新时代创新开发区管理体制探索

胡师福

这三十多年来开发区从无到有、慢慢发展壮大，国内外的经济发展形势也发生了巨大的改变，在此条件下，我国开发区肩负的历史使命也在变化，这就使得原有的管理体制难以适应现有开发区经济的转型升级。在经济发展的新形势下，要想继续发挥开发区的管理体制优势，解决好阻碍开发区更好发展的各项问题，就应了解现有开发区管理体制与经济发展不相适应的地方，结合开发区自身特色，以提高开发区经济效能为目标，通过创新开发区管理体制，开发一条能让开发区经济阔步前行的可持续发展之路。鉴于此，本文先是阐述了我国开发区管理体制的现状，又探究了我国开发区管理的发展趋势，最后详细研究了如何创新开发区的管理体制，仅供相关人员进行借鉴与参考。

从邓小平同志在1984年提出创建经济开发区到现在新时代下提出的创新开发区管理体制，开发区的发展经历了三十余年。这三十多年来，国家陆续地开发了保税区、经济特区、高新技术产业开发区等不同层次不同种类的经济开发区。开发区是我国区域经济快速发展的助推剂，同时也在经济发展的新时代下促进了我国产业结构的调整，但随着经济的深入发展，我国开发区的管理体制也出现难以适应经济发展的情况。因此，研究并解决好此类问题，创新并改进新时代下开发区管理体制，对于进一步发挥开发区在我国经济社会发展中的辐射引领作用有着重要的作用，对于发展中国特色社会主义有着十分重要的现实意义。现就对我国新时代开发区管理体制的创新发展进行详细的探讨。

一、我国开发区管理体制现状和问题

（一）我国开发区管理体制的基本模式

1.管委会模式

管委会模式也称为政府主导型或管委会直接运作模式。管委会是开发区所在地政府的派出机关，不仅是管理者也是开发商，主要承担本区域内经济管理的工作，主要包括基础建设、招商引资、开发土地、规划园区等诸多工作，代表上级政府部门性质社会管理职能（职责），在经济管理方面的权限较大，管理机构较为精简，管理工作较为高效。管委会模式是一种“高度授权、特事特办”的一心一意为经济发展的管理体制，也是目前我国国家级开发区应用最广泛的管理体制模式。管委会模式的优点在于它能够在所在地政府的带领下，保证体制创新的活力和动力，既具有政府部门的行政权威性与协调性，还具有园区的机动灵活性，较大的权利使其能够脱离各方的干扰，不仅能实现开发区功能布局的整体规划与开发，争取更多更优惠的政策，还能有效、有力地推进征用土地、安置群众、建设基础（设施）、投融资等各项工作，提高实际的工作效益。但其作为政府的派出机构，权威性仍有不足，并未真正完全摆脱原来政府部门的条块管理模式，相较于独立的行政区域，其独立性较差、权力相对较小，上级职能部门的多重管理极大地降低了实际的管理成效，在开发区管理上缺乏协调性和整体性，各职能部门互相推诿、扯皮问题频频发生。

2.区域统筹管理模式

区域统筹管理模式是管委会模式的基础上发展起来的混合型管理模式，是指开发区管委会与其政府管辖内的乡镇或行政区进行合作管理的管理模式，也被称为政企混合型或管委会协调管理模式。作为当地政府派出机构的开发区管委会行使政府管理权，开发总公司或专业公司是独立的经济法人，实现行政权与经营权的分离，管委会主要负责协调、监督，开发公司主要负责开发建设与企业服务管理，国外以美国的硅谷最为典型，国内则以上海漕河泾开发区最为典型。区域统筹管理模式能够实现政企分开，企业为主、政府为辅，发挥综合性优势，实现区域经济的统筹发展，也能够将区域发展空间小的问题很好地解决。此模式的优势在于能够借助于管委会与上级（主管）部门的沟通协调能力，充分发挥统筹的优势，促进产业、资金、人才的综合集聚，最大限度地弥补开发区自身的“先天不足”，有效结合行政区及产业双方的长处，进一步促进“产城融合”。其缺点在于由于部分开发区自身发展还存在诸多的不足，发展不够充分、经济实力不足，机构过于庞大，可能会影响开发区原本高效的管理模式，再加上相应的配套机制不完善，企业的管理理念较为老旧，高端管理人才、技术人才缺失，政企不分，权力过度集中。并且行政区和产业相互影响，弱化开发区产业结构调整以及开发区经济转型升级的精力。

3.企业管理模式

企业管理模式也称无管委会管理模式，在这一管理模式下，开发区不受行政区的影响，是有独立的经济组织进行管理的，由专门的法人管理开发区内的经济活动，既不是某一级的行政组织也不是政府的派出部门，但开发区内的行政性事务（规划、建设、管理、税务等）仍然由所在地的政府负责。蛇口工业区是这类开发区的首创之地，这种管理模式常见于早期的开发区及现阶段中小型开发区。企业管理模式的优点在于其企业化、市场化的经营方式（经济杠杆）可以有效避免政企之间的矛盾，可以更好地適应市场经济;并且其机构精简，使开发区能从大量繁复的行政事务中解脱处理，运作的效率可以更好地体现出来。此模式的缺点在于脱离了政府对于开发区经营的管理，政府的行政权力缺失，难以协调自身与相关职能部门之间的关系，会减少其经营资本，征地拆迁工作困难重重、规划方案审批较慢等，开发建设速度较慢，且其收入的来源单一，会导致发展过程中资金不足的问题，这不仅会严重降低实际的工作成效还会使各项经济行为严重偏离开发区的应有职能与原有地位。

总而言之，上述三种管理模式是现阶段我国开发区所采取的主要管理模式，一般而言，管委会模式适用于经济欠发达地区，是我国最为常见的一种开发区管理模式，企业管理模式适用于经济发达地区，区域统筹管理模式适用于介于两者之间的中等发达地区。除了上述三种管理模式之外，根据管理主体，开发区管理模式还有中外合作型，它主要适用于规模较大或国家扶持的开发区，是由国内的当地政府与国外的一级政府（管理机构）共同合作建设开发区，共同招商、共同管理，收益共分。

（二）我国开发区管理体制存在的问题

1.开发区管理体制缺乏法律保障

尽管在开发区内，管委会具有绝对的执行地位，但其缺乏相应的法律依据，在我国的法律上并没有关于开发区的完整的法律体系，并且在我国政府行政机构的设置中也并没有开发区。现有的对于开发区的行政管理权限未在法律上予以确定，这会对开发区经济的发展造成一定程度的负面影响，会影响客商对开发区投资的信心，也会影响开发区与其他经济体的合作。