年下降到2019年的861 .0万人次，下降了49 .39%;農村居民最低生活保障人数由2015年的4 903 .6万人次逐年下降到2019年的3 456 .0万人次，下降了29 .52%[28]。城市户籍贫困人口总体呈下降趋势。同时，据2018年民政事业发展统计公报数据，中国于2018年存在27 .7万人次的城市特困群体，较2017年增加了9 .1%，同年存在455 .0万人次的农村特困人员，较2017年减少2 .6%①。由此可以发现，实现农村全部脱贫的实践确实取得了卓越的成绩，虽然农村贫困人口基数过大的实际让农村相对贫困人口的减少速度慢于城市，但是相比于农村绝对贫困人口的下降的趋势，城市特困人员数量有增多的趋势。比较2018年对特困人员的救助供养资金，全年支出给农村地区的特困人员救助供养资金达306 .9亿元，同期城市特困人员的救助供养资金是29 .5亿元[29]，相比之下较为不足。2017年两会期间，有全国人大代表指出现阶段城市贫困人口占到城镇总人口的7%至8%，是实现小康目标过程中亟待解决的问题[27]。由此可见，2020年之后的贫困治理工作，将更多地关注到城市贫困问题，尤其是城市相对贫困问题。就目前而言，中国的城市脱贫工作在党和政府的坚实领导下，已经取得了丰硕成果，主要基于以下几个方面：

（一）全方面援助：走出选择性救济桎梏

新时代的城市反贫困政策逐步走出选择性救济的工作方式，将关怀包容到城市外来务工人员等新城市贫困群体。新城市贫困群体具有资本、知识、技能匮乏的特点，容易受到城市就业市场的歧视和住房教育等方面的排斥。为此，政府针对性地做出社会保险政策和住房保障政策的调整，以2020年中央一号文件为例，“放宽失业保险稳岗返还申领条件、开展新业态从业人员职业伤害保障试点”作为其中的重要内容，强调了解决新贫困群体医疗、失业、工伤、养老保障的重要性，反映出党和政府对城市脱贫工作的新精神。此外，“租住同权”政策的推行致力于改善城市新贫困群体的住房条件，并逐步将住房困难群体纳入到城镇住房保障体系中去，将他们保护在救助对象的范围之内。同时，为了更好地维护新城市贫困群体的合法权益，就业政策的调整强调了他们与城市居民同工同酬的基本权利，大力解决就业市场对新贫困群体的工资拖欠、准入歧视和胡乱收费等问题，以更加完善和全面的方式保障了城市贫困群体的就业管理服务制度。

（二）政策支撑：与时俱进的实践经验

实事求是，与时俱进，是我党的重要工作精神。反贫困工作的骄人成绩，离不开实践和经验的累计，离不开科学、合理、高效的政策筑基和调整。

就社会救助政策而言，1993年在上海市率先推行的城市居民最低生活保障制度拉开了城市贫困救助政策改革的序幕[30]。自中国1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》起，对城市贫困群体的社会救助开始走向法制化道路[31]。2011年发布的《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》、2014年《社会救助暂行办法》、2018年颁布的《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》，更加规范了城市最低生活保障标准，完善了城市社会救助政策的体系与格局，取得了骄人成绩。

就社会保险政策而言，中国于2011年颁布的《中华人民共和国社会保险法》，对城市居民社会保险体系进行了法制完善。同年出台的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》提出在2012年会实现城市居民养老保险政策的全覆盖。在此基础上，2014年《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》的发行创新性地将新农保和城居保政策进行了合并与统一。除此之外，就基本医疗保险体系的改革和完善而言，2016年出台的《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，致力于让城乡居民平等享有基本医疗服务。

就住房保障政策而言，早期的《城镇廉租住房管理办法》以及《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》，希望在城市房价上涨的势头下，减小城市常住贫困家庭的住房难度。同时，结合不同时期的城市商品房价格实际，2010年《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》以及2019年出台的《关于进一步规范发展公租房的意见》，明确了政府会切实加强保障性住房的有效供给[30]。为了进一步健全保障性住房制度，2007年《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》应运而生，提出对城市旧住宅居民区和棚户区进行居住条件和生活环境的改善。城镇住房保障体系得到了健全和发展。

就教育和就业政策而言，《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》充分契合了城市外来务工群体不断增加的发展实际，对随迁子女接受义务教育权利进行了充分保障。进入21世纪以来，在促使新城市贫困群体实现市民化的过程中，强化户籍制度改革，保障贫困群体就业，亦成为缓解城市贫困的重要工作。继2002年《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》以来，国务院于2003年和2005年先后出台了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，旨在解决“农民工”和下岗人员的利益受损和就业管理问题。在《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》出台后，《促进就业规划（2011年—2015年）》和2014年出台的《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》进一步深化了对就业困难群体的帮扶工作，并就“农民工”在城市实现就业、创业、落户、融合提出了具体举措。新时期，以2016年出台的《关于实施化解过剩产能企业职工特别职业培训计划的通知》为代表，中国对城镇农业转移人口和失业人口的救助日益精确化和法制化，不仅利用就业岗位增容和宏观调控安置减少贫困问题，更利用就业培训和创业能力提升来增强城市贫困群体的生活稳定性。

（三）“三位一体”：城市大扶贫格局的形成

政府、企业以及社会各多元主体对扶贫工作的参与和协同治理，让中国的精准扶贫工作形成了多方参与的大扶贫格局，实践过程中体现在行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫工作的“三位一体”[32]。“三位一体”的城市大扶贫格局是以中国农村脱贫攻坚战役的实践过程为基础，吸收了党建扶贫的工作经验，构建出城市社会资源帮扶和精准脱贫的有效对接长效机制，尤其是社会保障机制的落实和减贫治理体系的完善双管齐下，强力推动了中国精准扶贫战略的实施，有效提升了城市治理能力。在坚持基层党组织的工作领导下，城市新型社区服务管理体系也得到了进一步的完善。此外，政府大力鼓励民营企业、社会组织和個人参与扶贫开发工作，强化企业和社会组织的社会责任意识。就企业而言，多元协同治理模式鼓励企业吸纳城市贫困人口实现就业，并通过产业扶贫方式贡献企业帮扶力量。就社会组织而言，政府购买服务有力提升了基层社会组织的综合服务能力。除此之外，政府的经费补贴促使包含养老、健康、家庭服务业在内的生活性服务业取得了长效发展。可见，多方参与、协同治理，谱写了城市精准脱贫工作的绚丽篇章。

三、防患未然：警惕城市相对贫困问题

新时代全面建成小康社会以后的城市治理需要关注相对贫困问题，需要妥善规避以下几方面的问题以防相对贫困问题滋生：

（一）警惕城市减贫测算标准的封闭性

在地方财政承受能力有限的现实状况下，城市扶贫对象的认定存在封闭性的隐忧，会将城市贫困群体的范围划定为拥有常住户口的城镇居民。尽管这样的制度设计能够很好地与城市最低居民生活保障制度相衔接，但是这会在城乡一体化发展进程中忽略进入城市的务工人员，从长期来看，不利于农村居民与城市社区间的有效融合。进城务工人员因其抗风险能力较弱，属于极易致贫群体，传统的户籍认定方式、社会保障制度和城市扶贫标准很难在短时间内完全消除对这部分群体的排斥。为此，需要在促进城市外来贫困群体与城市社区妥善融合的过程中，用更加开放性的城市贫困居民认定标准助力新型城镇化建设。

（二）警惕城市扶贫体系与社会保障体系的“缝隙效应”

脱贫工作是庞大、复杂而长期的工程。地方政府往往将城市社会保障工作的责任主体与城市扶贫工作的责任主体分开，适用于不同的工作流程和工作标准，权责划分到不同的行政管理部门。随着城市脱贫工作的深化和社会日新月异的发展，城镇扶贫工作会与社会保障工作之间产生更多的羁绊，部门间的协同交叉在所难免。为此，城市扶贫体系需要与囊括城市居民最低生活保障制度、医疗保险、养老保险、失业保险、职工最低工资制度、国有企业下岗职工基本生活保障等在内的社会保障体系保持工作联动和有效衔接，规避“各自为阵”的风险。在此基础上，也需要警惕协同工作过程中容易出现的“政策缝隙”，即规避由于政策之间的叠加、部门之间的责任交叉所引发的程序复杂化和工作效率低下等问题。

（三）警惕城市扶贫对象的“福利依赖”心理

城市扶贫是综合性的救助工作，其中城市低保制度作为社会保障体系的基底，是贫困群体维持基本生活的最后一道“防线”。为此，要切实将扶助落实在真正需要救助的群体中，充分鼓励有劳动能力的贫困群体就业脱贫，警惕贫困群体对救济的依赖心理。贫困群体享受的低保制度集医疗、住房、教育救助于一体，其救助项目的覆盖面和实际保障金额具有一定程度的吸引力，会造成部分贫困群体希望享有终身救助的依赖心理，甚至消极就业、逃避就业、不愿退保。这与低保制度旨在帮助贫困群体过渡艰难时期、最终能够实现自主脱贫的目的大相径庭。为此，在深化贫困群体对城乡统筹扶贫工作的精神、理念、政策、工作方式等的认知和信任程度的同时，重在提升贫困群体自身脱贫能力的发展性救助必不可少。

四、新时期城市相对贫困问题的防范与治理路径

（一）固定化向可持续化的扶贫成效评价标准转变

固定化扶贫策略的实施越来越不能满足中国幅员辽阔的版图国情，贫困人口的分布、贫困缘由、贫困程度的差异让中国单一化的扶贫成效评价机制难以达到理想的效果。当前中国普遍以人均收入指标是否达到贫困线作为衡量当地扶贫工作成效的标准[33]，但这仅仅是扶贫工程万里长征的初始阶段。人均收入指标达到贫困线后就减少对该贫困地区的重视与支持实非明智之举。城市的扶贫工作应因地制宜地对各地区的历史与现实情况进行前景预测，用降低贫困人口长期生活脆弱性的可持续性目标，代替固化的扶贫目标与评价标准。并通过时间序列数据，进行基础设施、生态条件、社会经济数据和测算的有机结合。特别的是，要增加对贫困人口抵御风险能力的投入，切实提出扶贫工作的指导性建议。

（二）拆建式改造坚持政府主导，保证非正规经济地位

城市贫困人口的探讨绕不开拆、迁、住三大方面。违规设点与设施简陋的非正规生活和经营地点是大多数城市贫困人口的集聚地点。中国的经济结构包含着这类经营活动所提供的社会必要服务，这部分社会服务也帮助城市贫困群体维持着日常生计。城市规划在土地利用与空间结构上，应正视非正规经济活动在城市区位中所占的地位。首先政府应有计划、有针对性的通过银行借贷实现贫困聚居地区的拆迁投资，规避开发商对贫困人群的敷衍与伤害。旧城保护与土地开发的合理把控也能进一步规避开发商高强度建设所带来的毁灭性建筑破坏，同时亦能对平抑房价起到重要的作用。

针对房价与住房这类城市贫困人口所无法承受之“重”，首先“重”在市场化操作所出现的户型档次、价格过高与暗箱操作，其次“重”在抵押贷款购房资金的担保难度。单纯的拆建式改造很难解决这些本质问题。因而政府需要降低市场化成分。针对不完全产权的经济适用房的认购过程，科学预测城市贫困人口的经济实力，适量而合理的担当其城市贫困人口的第三方担保，通过信贷与财政的调节杠杆来有效平抑房价。以资源的优化配置来合理节约不具备回迁能力的贫困人口的日常生活成本，平衡迁出与回迁的天平两端，以便降低城市贫困人口心理失衡感。

此外，政府对非正规经营地段的把控，不仅应该考虑到资源和环境的保护，还要考虑到非正规与正规经济活动间的本质联系。非正规经济市场的繁荣离不开政府渐进式的引导，违规设点的贫困人口离不开政府优惠政策的吸纳与疏解，城市商业开发不能因限期不建而创造出更多的贫困聚居区[34]。

（三）挖掘社区服务业就业潜力，强化对社保筹资机制的刚性约束

城市社区服务业具有投资成本低、技能要求低、发展空间大的特点。社区服务活动具有重要的吸纳作用，主要表现在新增劳动力、吸收下岗职工和本地区贫困人口实现再就业等方面。为此，除了结合经济结构战略优化服务业结构外，社区服务功能的完善需要推动服务项目的产业化与后勤服务社会化。这针对的不仅是物业管理、保洁、环境医疗等社区服务岗位，更能细化到家政服务、家电维修等就业岗位。

此外，社会就业容量的提升需要加强对待业贫困人口的职业技能培训，让他们掌握更加接近市场需求的职业技能。这不仅可以提高他们的人力资本存量与生产技能，更能在提升就业容量的基础上，打破低素质→低竞争力→低就业率→低收入的恶性循环模式。

政府也需要在运用税收调整收入分配的过程中，合理获得更多的反贫困资金，适时通过开征不动产税、遗产税、证券交易所得税和赠与税等方式，弱化财富在高收入阶层中的累积效应[35]，以社会保障税的形式，增强对社会保障筹资机制的刚性约束。此外，仍需要多渠道鼓励下岗失业人群梳理自主就业的流动式观念，采取有力举措降低竞争市场的准入条件，保证贫困人口能够不受限于注册登记与经营范围这一系列的人为择业限制，拥有平等获得生产性资产和公共基础服务的机会。在继续支持中小企业和非公有制经济发展的大环境下，促使他们走出贫困的泥潭。

（四）城市规划融入城乡结合部公众参与，弱化城市社会阶层隔离

在市场经济环境下，中国的城市规划与发展虽然一改以单纯的政府力量为主导的动力机制，但是社会力量的长期薄弱将复杂的城市规划机制推向单纯以市场需求为主导的另一个极端。因而，作为政府行為的城市规划，是否能够将保护贫困人口利益放在突出位置、是否能够把公众利益与城市长远发展利益放在首要位置，就显得尤为重要。为此，需要利用公众参与将政府、市场和民众共同纳入到城市建设机制的重构过程之中。特别是要让贫困人口代表参与到城市发展的实际规划、制定过程中，通过循序渐进的公众参与，来整体运用空间和社会资源消解贫困。

同时，城市低收入贫困群体平等、有效地享有公共服务设施，关系着城市社会经济的可持续发展[36]。公共服务设施的空间布局，需要跳出市场配置资源效益最大化的追求本能，在合理梳理公共服务设施建设者、使用者与维护者权责关系的基础上，采取强制性控制来弱化城市社会的阶层隔离和矛盾。

此外，宏观角度上的城市规划与布局，还需要考虑到兼具发展动态性和社会交叉性的城乡结合部这一边缘化的“城市贫民区”[37]。城乡结合部的基础设施建设、产业结构布局和土地开发政策都需要陆续、全面、细化的被纳入城市规划和旧城改造的框架之中。并增设新城市贫困人口社区社会保障类培训和职介中心，保证由农村流动人口和城市贫困人口共同组成的边缘社区的社会空间结构能够得到妥善归置。

五、结语

社会资本匮乏会引发低收入群体在社会中处境的边缘化，贫困人口存在典型的“边缘中产”特征。在血缘资本支持不足、教育体制加深其阶层固化的状况下，想要摆脱贫困并完成蜕变非常艰难。尽管如此，习近平总书记指出：“消除贫困，自古以来就是人类梦寐以求的理想，是各国人民追求幸福生活的基本权利[38]。”党和政府以为人民服务为宗旨，始终走在脱贫攻坚道路的前线。铁杵成针，终于中国迎来了消除农村贫困、全面建成小康社会的决胜之年。面对2020年后小康时代的新时期、新要求，城市贫困治理将成为城乡一体化进程中的重点工作内容。当前中国的贫困治理工作取得了震古烁今的成绩，城市贫困治理的骄人成绩离不开政府、企业以及社会各多元主体对扶贫工作的多方参与和协同治理。在打好农村脱贫战役的基础上，城市脱贫工作汲取到党建扶贫的工作经验，减贫治理体系兼顾社会保障机制的落实。在“三位一体”城市减贫大格局的影响下，坚持中国特色社会主义反贫困理论，关怀资本、知识、技能匮乏的新城市贫困群体，针对性地调整社会保险政策和住房保障政策，实现全方面援助。此外，政策的保证从社会救助、社会保险、住房保障、教育就业等方面切实维护了城市贫困群体的基本生活和权利，在全面建成小康社会的华章上留下浓墨重彩的一笔。

道阻且长，行则将至。在不断攻破难关、砥砺前行的过程中，仍要以实践为依托，警惕城市脱贫工作中潜在的风险和困难。需要警惕城市扶贫对象认定过程的封闭性，用更加开放性的城市贫困居民认定标准助力城乡一体化建设，同时有效衔接城市扶贫体系和社会保障体系，警惕“缝隙效应”。此外，针对工作中会出现的贫困群体的“福利依赖”心理，落实发展性救助项目。中国作为新形势下的引领主体，城市扶贫工作应该在拆建式改造中坚持政府主导，保证非正规经济地位;挖掘社区服务业就业潜力，强化对社保筹资机制的刚性约束;在城市规划中融入城乡结合部的公众参与，弱化城市社会阶层隔离。路漫漫其修远兮，新时期的扶贫路径需站在弱势社会阶层的立场上，站在维护其基本生存权利的立场上，走适合中国特色社会主义道路的脱贫之路。

[注释]

数据参照中华人民共和国民政部《2018年民政事业发展统计公报》。

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“Post Poverty Alleviation Era” under the Framework

of Targeted Poverty Alleviation： Research on the Prevention and Control

of Urban Relative Poverty in China

Wang  Yuelin 1，2，  Shi Guoqing 1，2

（1. School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 210098，China; 2. National Research Center for Resettlement， Nanjing 210098，China）

Abstract：  As the highlight of inequality between different social groups under the former condition of scarcity of social resources， the research on poverty nowadays needs to be given a new connotation in the new period after the building of the welloff society in an allround way. Based on the literature review， the study shows the solid process of poverty alleviation in China since the reform and opening up， with the help of the economics， politics， demography and environmental science on poverty. The research points out that under the influence of the “threeinone” urban poverty reduction pattern， the urban poverty alleviation in China has achieved a significant transformation from selective assistance to comprehensive assistance in terms of social assistance， social insurance， housing security， education and employment. In the post welloff era， the prevention and control of relative urban poverty in China should be guided by the antipoverty theory of socialism with Chinese characteristics， adhere to the government leading in the demolition and construction transformation， and ensure the status of informal economy. Meanwhile， we should continue to explore the employment potential of community service industry and strengthen the rigid restriction on social security financing mechanism. In addition， more extensive public participation should be integrated in urban planning， so as to weaken the isolation between urban social strata.

Key words： relative poverty; urban; social security; socialism with Chinese characteristics; anti poverty