“问题楼盘” 社会矛盾的基本特点、症结与治理思路

李三辉

（河南省社会科学院， 河南郑州450000）

一、问题提出与文献回顾

伴随着经济社会发展与城市化进程加速，我国房地产业获得了快速扩张。由于各种原因地产楼盘在规划建设、交易出售、使用运转等阶段不同程度地出现了资金链断裂、开发商跑路、烂尾楼、后续服务不规范等问题，产生了许多“问题楼盘”，埋下了矛盾纠纷隐患。“问题楼盘” 往往容易导致房地产领域的涉法涉访事件频发、涉众型矛盾纠纷日益高发，增添了群体性事件发生概率，加重了社会稳定风险和社会治理体系构建难度。与之伴生的还有社会不满情绪扩散，增加了社会恐慌和社会性对立，带来官民对立风险、政府公信力受损，如若处理不好，潜在的社会危害逻辑会逐步从经济问题转化为社会问题，影响社会安全和政治安全。

目前，学界少有对 “问题楼盘” 社会矛盾及其治理的专题研究，一些讨论只散见在政府文件、媒体报道、房地产领域涉法信访、房地产风险报告等之中。关于 “问题楼盘” 目前还没有确切的定义，只是从烂尾停工、产权交易受阻、安置补偿不到位、配套设施服务不规范、拖欠工资等问题表现来界定其内容。为便于研究，本研究在前人研究基础之上将 “问题楼盘” 界定为：在规划建设、交易出售、使用运转等阶段出现了资金链断裂、开发商跑路、烂尾、交房劣质等各式问题，从而引发或可能引发信访、法律诉讼、群体性事件等社会矛盾和危机，对社会大局稳定造成威胁和损害的楼盘。风险社会下 “问题楼盘” 触发的矛盾风险，容易发展为全域性问题，必须引起重视。因房地产问题引发的危机教训是惨痛的，如1991年日本房地产泡沫导致15年经济萧条；1997年东南亚国家房地产泡沫引发金融危机；2008年美国次贷危机引发全球金融海啸。在文献梳理上，虽然 “问题楼盘” 现有研究较少，但社会矛盾（social conflict）一直是国内外学界关注的重要议题。与社会学肇始于西方一样，社会矛盾理论也较早形成于西方，如社会冲突理论、风险社会理论等。风险社会理论认为，风险是不可控、普遍存在的，风险是造成社会矛盾的重要原因，现代社会就是人为风险占主导的风险社会[1]。除了构建社会矛盾理论，西方学界也对中国基层社会矛盾给予了关注，对冲突的主体、原因和基层社会矛盾的化解与治理进行了探讨。

国内学者注重社会矛盾研究，但对“问题楼盘”社会矛盾缺乏针对性研究。目前从房地产领域的社会矛盾问题来开展的研究主要有以下：一是矛盾焦点。土地矛盾、拆迁矛盾是房地产开发中的典型矛盾[2]，拆迁、征地、旧城改造等引致的社会矛盾经常演化为群体性事件，“涉土涉房” 矛盾不仅对抗激烈，且引发的上访涨幅较大[3]。二是矛盾类型。从“利益相关者” 的角度看，它涉及地产开发商、政府、建筑商等，有市场竞争者、消费者等宏观、中观、微观三个层次的社会矛盾。三是矛盾表现形式。因房地产纠纷引发的信访多是利益受损较大，群众常以集体上访、非正常上访形式寻求党委政府介入，存在群体性事件和极端行为的风险[4]。四是房地产业中的社会风险。房地产社会风险是指对社会产生损害的不确定性[5]，最直接表现是社会不满，普遍的社会不满可以向集体性敌视、具体利益冲突、群体性事件转化[6]。房地产不仅仅是经济问题，也是政治、社会问题，房地产领域的风险积聚会危及政府公信力和社会稳定，甚至成为社会动荡之源[7]。五是房地产社会矛盾处理。有学者认为要分析多个相关利益主体关系来加强合作治理，影响社会稳定的不是信访而是背后未调处的矛盾，信访可以展现社会矛盾冲突，对完善社会管理、疏解社会矛盾、维护社会稳定有重要作用[8]。

不难发现，学界对房地产领域社会矛盾的分析有一定见地，但普遍缺乏系统性、全面性，没有过多涉及 “问题楼盘” 社会矛盾治理研究。基于此，我们需从其他方向的社会矛盾及其化解研究寻求支持，尤其是多视角、宽领域、全方位展开了的基层社会矛盾研究。一些学者从经济、政治、社会机制等方面分析了基层社会矛盾的产生原因，从形态上、性质上、程度上区分了基层社会矛盾的表现形式，从体制机制、治理思想、社会预防策略、制度内化解等视角探讨了基层社会矛盾化解。应当说，国内外关于社会矛盾尤其是基层矛盾的相关研究已很丰硕，具有较高的学术价值，这对研究 “问题楼盘”社会矛盾解决具有很好的借鉴意义。随着社会发展，风险社会越来越呈常态趋势，“问题楼盘” 牵涉的复杂社会问题就是风险表征，若处理不好，矛盾纠纷势必高发叠加、增加社会风险，威胁社会稳定，而学界关于 “问题楼盘” 社会矛盾治理研究还处于起步阶段。鉴于此，笔者在对H 省问题楼盘调研基础上，将着眼于社会转型和房地产业快速扩张交织的背景，从防范化解社会风险的紧迫现实需求，来分析 “问题楼盘” 引发社会矛盾的现状、特征、类型和产生原因，从应对和治理的角度探讨化解 “问题楼盘” 社会矛盾的时代基础和现实困境，最后从源头防范的 “止” 和矛盾化解的 “治” 来探寻问题的解决策略。

二、“问题楼盘” 社会矛盾的类型表征

表1 “问题楼盘” 引发社会矛盾的类型分析

当前，防范化解重大风险被摆在了治国理政的显著位置，“问题楼盘” 触发的矛盾风险可能发展为影响全域的问题。防范化解 “问题楼盘” 社会风险，首先要厘清其矛盾纠纷态势、类型特征及源头动因，只有识别好风险问题才能更好地“对症下药”去保障群众权益、维护大局稳定、提升社会治理。为清晰把握 “问题楼盘” 社会矛盾的类型全貌，我们设置了四个维度来考察，即矛盾性质、所涉主体、人员规模、矛盾处理渠道等。具体来看，在矛盾性质上，“问题楼盘” 引发的社会矛盾都属于人民内部矛盾，是制度内的社会矛盾，这些矛盾又可细分为利益冲突型、情感对立型、心理失衡型。从所涉主体的角度看，“问题楼盘” 引发的社会矛盾以非平等性主体间矛盾关系为主，公民与法人、公民与行政机关、公民与非法人团体或组织等，是多主体交织的社会矛盾形式。在这些矛盾运行过程中，又具体涉及购房人、开发商、建筑商、工人、房地产上下企业、城建、公检法和信访等政府或公共部门。在人员规模上，个体性冲突与群体性冲突交互并存，且容易引发群体性事件，普遍存在群体性纠纷。在适用法律与矛盾处理渠道上，又可分为诉讼和非诉讼两大处理方式，包含民事纠纷、涉法涉访矛盾纠纷。

表2 “问题楼盘” 社会矛盾的基本表现

考究 “问题楼盘” 矛盾纠纷，可以发现，主要有以下几大特点：其一，“问题楼盘” 涉民利益深，利益性矛盾是重点；其二，“问题楼盘” 关系重大民生，涉事民众的不满情绪普遍较高，社会燃点降低；其三，“问题楼盘” 牵涉层面多、关联人数多，问题解决难度大或无法解决；其四，“问题楼盘”的解决在一定程度上存在正当诉求渠道缺乏和公正公平权益保障机制不畅问题；其五，在矛盾生成和化解过程中，有权益诉求合理和行为方式不合理性甚至违法的矛盾张力，也存在多数人的合理诉求与少数人的无理取闹、别有用心的人插手利用等情况。

可以预见的是，“问题楼盘” 引发的社会矛盾在发展强度和态势上，将在当前和今后一个时期内继续面临量大面广、强度烈度扩张，未解矛盾张力积聚放大等现实，同时矛盾冲突的个体性行为向群体性行为转变的趋势以及纠纷的组织化倾向更加鲜明，呈现网上网下相互联合、合法非法手段并存、新发旧存矛盾交织的基本态势。

三、“问题楼盘” 社会矛盾化解的现实症结

化解 “问题楼盘” 社会矛盾最有效、最直接的方式就是消除“问题楼盘”。从这个意义上讲，如何突破 “问题楼盘” 化解所面临的现实难题成为问题解决的重要着力点。其中，加强政府治理至关重要，因为不管是 “问题楼盘” 的先期催生，还是当前化解，政府的主体责任都最大。值得欣慰的是，随着法治国家、法治政府、法治社会建设的不断推进，社会治理创新实践极大丰富深化、多元矛盾纠纷化解机制逐步完善，民众法治理念持续上扬、维权烈度和方式趋向平和，再加上共建共治共享社会治理格局的全域营造，政府等权力运行日益规范、服务型政府日益呈现，在各项民生建设大步推进的同时官民矛盾缓和明显且政府公信力可期。不过，也应当看到破解 “问题楼盘” 在顶层政策法律突破、政府治理提升、企业运转经营、民众情绪疏导等层面不同程度地存在的困境，尤其是作为症结关键的政府和企业这两大责任主体所存在的问题。

（一）政策环境变化导致历史遗留难题

调研发现，许多 “问题楼盘” 是以历史遗留难题面目呈现的，它们产生于过去。由于历史环境、政策背景都发生了很大变化，这就导致一些 “问题楼盘” 难以定性，政策不符、手续残缺、事实不清等因素催生了问题楼盘及其后续问题的发生，进而埋下了矛盾。政策不衔接成为推进 “问题楼盘” 解决的最大困难点，即在日渐修缮的政策“刚线” 下，依法依规不能化解 “问题楼盘”，但又必须要解决。一是历史及特定条件下的政策因素导致项目后续手续难以完善，如未批先建、边建边办、“特事特办，超前办理” 等违规行为，导致后期无法办理规划验收和不动产登记。二是地产政策与房地产市场高速发展不同步，因政策变更、规划调整等原因，造成无法完善相关施工建设手续、无法办理房产证、拆迁安置困难、工程款项支付停滞等。三是政策的不稳定性带来了许多历史遗留问题，如先期政策环境宽松滋生了供地不规范、未批即用、招商引资政策前后矛盾、政策调整频发等。四是政策不衔接进一步加大化解难度。目前，有相当一部分 “问题楼盘”停工时间较长，其建设手续办理的程序、指标、标准、政策以及缴费方式等都发生了较大变化，若不综合考虑历史背景、发展环境去制定一些针对性、灵活性的政策，将会形成更多更难解决的问题，进而派生出更多隐患。

（二）化解“问题楼盘” 面临追责困境

在化解 “问题楼盘” 的过程中，面临着政策风险和法律风险，这是各地干部反映较突出的一个问题，既有解决问题的责任和担当，又有担责违规的忧虑。调研发现，各地在处置化解 “问题楼盘” 上都存在观望、试探心理，不敢或不太敢大刀阔斧地推进。各地工作人员在具体处置 “问题楼盘” 中不乏思考甚至有许多创新性解决方案，但是由于中央高层、省级层面没有出台相关支持意见文件，各地对超出法规的问题不能也不敢处置，普遍面临缩手缩脚困境。从各地探索出的一些方法看，不管是纪委介入、集体决策，还是适度担责、依法依规，或是实施问责备案包、引入公众代表团讨论决定作备案，都能从侧面反映出各级干部人员、职能部门开展工作时的问责顾虑。因此，如何出台切实有效的免责容错机制，消除化解干部的工作顾虑，是当前问题楼盘化解工作亟待解决的一个突出问题。

（三）职能部门监管漏洞明显

职能部门监管不力是 “问题楼盘” 形成和后期预防的最大隐患，一个突出表现是 “问题开发商”出现问题，这在很大程度上是由行业监管不到位、监管责任缺失衍生的，不管是 “四边工程” 还是企业违规违建，房地产领域的上游、中游、下游监管都存在缺失现象。数据显示，H 省手续不全的 “问题楼盘” 有1 117 个，没有手续的 “问题楼盘” 有217 个，两者合计占比59%①。上游层面问题，土地、规划如何拿到的，项目如何上马的，比如企业申办临时资质过低；中游层面，主要是在工程建设中，如施工、住建、停工原因；下游是市场监管层面。

图1 问题楼盘建设程序合规比例图

上中游监管出现大问题，最终都将会沉淀到下游，引发下游集中问题源头暴露。从 “问题楼盘”的解决、预防角度看，职能部门监管漏洞势必成为化解 “问题楼盘” 所必须补齐的功课，如何切实加强职能部门的有效监管成为化解和预防“问题楼盘”的关键一环。

（四）资金运转问题是最大难题

资金问题是贯穿 “问题楼盘” 产生、发展、化解全过程的最大问题，资金是盘活楼盘、项目复盘、企业维续、增强民众信心的关键因素。最关键的因素往往也是影响最大、出现问题最集中的地方，如企业资金链断裂、融资难、非法集资等问题。调研发现，在1 005 个延期交房的 “问题楼盘” 中，涉及房地产开发企业出现资金紧张或资金链断裂的“问题楼盘” 就有688 个，占比68.4%①。目前来看，开发企业实力不强、资金短缺、经验不足是形成问题楼盘的“罪魁祸首”。若问题楼盘久拖不决，一些规模小、实力弱的开发企业势必面临倒闭，届时会给银行带来大笔呆账、坏账，不良资产陡增，造成潜在的金融风险。资金链断裂会直接造成项目停工，已预售房子不能按期交房、已拆迁居民不能妥善安置、该支付工程款和工人工资无法支付，诱发社会稳定风险。

四、“止” 与“治”:“问题楼盘” 社会矛盾化解思路

做好 “问题楼盘” 社会矛盾治理是个系统性问题，解决方式也是社会性的，需要政府、企业、社会、民众等各方共同推进，其中政府的管理责任和主体担当最大也最重要。我们认为 “问题楼盘” 社会矛盾的治理思路可大致分为两大层次：一是“止”，从化解 “问题楼盘” 着手，消除此类社会矛盾的依附体，源头治理。二是 “治”，对准已经显现或即将暴露的矛盾纠纷，构建 “问题楼盘” 社会矛盾治理机制，过程治理。

（一）“止”：消除“问题楼盘” 依附体

化解 “问题楼盘” 社会矛盾最有成效的举措无疑是有效化解 “问题楼盘”，但这也面临着巨大难度，需要在削减“问题楼盘” 存量的同时抑制增量，如何从制度设计、工作机制、政策保障等层面构建一套操作性强的运行机制尤为必要。一是出台 “问题楼盘” 化解的顶层政策意见。加强政策引领，出台省级层面的统一指导意见，甄别错综复杂的 “问题楼盘” 并分类施策，为各地 “问题楼盘” 的化解提供政策支持。这也是化解工作干部最急迫的期待，是实质推进化解工作的权威支持。从国内实践看，已有几个省市出台了 “问题楼盘” 化解指导意见，并取得了一定成效，为其他省市出台符合实际的政策意见提供了经验参照。二是专项解决历史遗留难题。“问题楼盘” 在很大比例上是以历史遗留问题显现的，它们往往积累时间长、牵扯面广、成因复杂、解决难度大，绝大多数是多种矛盾的集合体，牵扯到不同利益群体的集体诉求，群众反映最强烈、信访案件积累最多、民怨情绪最浓。因此，化解“问题楼盘” 要将解决历史遗留问题摆在前沿，明确化解工作的任务表、路线图，集中攻克历史遗留问题以带动 “问题楼盘” 化解全局工作的推进。三是发挥政府的主体作用。防范化解重大风险是我国当前的重要政治任务，各地政府要把化解 “问题楼盘”社会矛盾列入中心工作，因为社会领域内的风险因素极易在经济、金融、国际环境等方面风险因素的叠加下被放大，进而导引至政治领域。推进 “问题楼盘” 社会矛盾治理，不仅事关经济发展、政府形象，更关乎民生导向和社会秩序。各地要积极建立化解领导小组和工作专班，做到守土有责、新官理旧账，发挥政府在化解工作中的主体作用，持续推动 “问题楼盘” 化解。四是完善容错免责机制。干部普遍存在的担责违规风险忧虑，是当前 “问题楼盘” 化解工作面临的一个突出问题。推动 “问题楼盘” 化解，需要从省级层面建立切实有效的免责容错机制，从政策保障和法律风险规避上消除干部工作的后顾之忧，更好地激励干部担当作为。五是加强市场监管。在市场准入上，相关职能部门要严格做好企业进入房地产行业的资质审查，做好全流程监管，及时处置企业违法违规行为，对违法违规严重的企业列入行业黑名单或适时清退。同时，强化房地产行业信用管理，将企业运营状况、诚信公开、社会效应等内容纳入信用体系，作为核准企业资质的依据。探索建立预售资金监管制度，防止企业投机行为，确保预售资金安全用于楼盘建设。此外，畅通住建、规划、政法、纪检、公检法等部门联动协商机制，避免“政策打架”，推进综合治理。六是用活市场机制。扩展政府助推、企业自救、社会协作的多元融资渠道，盘活问题楼盘。如借助于政府担保或项目抵押，对融资风险评估可控的 “问题楼盘”，金融机构给予贷款发放；政府联系有实力的企业接盘，合作开发并直接给予接盘企业在手续办理、费用收缴等方面的优惠政策，提升企业参与积极性；对无法复盘的“问题楼盘” 依法依规进行清算处理。

（二）“治”：构建“问题楼盘” 社会矛盾治理机制

当前，我国政府矛盾风险管理仍是以解决突发事件为导向的 “救火式” 行动，源头风险治理还待强化，这就需要及时更新风控理念，反思传统的社会矛盾应对方式，常态化社会矛盾纠纷的感知、评估和预防工作。在 “问题楼盘” 社会矛盾的治理机制上，要构建阻断与化解社会矛盾的制度安排。一是健全矛盾预警与矛盾评估机制。建立信息情报网络，公安、信访、住建等部门要加强 “问题楼盘”等利益群众涉访信息收集，研判可能影响稳定大局、诱发群体性聚集的苗头动向，做好矛盾预警监管。合理评估社会矛盾风险，确定保护对象是什么，面临哪些潜在威胁？一旦集中爆发冲突事件，社会秩序会遭受怎样的损害？应采取什么样的措施来降低社会稳定风险？二是构建利益协调机制。针对不同矛盾纠纷、所涉主体、矛盾纠纷演化的不同阶段特征，构建多元动态的矛盾调处机制，最大限度地将具体利益冲突吸纳在制度之内，减少群体性事件的爆发。三是强化矛盾治理机制。在思维处置方式上，更新矛盾化解理念。加强现代制度建设，尤其是法治化建设，防范风险的 “制度化” 和 “制度化” 的风险。创新矛盾吸纳机制、扩大公众有序参与，搭建对人民调解、仲裁、诉讼等各种纠纷解决机制进行协调的平台，健全非诉讼纠纷解决体系[9]。

五、结语

在防范化解重大风险和维护社会治理大局稳定的背景下，分析“问题楼盘” 引发的社会矛盾态势，探讨如何进一步做好化解工作，是一个值得研究的现实问题。一段时期以来，房地产领域涉稳矛盾纠纷日渐高发，“问题楼盘” 在各地纷纷涌现，引发了诸如信访、法律诉讼、群体性事件等矛盾冲突问题，也集聚了一些潜在的社会风险点，给社会和谐稳定带来了严重威胁。同时，“问题楼盘” 与 “社会风险” 并不是单向度的影响关系，而是互为因果的存在，因为 “问题楼盘” 诱发的矛盾纠纷绝非简单的偶发事件，是社会系统内风险点的外露表现，而新发旧存矛盾交织则进一步叠加了社会风险。不过，从治理的角度看，具象化的社会风险并不是最可怕的，反而是风险的一种释放，如果每一个 “问题楼盘” 引发的社会矛盾都能得到有效化解，那么，社会风险就会在具体事项上得到释放，社会治理效果也会得到呈现。因此，化解 “问题楼盘” 社会矛盾当以释放风险的系统思维来解决问题，解决方式也是社会性的。其中，一个最有效的、最直接的方式就是消除“问题楼盘”，在消除矛盾依附体上前置风险防控治理，从制度设计、工作机制、政策保障等层面构建 “问题楼盘” 化解机制，在削减存量的同时抑制增量。此外，要对准已经显现或即将暴露的矛盾纠纷，构建“问题楼盘” 社会矛盾治理机制，做足社会矛盾演化过程中“治” 的文章。

注释：

①H 省“问题楼盘”课题组调研数据。